义务教育学区化办学政策评估研究——基于上海市试点学区调查数据的分析

吴 晶，郅庭瑾，李廷洲

(华东师范大学 国家教育宏观政策研究院，上海 200062)

一、问题的提出

学区化办学是指将同一区域内的若干所学校组建成一个学区，在学区内部打通校际壁垒，实现资源共享、经验交流的一种方式，目的是扩大优质教育资源覆盖面，提升每所成员学校的办学质量。它是推动义务教育优质均衡发展、积极回应人民群众接受高质量教育需求的重要政策举措。

早在2006年全国“两会”期间，便有人大代表呼吁建立学区管理体制，公平分配国家教育资源，从根本上扼杀择校风[1]。随后，国家层面出台诸多政策，将学区化办学作为促进义务教育均衡发展的手段。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(中发〔2013〕12号)将“试行学区制”作为深化教育领域综合改革的重要举措；2018年，《中国教育现代化2035》(中发〔2018〕45号)提出“鼓励各地通过多种有效方式，持续扩大优质教育资源覆盖面”；同年，《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》(中办发〔2018〕67号)提出，“通过学校联盟、集团化办学等多种方式促进优质教育资源共享”；2019年，《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》(中发〔2019〕26号)将“建立学区(乡镇)内教师走教制度”作为优化教师资源配置的重要手段。

在政策引导下，全国多地进行了学区化办学的实践探索。上海作为国家教育综合改革试验区，于2014年3月率先整体通过国家义务教育均衡发展督导评估，实现了义务教育的基本均衡[2]。在此基础上，上海不断推进义务教育从基本均衡迈向优质均衡，学区化办学是实现这一目标的重要政策举措。2014年，上海市在徐汇、杨浦、静安(原闸北)、金山四个区开展学区化办学的“先行先试”。2015年底，上海市教委发布《关于促进优质均衡发展、推进学区化集团化办学的实施意见》(沪教委基〔2015〕80号)，学区化办学开始在全市推行。2019年，上海市教委发布《关于推进本市紧密型学区和集团建设的实施意见》(沪教委基〔2019〕7号)，提出要在学区广覆盖的基础上，进一步加强紧密型学区建设，使组织管理、师资安排、教学科研等方面“更加紧密”，提升百姓优质义务教育获得感。目前，上海已建设学区55个，覆盖25%以上的义务教育学校。学区化办学的实施效果究竟如何，预期目标是否实现，存在哪些问题瓶颈，未来该如何完善，为回答这些问题，我们进行了深入系统的政策研究。

二、评估研究方法

1.评估理论

国内外关于教育政策的评估研究，多是参考公共政策的评估模型。瑞典学者韦唐将政策评估模型归纳为3大类共10种，包括专业模型(同行评议模型)、经济模型(生产率模型、成本—效果模型、成本—收益模型)和效果模型(目标获取模型、侧面影响模型、自由评估模型、综合评估模型、用户导向模型、相关利益人模型)，是目前政策评估模型比较系统的分类框架[3]。本研究主要对学区化办学政策实施的实际效果进行评估，选择效果模型进行评估比较合适。公共政策评估主要有两种基本理论取向，即基于政策目标的评估和基于利益相关者需求的评估[4]。根据这两种取向，本研究选取效果模型中的综合评估模型和相关利益人模型用于研究内容的分析。

第一，基于政策目标的评估。它主要考察政策正式目标的完成情况，可以用综合评估模型进行分析。该模型评估范围涵盖政策的前期准备(投入)、落实(转化)、取得成果(产出)等三个阶段，通过将各阶段的现实情况与预期目标进行比较，得出评估结论[5]。与其他模型相比，综合评估模型更为全面系统，不仅考虑政策的最终结果，而且关注政策的起点和过程，有助于全方位评估学区化办学的政策效果。本研究选择综合评估模型，从起点、过程、结果三个阶段，考察学区化办学政策的目标实现情况。

