国家治理效能视域下的公务员考核元评估研究

2021-01-07黄健新王凌宇

闽江学院学报 2020年6期

黄健新，王凌宇

(1.福建广播电视大学，福建福州 350013；2.福建农林大学公共管理学院，福建福州 350108)

在推进国家治理体系和治理能力现代化的改革过程中，提升治理效能是党和政府的重要目标之一。党的十九届四中全会强调：“把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。”[1]自20世纪90年代以来，我国建立起的具有中国特色的公务员管理制度，已成为国家治理体系的重要环节之一。公务员是国家治理的具体执行者，建立起一支能力强、绩效高的公务员队伍是实现高水平国家治理效能的关键。

公务员考核是对公务员工作能力及表现进行评价、促进绩效水平提升的重要手段。自1994年《国家公务员暂行条例》和2007年《公务员考核规定(试行)》施行以来，我国的公务员考核工作已经历时二十余年。由于国家制订的考核规定只对考核工作进行了总体性的规范，而各地区、各部门在考核落实、方案制定等具体措施方面做法不一，考核效果也就存在着较大的差异。为提高公务员考核的有效性，有必要对公务员考核方案进行准确的评估，并在评估的基础上加以改进。本文从提升国家治理效能的视角，引入元评估作为公务员考核方案有效性的评价工具，并以某国家机关Z局的公务员考核方案的元评估为例加以阐述，旨在提升公务员考核的有效性，并进一步完善公务员考核和管理的相关制度，为更好地将中国特色公务员管理制度的优势转化为国家治理效能提供参考。

一、治理效能与公务员考核：概念、历史演进和相互作用

(一)治理效能

效能，从字面上看是“效”和“能”的结合。“效”意味着效率、效益、功效，而“能”可以解释为能力、才干。综合来看，治理效能是在治理过程中展现出的“效”(外在效果)与“能”(内在能力)的统一，因此，有学者将治理效能总结为治理主体围绕实现治理目标所展现出来的治理能力及所取得的治理效率与效益的综合反映[1]。

“效能”概念在我国国家治理中的综合应用实践始于福建。习近平同志在闽工作期间，于2000年率先推动机关效能建设，取得了实效，引起全国关注[2]。周志忍[3]将其总结为绩效管理的福建模式。此后，效能建设在浙江、河北、吉林、宁夏、安徽等多个省份推广，吴建南、张攀、刘张立[4]使用2000—2010年间31个省份的面板数据，分析了效能建设扩散的影响因素，可见当时效能建设已经在全国范围内推广。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，十九届四中全会又进一步提出将制度优势更好地转化为国家治理效能，将“效能”概念从政府治理层面上升到国家的全面治理。

(二)公务员考核

公务员考核是对公务员德才表现和工作实绩进行评价的活动，其目的是“促进勤政廉政，提高工作效能”(《公务员考核规定(试行)》第一条) 。由此可见，公务员考核制度制定的初衷就是为了提升个体效能，进而实现整个公务员群体的高效能，最终为实现整个国家治理的高效能奠定基础。

1994年，《国家公务员暂行条例》的颁布实施标志着我国公务员考核制度的基本确立；2006年实行的《公务员法》和2007年实行的《公务员考核规定(试行)》对公务员考核制度作了进一步的明确和修订；2020年实行的《公务员平时考核办法(试行)》又对公务员的平时考核作出规定。

(三)改进公务员考核对国家治理效能的影响

公务员作为国家治理的具体执行者，是国家治理中各项工作能否得以全面落实并扎实推进的决定性因素。因此，公务员群体能否实现较高的绩效水平，是国家治理效能的根本保证。考核是一种重要的评价和激励手段，通过对公务员工作能力和工作实绩的评价考核来改进工作作风，并依据考核结果对公务员进行奖惩，有利于公务员个人绩效水平的提升。可见，改善公务员考核的有效性对于提升国家治理效能具有重要的意义。

二、公务员考核有效性的元评估

(一)公务员考核有效性评价的必要性

经过二十多年的实践和改革，公务员考核制度不断完善，但在实践中依然发现了许多问题。其中一个重要的原因是公务员在类型、层级、工作领域等方面都存在很大的差异，难以执行同一套考核方案。国家层面制定的考核办法主要针对的是公务员考核中的总体性和一般性问题，比如考核的总体目标、基本流程、基本内容(一级指标)、应用办法等，而对于不同类型、层级、单位、部门的公务员考核只能像很多其他制度一样，由各地区和相关部门根据实际情况来制定具体的配套实施办法。在实践中，各地区、各部门由于对公务员考核的理解程度、重视程度不同，考核方案的制定就存在偏差，而这种偏差很可能会降低考核结果的真实性和有效性，进而影响考核结果和评价。因此，针对不同地区、不同部门、不同岗位等具体考核实施方案进行评估，从而判断方案的信度、效度等是否能够实现公务员考核和公务员队伍管理的目标和需要是很有必要的。元评估作为一种“对评估的评估”，已经在政府绩效评估中得到了良好的应用，本研究尝试将其应用于对公务员考核的有效性评估中。

