共建共治共享：江苏社会组织参与乡村公共文化服务高质量发展研究

储东巍

(河海大学 马克思主义学院， 江苏 南京 211100)

从社会管理到社会治理，再到人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，从强调“政社互动”到“三社联动”，再到创新“五社联动”机制，社会组织参与社会治理的角色日益清晰，已然成为共建共治共享的社会治理格局中不可或缺的依托力量，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要主体。而文化作为公共服务产品，凝聚着中华民族传承发展的价值核心，联结着政府和公众的话语关系，兼具政治属性和公共属性，公共文化服务是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑力。因此，社会组织作为社会治理的重要实践者，在提供公共文化服务产品，推动公共文化服务体系建设等方面，发挥了添薪蓄能的积极作用。

中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中指出，“鼓励和引导社会力量参与，培育和规范文化类社会组织，有力推进公共文化志愿服务”[1]；2016年印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中指出，“支持社会组织在发展公益慈善事业、繁荣科学文化、扩大就业渠道等方面发挥作用”[2]；中共中央、国务院2018年印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中明确指出，“深入推进文化惠民，为农村地区提供更多更好的公共文化产品和服务”[3]；2020年十九届五中全会对文化工作作出了一系列规划部署，要求提升公共文化服务水平，“推进城乡公共文化服务体系一体建设，创新实施文化惠民工程，广泛开展群众性文化活动，推进公共文化数字化建设”[4]33。与此同时，2020年底召开的中央农村工作会议强调，“三农”工作重心发生了历史性转移，脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴。而文化振兴是乡村振兴必不可少的有机组成部分，如何引导专业高效的社会组织有序参与乡村公共文化服务，打造新时代共建共治共享的公共文化服务新格局，成为当前和今后一段时期内必须要加以研究的重大课题。

一、江苏社会组织发展概况

“社会组织是在政府与企业以外，向社会某个领域提供社会服务，且具有公益性、非营利性、自治性与志愿性等特征的组织机构”[5]8。它由社会团体、基金会和社会服务机构三种主体组成。“十三五”期间，江苏社会组织总体呈现覆盖广泛、类型多元、充满活力、量质齐升的良好态势，登记总量多年保持全国第一位。公益慈善类社会组织蓬勃发展，城乡社区服务类社会组织大量涌现，江苏全省社会组织建设逐步向量质并重发展，在推动经济社会发展、促进民生福祉改善等方面作出了重要贡献。截至2020年底，江苏全省登记管理的社会组织有9.78万个，占全国社会组织总量的10.8%，其中社会团体3.78万个、基金会762个、社会服务机构5.92万个；另有备案的城乡社区社会组织10.6万个；登记总量比“十二五”末增长了1.74万个，年均增长率为4%。(1)数据来源：江苏省民政厅。江苏全省各级民政部门坚持培育发展与严格监管并重，积极推进社会组织改革发展，引导社会组织发挥积极作用，取得了显著的建设成效。

江苏社会组织基本覆盖了政经环体、科教文卫、民生保障等各个领域，初步形成了覆盖广泛、类型多元、竞争有序、充满活力的社会组织发展格局。目前，江苏优先发展四类社会组织：一是社区社会组织，在城乡社区开展多种便民服务，如南京市雨花台区本善社工服务中心、南京市四月天社会工作服务中心、苏州市姑苏区金塘爱心助老服务社、苏州市沧浪街道瑞光公益坊的“生命关爱俱乐部”等；二是公益慈善类社会组织，根据《慈善法》及配套政策，提供多样化、多层次的公益服务，如无锡灵山慈善基金会、南京师范大学教育发展基金会、南通市老区扶贫基金会、江宁人中人特殊儿童康复部、南京市鼓楼区“萤火虫助残站”等；三是行业协会商会，主要助力行业企业共同发展，如江苏省能源协会、江苏省餐饮行业协会、江苏省企业发展工程协会、江苏省药学会、江苏省安徽商会、南京医疗器械管理协会等；四是科技类社会组织，主要开展科普宣传、咨询培训、标准制订、技术鉴定、人才评价等学术交流活动，推动科技进步，如江苏省科学技术协会、苏州市科学技术协会等。

二、社会组织参与乡村公共文化服务高质量发展的基本经验

公共文化服务是“在政府主导下，以转移支付的财政手段向特定社会群体提供的文化产品及服务的总和”[6]38。江苏社会组织发达，在参与乡村公共文化服务高质量发展中总结了一大批典型做法，逐步形成了运行良好、丰富出彩、效果明显的“地方样板”和“江苏经验”。