第二，基于利益相关者需求的评估，将利益相关者对政策的评价作为政策评估的关键标准。学区化办学的利益相关方包括政府、教师、家长、学生等。其中，政府是学区化办学政策制定者，而具体的事务性工作最终落在学校层面和教师层面。家长和学生是学区化办学的最终受益者，但在前期调研中发现，他们对于学区化办学的概念并不是非常熟悉。对于家长和学生来说，学区化办学与集团化办学、新优质学校集群发展等其他改革举措相比，并无本质区别。教师作为学区活动的直接参与主体，对于学区化办学政策的成效有着最直观且最真实的感受。同时，教师的专业优势使其对学区的理解更为透彻，能更加真实地反映学区化办学的发展情况。因此，本研究将教师群体作为学区利益相关者的代表，通过考察教师对学区化办学的主观感受，评估政策实施效果。

综上所述，本研究将综合评估模型和相关利益人模型作为学区化办学政策实施效果评估的理论起点。一方面，基于综合评估模型，从起点、过程、结果三个层面，考察学区化办学各阶段的目标完成情况。另一方面，选择教师作为相关利益者代表，以教师对学区化办学各阶段目标完成情况的认可度作为标准，评估学区化办学政策的实施效果。

2.评估指标

本研究选取学区化办学起点、过程、结果三个阶段的目标实现情况作为分析维度，按照“学区条件保障—学区内涵建设—学区优质均衡”的顺序，建立学区化办学政策评估的分析框架。根据学区化办学政策文件内容，结合专家评议，我们确定了具体的评估指标，如表1所示。

表1 学区化办学政策评估的分析框架

起点阶段，即条件保障情况，具体包括人力保障、物力保障、财力保障和制度保障，主要考察学区是否具备足够的条件，能否支撑各项活动顺利开展。过程阶段，即内涵建设情况，具体包括资源共享、经验交流、文化互融，主要考察学区运行过程中各项核心工作的落实情况。结果阶段，即优质均衡情况，具体包括教师个人成长、办学质量提升、校际均衡发展，主要考察学区化办学的最终结果，从教师个体成长和学校办学质量提升两个角度衡量学区的优质发展程度，从成员校的获益角度衡量学区的均衡发展程度。

3.评估工具

根据评估指标，本研究编制《学区化办学调查问卷》用于政策评估。问卷分为两个部分：一是基本信息，包括被调查对象的教龄、职称、学段、所属学校类型、所属学区类型等信息，以此作为比较的维度，分析不同教师群体对学区化办学成效的评价差异。本研究根据学区所属类型，划分为同学段学区和跨学段学区两类，分别赋值1和2；根据学校在学区中的角色，划分为支援校(即优质校)、受援校(即薄弱校)两类，分别赋值1和2；根据教师任教学段，划分为小学和初中，分别赋值1和2；根据教师的教龄阶段，划分为0—5年、6—15年、16—25年、25年以上等四类，分别赋值1、2、3、4；根据教师的职称类型，划分为三级及以下(包括未评职称和三级职称)、二级、一级、高级教师(含正高级教师)四类，分别赋值1、2、3、4。二是问卷主体部分，从学区化办学的起点阶段、过程阶段、结果阶段，考察教师对学区条件保障完备情况、资源信息共享、校际均衡发展等方面的认可程度。问卷采用李克特五点量表计分方式，1表示“完全不认可”，5表示“完全认可”。

4.评估对象

本研究选取上海市的HL学区、ZX学区和ZC学区作为调研学区，这几个学区具有很强的代表性。一方面，这些学区是上海最早启动学区化办学的试点学区，相关工作开展得较为成熟;另一方面，这些学区的组建模式各异，涵盖了不同类型的学区。HL学区是纵向衔接的垂直式跨学段学区，呈现纵向衔接的垂直式结构；ZX学区和ZC学区均是同学段学区，呈现横向沟通的水平式结构，其中ZX学区的成员校都是小学，ZC学区的成员校都是初中。本研究选取学区成员校的教师作为调研对象，考察其对学区化办学政策目标实现情况的认可度。本研究共计发放问卷831份，回收问卷831份，其中有效问卷805份，有效率为96.9%。