(二)元评估及其应用

“元”是对英文词根meta的中文翻译，意为“在……之后或超出”，“元评估”可以理解为评估之后的评估，也就是对评估工作的评估。自20世纪60年代美国学者斯克里文在一项教育评估活动中首次提出元评估这个概念以来，众多学者对元评估的内涵、方法、程序等进行了一系列探讨，并将其运用于各种考核、评估工作效果的评估实践中，取得了一定的效果。

在国内，元评估的专门研究和实际应用还不多，主要集中在教育评估和政府绩效评估领域。这些研究虽然对元评估的内涵认识并不完全一致，评估设计也各有侧重，但都秉持着同一种思想，即必须通过对包括评估结构、评估过程、评估结论在内的整个评估系统进行深度评价，来确定其评估结论是否具有可靠性。

教育领域是元评估最初的应用领域，国内也有许多该领域的元评估应用研究。王云峰、曲霏[5]就河北省重点学科评估的元评估进行了实证研究；严芳[6]就教育元评估的理论和方法进行了探索；王颖、张东娇[7]设计了学校办学质量评估元评估量表，对17份省级基础教育阶段学校办学质量评估方案进行评定；程艳霞[8]探讨了元评估在基础教育质量监测中的应用。近年来，元评估技术在公共管理领域被大量运用，因而也有学者运用元评估手段对公共管理领域的评估进行检验，成为元评估的一个主要拓展方向。盛明科、彭国甫[9]用元评估方法分析了政府绩效评估中主体一致信度、评估指标体系信度与效度、评估数据测量信度和评估结果效度等；吴建南、白波[10]针对政府绩效评估的元评估框架、指标和方法等进行了建设性的探讨；周碧华、方建云、杨婉贞[11]运用元评估方法对福建某县级市政府绩效考核进行了元评估分析，并建立了一个有实用价值的元评估框架；赵晓军[12]以元评估理论为基础，以浙江省社会评价为例，对万人评议政府模式进行元评估分析。从这些应用研究来看，元评估在公共管理领域评估的有效性评价方面是行之有效的。

(三)公务员考核元评估的方法设计

1.元评估程序

式中:H为单位质量反应热;Cp为样品平均比热容。根据实验得到的初始反应温度T0、反应最高温度Tf替代H/Cp及α,并联立上述两式可得绝热温升速率方程:

按照Stufflebean提出的元评估方法，主要程序包括：明确元评估的对象和内容；组建元评估团队；确定元评估的问题；明确元评估的评判标准；收集并分析评估相关的信息；通过访谈、观察等方式获取所需的补充信息；根据选定的评判标准对定性和定量信息进行分析；产生元评估报告，并对报告进行解释分析[13]。

根据公务员考核的特点，元评估程序包括以下几个步骤：首先是明确作为元评估对象的公务员考核方案，获取考核的相关信息；其次是制定针对公务员考核的元评估标准和分析框架；再次是组建专家团队，根据制定的元评估标准和分析框架，对考核活动进行定性或定量分析；最后是在定性和定量分析的基础上，形成元评估报告，分析存在的问题，提出改进的建议和措施。

2.元评估的指标

元评估的关键是要建立一套科学合理且具备可操作性的评估标准。从20世纪80年代起，美国评估学者就对如何设置评估标准进行了大量尝试，其中美国评估协会的项目评估标准(American Evaluation Association，简称AEA标准)受到广泛的认可[11]。AEA的评估标准主要包括4个维度，即效用性标准、可行性标准、适用性标准和精确性标准，这4个维度还包含了30项指标。效用性标准主要考察评估所提供的信息能否满足各方需求，从而达到评估的目的；可行性标准主要考察评估是否具备可操作性，是否适度；适用性标准主要考察评估过程是否有价值；精确性标准主要考察评估活动的结果是否准确，是否全面，是否具有技术上的适当性[10]。

本文主要采纳AEA评估标准中的效用性、可行性、适用性和精确性4个维度，并在参考吴建南、白波[10]以及周碧华、方建云、杨婉贞[11]提出的政府绩效评估元评估指标的基础上，对评估的考核工作方案进行文本分析。在征求相关领导和专家的意见的基础上，归纳出公务员考核的评估侧重点，建立元评估指标框架(表1)。

表1 公务员考核工作元评估指标框架Tab.1 Framework of meta evaluation index for Z Bureau’s civil servant assessment

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3.评估方法

评估主要采用专家评价法。由于公务员考核评估属于行业内部评估的范畴，因此除了公务员考核方面的专家学者参加评估外，还将相关部门领导干部以及公务员管理部门(组织人事部门)中考核经验丰富的工作人员纳入专家小组。专家通过匿名独立评分的方式，根据元评估指标体系对考核方案进行评价，最后对评价数据进行分析，并检验评价的信度和效度。

三、元评估的应用案例

(一)Z局公务员考核的现状

Z局为某国家行政机关，正式工作人员均为国家公务员。该局自2007年起实行《公务员考核规定(试行)》，根据要求制定考核工作方案，并根据工作经验和存在问题对考核工作方案进行过多次修订。