三、学区化办学政策成效及关键问题

教师对学区化办学各阶段成效的认可度情况，如表2所示。本研究基于问卷调查的数据，从起点阶段的条件保障、过程阶段的内涵建设、结果阶段的优质均衡等方面分析了学区化办学政策实施效果，并从学区、学校、学段、教龄、职称等维度出发考察了不同教师群体认可度的差异。

表2 学区化办学政策评估的描述统计

1.起点阶段：学区的条件保障分析

学区化办学的前提是提供足够的人财物等资源支持，保障学区各项活动顺利进行，这是“起点”阶段的重要内容，也是学区化办学的政策预期之一。

(1)学区条件保障取得的成效

研究发现，学区条件保障总体上较为完备，为学区开展各项活动奠定了基础。由表2可以看出，教师对于学区在人、财、物、制度等方面保障的整体认可度较高(M=3.96，SD=0.75)，反映出学区各项条件保障都较为完备。这可能是由于学区是按照位置相近的原则组建，地理上的便利使成员校在政府正式推行学区化办学之前，就已开展小范围的集体活动和交流，具备一定的合作基础。在同学段学区中，不少成员校的领导、教师都曾在其他成员学校任职，人员联系较紧密。在跨学段学区中，成员小学和成员初中是对口升学关系，学校之间、教师之间的沟通合作相对频繁，这为推进学区活动奠定了较好的实践基础。同时，上海市级层面和区级层面出台了诸多政策文件，内容涵盖学区的组织管理、经费支持、考察评估等各方面，为推进学区活动奠定了制度基础。

(2)学位条件保障存在的问题

经费不足、人手不够是制约学区面临的主要问题。分指标来看，教师对经费保障、人力资源保障的认可度相对较低，反映出经费不足、人手不够是制约学区活动的主要因素。其中，教师对财力保障认可度最低。学区经费来源主要是区教育局下拨的专项公用经费，目前存在经费使用的权力和责任边界模糊、经费的划拨和使用缺乏可操作性的规范等问题。调研中，不少教师提到学区专项经费的使用透明度不够，很多经费的去向并不清楚。经费不足直接影响教师参与学区活动的积极性，引起学区人力保障问题。调研发现，学区用于教师跨校流动的经费补贴不到教师月收入的7%，与教师们的心理预期存在差距，多数教师是凭着对教育事业的热爱为学区做贡献。

由表3可以看出，教师对学区条件保障的认可度存在显著的教龄差异(F=6.885，p<0.001)和职称差异(F=3.472，p<0.05)。高教龄教师对学区化办学的抵触更强。这可能是由于学区是靠行政手段自上而下强制推动的，而教龄长的教师已经习惯了原有的学校教学组织形式，对学区的接受程度不高，影响其对学区条件保障的认可度。调研发现，对学区化办学持怀疑态度的全部为25年以上教龄的教师，他们认为原先区级和校级活动已较为繁杂，额外推行学区的意义不大，反而会增加教师负担。高级职称教师参与学区活动更加频繁，对学区的条件保障要求也更高。这可能是由于高级职称教师作为跨校交流的主力，参与学区活动的频率更高，对跨校流动的交通补贴、合作举办活动的经费有更多要求，同时更希望有其他教师积极参与学区活动。调研发现，高级职称教师参与学区活动的频率明显高于其他教师，31%的高级职称教师每学期参与5次以上的学区集体活动，远高于受调研教师的平均比例11.5%。

表3 不同教师群体对学区条件保障认可度的差异分析

2.过程阶段：学区的内涵建设分析

以学区为单位，成员校之间加强共享教育资源、交流教学和管理经验、相互融合校园文化等内涵建设，是学区运行“过程”阶段的核心内容，也是学区化办学的政策预期之一。

(1)学区内涵建设取得的成效

学区运行过程总体较为顺利，资源共享和文化互融情况较好。分析结果表明，教师对于学区内涵建设的认可度较高(M=3.90，SD=0.85)，表明学区的运行过程比较顺利。分指标来看，教师对资源共享、文化互融的认可度相对较高，对经验交流的认可度相对较低，反映出教师更期待从其他成员校获取教学管理经验方面的信息。在资源共享上，成员校资源共享是学区内涵建设最核心的内容，也是教师认可度最高的指标。调研发现，为保证每所学校都能从学区获取本校所需资源，学区组建时便充分考虑了成员校资源的互补性，这在一定程度上促进了资源共享的开展。在文化互融上，学区借助跨校选课、合办文体活动等形式较好地实现了成员校间的文化交流。学区各项活动对年轻教师的帮助更大。87.6%的5年以下教龄教师认为，学区化办学提高了自己的教学水平，对学区建设内涵的认可度最高。

(2)学区内涵建设存在的问题

其一，学区内部师资流动存在障碍，经验交流相对不足。调研发现，不同类型的资源呈现出不同的共享情况，实验室、运动场地等硬件资源的共享有着较为细致的规章制度，可操作性强，共享效果较好。而教师资源的跨校流动则存在障碍，如何让各校都能派出优秀教师到其他学校交流，成为学区面临的现实问题。在内涵建设各指标中，教师对经验交流的认可度最低。相较于“授人以鱼”的资源直接共享，教师们更加看重“授人以渔”的隐性知识学习，期望借助学区平台将其他学校的成功经验为己所用。特别是在低年段，新生处于学习生活习惯养成的关键期，需要教师给予更多耐心和努力，需要学区为教师提供经验交流的平台。但在学区运行过程中，课堂教学、学生管理等方面的经验交流不够，无法满足教师实际需求。

由表4可以看出，教师对学区内涵建设的认可度存在显著的学区差异(t=18.341，p<0.001)、学校差异(t=3.964，p<0.001)、教龄差异(F=18.644，p<0.001)和职称差异(F=9.984，p<0.001)。

表4 不同教师群体对学区内涵建设认可度的差异分析

其二，跨学段学区各项活动的开展相对不顺畅。跨学段学区教师对内涵建设的认可度，以及对分指标的认可度均显著低于同学段学区教师。这主要是由于跨学段学校在学生年龄、教学内容、教学进度等方面存在差异，不利于成员校教育资源的深度整合和共享。

其三，成员校之间资源存量的固有差异造成师资流动不畅，影响学区内部资源共享。调研发现，受援校教师对学区内涵建设的认可度显著低于支援校教师。以学区最核心的教师资源为例，成员校不同的师资存量导致了教师流动问题：一是流动教师选择困难。学区要求各校选派骨干教师跨校交流，优质教师较多的支援校在人员选择上相对灵活，受援校可派的骨干教师较为紧张。二是流动教师不对等。受援校选派的都是本校最优秀的教师，在流入校发挥着学科带头人的作用。支援校选派的则不是真正意义上的名师，且由于生源差异，支援校派出教师的教学效果并不太好，反而需要受援校教师的指导，出现受援身份与实际作用的“倒挂”现象，违背了学区化办学“以强扶弱”的初衷。

3.结果阶段：学区的优质均衡分析

学区化办学使教师个体得到了成长，成员校办学质量得到了提升，实现了校际均衡发展，这是学区“结果”阶段的重要内容，也是学区化办学的政策预期之一。

(1)学区优质均衡发展取得的成效

调研发现，学区化办学推动了成员校均衡发展。教师对于学区优质均衡的认可度总体较高(M=3.95，SD=0.75)。在各项指标中，他们对校际均衡发展的认可度最高，反映出学区在推动成员校均衡发展上取得了较好成效。学区化办学使各校都获益，提升了各校的社会声誉和吸引力，促进了校际均衡发展。根据上海市学业质量绿色指标综合评价报告，在学区化办学、委托管理、新优质学校集群发展等系列措施的联合影响下，校际层面的差距正逐渐缩小[6]。特别是针对青年教师群体，学区内的拓展型课程开发、创新实验室建设、专家讲座等活动为其搭建了非常好的成长平台，更能满足青年教师在教育教学中的各类需求。例如：HL学区建立学科工作坊，以学区各学科的带头人为中心，吸纳青年教师加入，以研究项目为载体，通过任务驱动，提升教师科研水平和创新实践能力；ZC学区组织学区内的优质师资带教5年以下教龄的青年教师，促进其快速成长。