Z局现行的考核工作方案主要有以下几个方面的特点。在考核对象上，由于Z局是系统垂直管理，除了将公务员作为考核对象外，还根据《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》和《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》的要求，将下一级领导班子及领导成员也列入考核对象。在考核方法上，建立了“年度考核管理信息系统”，采用线上填报的方式开展考核，实现考核无纸化。从2014年开始，采取线上述职的方式对领导班子以及领导成员进行考核。在考核程序上，除了按照考核规定的要求外，增加了对公务员和下一级领导班子、领导成员的民主测评；考核指标方面，在“全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”要求的基础上，对不同层级考核对象的指标权重进行细化，比如，对于领导岗位的考核，将“能”的考核放在首位，而对于其他普通公务员的考核则将“绩”，即完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益放在首位，并增加了“勤”的权重。

(二)Z局公务员考核方案元评估流程

本研究自2018年12月至2019年3月期间，对Z局公务员考核工作进行元评估分析。元评估专家团队由5人组成，包括研究政府绩效考核方面的专家、公务员管理部门长期从事考核工作的资深工作人员、Z局人事部门具体负责考核工作的干部等。

本次元评估的流程首先是确定元评估方案，方案包括元评估的对象、内容、团队和价值标准；然后是收集Z局公务员考核工作的相关信息，包括工作过程文档和通过访谈、问卷等形式取得的调研资料。在此基础上，按照元评估4个维度的各项指标对收集的信息进行整理。最后，组织评估专家对上述信息进行分析和评估，得出评估结论。

(三)Z局公务员考核方案元评估指标体系

根据调研和专家讨论分析，Z局公务员考核方案元评估指标体系如表2～5所示。

表2 Z局公务员考核效用性评估Tab.2 Utility evaluation of Z Bureau’s civil servant assessment

表3 Z局基层公务员考核可行性评估Tab.3 Feasibility evaluation of Z Bureau’s grass roots civil servant assessment

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表5 Z局基层公务员考核精确性评估Tab.5 Accuracy evaluation of Z Bureau’s civil servant assessment

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(四)元评估结果分析

评估组在收集考核工作信息的基础上，设计了专家调查量表，量表根据上述指标设计而成。本研究组织了40位专家参与元评估分析，其中包括政府绩效考核方面的专家学者、公务员考核主管部门资深工作人员、Z局工作人员代表、下属单位工作人员代表等。选取专家时，以能够全面反映公务员的真实绩效水平，促进公务员工作效能提升作为元评估的基本价值取向。由这40位专家对元评估量表进行打分，每项指标满分为5分，分数越高表明专家对该指标项目的评价越高，越认同。专家评分结果如表6所示。经过检验，量表信度良好(Cronbach’s Alpha= 0.818)，结构效度良好(KMO=0.812，巴特利检验统计量=1 364.504，Sig.=0)。

表6 Z局元评估结果的描述性统计Tab.6 Descriptive statistics of meta evaluation results of Z Bureau

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从表6中可以看出，专家对Z局公务员考核工作的整体认同度较高，25个指标中有14个指标的认同度超过70%。认同度最高的是考核的制度化、考核组织者构成和财政责任(认同度100%)，考核指标设计、结果计算方法、活动总结(认同度超过90%)也受到较多认可。从维度来看，精确性维度表现最好。

从评估结果来看，Z局考核方案的主要优点有以下几个方面。一是在考核制度化上较为突出。自2007年以来，坚持将考核作为全局的重要工作来抓，以考核作为管理的重要工具和手段，对考核开展情况进行及时总结。同时积极听取专家学者的意见，持续改进、优化考核方案，并组建了一支工作能力较强的考核人员队伍。二是在考核指标设计上注重对不同层级、不同岗位类型的公务员加以区分，科学合理地设计量化考核指标，并在指标权重分配上体现差异化，既提高了考核的准确性，又保证考核的规范性。三是在考核手段上有所创新，积极采用信息化手段，建立线上考核系统，并参考各方评价意见，提高考核信息搜集的全面性、完整性和有效性，也在一定程度上降低了考核成本。

同时，元评估的结果也反映出Z局考核方案设计中存在的一些问题。一是考核结果的清晰度和区分度不够强，年度考核结果除了15%～20%的优秀之外，其余均为合格，大多数公务员的考核结果没有显著区别。虽然平时考核中增加了“良好”等次，但是和年度考核结果的等次之间关联性不强。二是考核结果与实际脱节。考核结果对工资晋档几乎没有影响，考核优秀的奖金占收入比例不高，考核结果名义上作为职务晋升、岗位调整的重要参考，但是在制度上没有具体的细则说明应如何参考，弱化了考核的作用。三是考核尚未得到基层单位和普通公务员的认同与支持。加强公务员考核作为局领导班子和相关职能部门力推的重要工作，受到全系统各级的重视，但对于基层单位和普通公务员而言，由于考核指标的数量较多较细，需要提供的数据报表和支撑资料太多，即使近年来因信息化手段的加强使这些负担有所减轻，但对于基层而言，完成考核任务仍需花费较多的时间和精力，且考核结果好坏的区分度不高，考核结果作用有限，因此颇有意见。