(2)学区优质均衡发展存在的问题

学区在促进教师个人成长、实现教师个体优质发展方面仍有提升空间，特别是对于跨学段学区教师和受援校教师的帮助有限。在学区优质均衡各项指标中，教师对个人成长的认可度最低。调研发现，学区对教师个人意愿的尊重不够，在学区集体活动中，未能充分考虑校际师资结构差异和教师本人意愿，只要能派出教师参加便算完成了规定任务。此外，激励机制和评价机制的不健全，影响着教师参与学区活动的成效，使学区对教师个人成长的帮助有限。

由表5可以看出，教师对学区优质均衡的认可度存在显著的学区差异(t=12.168，p<0.001)、学校差异(t=2.93，p<0.01)、教龄差异(F=14.988，p<0.001)和职称差异(F=9.472，p<0.001)。跨学段学区在优质均衡发展上的效果相对较差。分析结果表明，跨学段学区教师对优质均衡的认可度，以及在教师个人成长、办学质量提升、校际均衡发展等分指标上的认可度均显著低于同学段学区教师。这主要是由于跨学段教师在教学对象、教学内容、教学方法上没有太多共同语言，学区内部的集体备课、同课异构的教学研讨等活动，对跨学段教师的实际工作帮助不大。教师们认为理想的学区状态应该是，当自己遇到教育教学中的困难时，能及时通过学区成员校寻找到解决途径。但跨学段学区教师在实践中遇到的问题不同，学区未能给予更多有效的实际帮助。

表5 不同教师群体对学区优质均衡认可度的差异分析

受援校教师对学区的优质均衡发展不太认可。分析结果表明，受援校教师对学区优质均衡的认可度显著低于支援校教师。与前文分析类似，支援校和受援校选派教师在身份与作用上出现“倒挂”，使得受援校教师对学区成效的评价相对更低。同时，受援校的人数较少，常凑不齐足额人数参与学区集体活动，影响其在学区中的表现，造成其对学区优质均衡发展的评价相对较低。

四、结论与建议

1.研究结论

本研究基于政策目标实现情况和相关利益者需求的角度，从起点阶段的条件保障、过程阶段的内涵建设、结果阶段的优质均衡等方面分析了学区化办学政策实施效果，并从学区、学校、学段、教龄、职称等维度出发考察了不同教师群体对学区化办学成效感知的差异，主要得出三点结论：

第一，在学区的条件保障方面，条件保障总体较为完备，为学区开展各项活动奠定了基础。目前主要存在经费资源和人力资源不足、经费使用的权力和责任边界模糊、经费的划拨和使用缺乏可操作性的规范等问题，经费不足直接影响教师参与学区活动的积极性。

第二，在学区的内涵建设方面，学区运行过程总体较为顺利，校际资源共享和文化互融情况较好。但成员校之间资源存量的固有差异造成师资流动不畅，出现受援身份与实际作用的“倒挂”现象，违背了学区化办学“以强扶弱”的初衷，教师彼此间关于教育教学的经验交流相对不足。

第三，在学区的优质均衡方面。学区有效推动了校际均衡发展，校际层面的差距正在逐步缩小，但在高质量优质发展上还存在提升空间，特别是对跨学段学区教师、受援校教师的个人专业成长的帮助有限。

2.建议

义务教育优质均衡发展是教育事业发展的重要目标，学区化办学是实现优质均衡的重要手段。结合调研结果，基于政策执行中存在的问题，本研究提出优化学区化办学的三点建议。

第一，以经费支持为重点，加强学区条件保障。本研究的分析结果表明，财力保障不足是制约学区发展的重要因素，也是未来加强学区保障的重点领域。一是增加学区经费来源。借助学区平台吸引社会资本投入教育，支持成员校基于学区相关内容联合申报课题，争取项目经费。二是完善学区经费管理制度，提高经费使用效益，从日常性、奖励性、补偿性等角度细化学区经费的开支范围。比如：日常经费用于支持举办集体活动、联合教研等方面的开支；奖励性经费向表现突出的个人和集体发放；补偿性经费用于补偿学区资源共享中出现的资源损耗。根据学区各类资源的不同性质和共享难度，采取相应补偿方式，建立让成员校都能接受的教育资源使用成本分摊机制；根据学校工作量、职称、教龄等情况，确定合理的学区经费补贴标准，以此吸引高级职称教师、高教龄教师积极参与学区活动，提高其在学区活动中的获得感。

第二，完善学区内教师交流轮岗机制，促进学区内涵发展。师资是学区的核心资源，教师跨校流动是促进学区内涵建设的重要手段。本研究发现，选派教师跨校流动有时沦为应付教育行政部门的行为，派出去的教师并不一定是对方真正需要的，甚至出现支援校和受援校选派教师在角色和功能上的“倒挂”现象，严重影响教育资源共享。为此，需要完善学区内教师交流轮岗机制：一是丰富师资交流方式，通过骨干教师跨校带教、跨校指导教研组、名师工作室等多种方式，灵活进行学区内部的教师柔性流动。二是关注学区内受援校的教师发展需求，建立薄弱学校新教师进入优质学校交流轮岗的常态化机制。三是建立学区教师信息共享平台，实现教师和学校的双向选择，借助学区师资信息化管理系统，实现优质师资的信息收集、优势分析、效果评定等功能，促进骨干教师柔性流动[7]；基于信息化平台，发布成员校所需教师的具体要求，以及教师个人的年龄、教龄、学历、职称、获奖情况等信息，由教师和学校双向选择，提高跨校交流的匹配度。四是完善教师跨校流动的激励机制，对学区内部的优质校给予一定数量的编制增量，保障其选派最优秀的教师参与交流，更好地发挥辐射带动作用；同等条件下，职称评审、岗位晋升、业务奖励等向资源共享表现突出的成员学校和流动教师予以一定倾斜。

第三，健全成员校间的学习机制，实现均衡基础上的优质发展。调研结果表明，教师能否获取教育教学相关经验、提升专业可持续发展能力是影响教师参与学区活动的最重要因素。学区汇集了各校智力资源，应充分发挥学区人才库对全体教师的服务功能，促进教师间的经验交流，实现成员校优质发展。一是丰富学区内部的学习平台。利用在线信息平台发布知识资源，方便教师下载、学习、使用；以学区为单位构建教师专业发展共同体，围绕各类专题研究，发挥各校优势集体攻关，为教师提供经验交流的平台；通过学区说课比赛、同课异构评课活动、中小学衔接课堂展示等方式丰富学习方式；定期开展经验交流会，除了让各成员校的领导对学区工作进行协商，更重要的是让各位教师反映近期急需解决的问题，供集体讨论解决。二是通过定制化的学习内容，赋予教师更多选择权，提高学习的针对性。注重不同教龄、不同职称教师的学习需求，让教师根据自己的实际情况订制学习内容。学区针对这些内容组织各校经验丰富的教师团队，或联合聘请相关领域专家，为教师提供精准化的指导。三是拓展外部学习的渠道。学区不是孤立存在的，需要不断地与外界进行信息资源的互通。以同学段学校的合作交流为重点，在同学段各项工作成熟稳定的基础上，适时吸纳其他学段和其他类型的学校和教育机构加入学区建设，持续扩大学区教育资源存量；定期组织跨区域的学区交流会，分享各个学区管理运行的成功经验或失败教训，为成员校提供更多学习机会；建立学区与社会企事业单位的长期合作关系，组织成员校教师集体外出参观学习，积累更多教学素材。