第一，理念引领：新发展理念引领社会组织参与乡村公共文化服务高质量发展。新时代的社会组织已经成为参与乡村公共文化服务社会高质量发展不可或缺的重要力量。理念是行动的先导。江苏贯彻新发展理念，根据乡村不同特点，积极发挥社会组织自身优势，通过科技赋能，重点在基础文化设施完善、心理健康建设、文化活动供给、文化队伍培育、促进乡村文化振兴等方面推进社会组织参与乡村公共文化服务。比如南京市溧水区有60岁以上的老年人口10.1万人左右，约占全区户籍总人口的22.87%，针对这一现实，溧水区充分发挥社会组织的力量，委托南京恒宇养老服务中心这一社会组织运营区级虚拟养老院，“一键呼叫”服务到家，营造了温馨、便捷的养老服务文化氛围。

第二，政策导向：创制、完善政策，推动各地积极培育、扶持社会组织参与乡村公共文化服务。政府通过社会组织孵化机制、改革登记备案制度、促进公益性优质社会组织转型为社会企业等政策，助推社会组织积极参与乡村公共文化服务。比如江苏省民政厅、中共江苏省委组织部、江苏省农业农村厅等七部门联合出台了《江苏省培育发展社区社会组织专项行动实施方案(2021—2023年)》，开展“文化铸魂”系列精神文明创建活动，加强农村社区文体团队建设，丰富农村居民精神文化生活。镇江良渚非物质文化遗产研究院在政府扶持下，开展了“非遗进社区，民粹长社力——社区优秀传统文化传播项目”，以非遗项目为载体，挖掘社区力量，优化社区文明，促进社区归属感的形成，在文化活动之余筑牢社区自治基础。南通市启东和崇川区分别成立社会组织孵化中心和社会组织公益创投园，为社区居民提供公共文化服务。

第三，人才保障：为社会组织参与乡村公共文化服务高质量发展提供人才支撑。人才队伍是社会组织发展的重要保障。镇江市通过加大社会组织人员培训力度、加大社会组织人才典型宣传力度、加大社会组织专业人才保障力度等“三大力度”，提升社会组织人才队伍专业化程度。南京市采取多种措施，完善激励机制，推行社区工作者“三岗十八级”薪酬管理体系。常州市出台了《关于试点推进城市社区专职工作者职业体系建设工作的通知》，选拔优秀社区工作者担任街道领导班子成员，探索从城市社区工作者中定向招录公务员。

第四，法治先行：为社会组织参与乡村公共文化服务高质量发展提供法治保障。坚持依法慈善，注重政策创制，规范募集使用，推动社会组织参与乡村公共文化服务规范化。南京市专门制定了《关于促进慈善事业健康发展的实施意见》《慈善资金管理办法》《募捐管理办法》《物资采购管理办法》《关于加快全市慈善超市发展的实施意见》《南京市慈善超市补贴申报暂行办法》等政策，建立健全了社会组织管理制度体系。开展了“慈善一日捐”“情暖金陵”“慈善光明行”“个人慈善冠名基金”和公益信托等捐赠活动，引导社会、企业、个人设立冠名基金，建立慈善项目化运作方式，形成多个文化项目品牌。

第五，科技赋能：提升乡村公共文化服务高质量发展智能化水平。乡村社区是公共文化服务的基本单元，在社会治理中具有独特的作用。政府有关部门充分运用互联网、大数据、人工智能、5G等技术手段，通过公益创投、购买服务、专项经费补贴等方式，搭建社会组织参与乡村公共文化服务的信息化平台与渠道。比如南京市坚持“市级统，区级特”的思路，鼓励南京市各区积极探索社区信息化服务创新模式，扶持了鼓楼区“鼓宝”在线协商、江北新区沿江街道的“@社区”等一批品牌项目。其中，栖霞区“掌上云社区”信息系统运用新媒体、人工智能、大数据等技术整合党建服务、政务服务、物业服务、慈善服务、文化服务等多种资源，获得了2019年中国城市治理创新奖。

三、社会组织参与乡村公共文化服务存在的不足

江苏社会组织在参与乡村公共文化服务实践中尽管积累了一些经验，但与群众对美好生活的期盼相比，还存在一定的差距。

一是地位上非对称性。部分基层政府对社会组织由“引导”变成了“领导”，习惯于以行政化方式处理与社会组织的关系，导致社会组织在参与乡村公共文化服务过程中由“伙伴”变成了“伙计”，这种地位上的不对等，使社会组织自主性被遮蔽，政社关系没有完全理顺。

二是权利界定上不够明晰。目前，我国有关社会组织的法律法规有《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国慈善法》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等，但其中对于社会组织的权利义务界定都比较模糊，社会组织在乡村公共文化服务中拥有什么权利、享受什么政策、应该承担什么义务等不够明晰，城乡社区社会组织的法律地位等也没有明确规定。

三是内容上碎片化。大量社会组织基于自身的专业性在社区提供公共文化服务，在某种程度上满足了人民群众多元化的需求，但由于社会组织之间缺乏协作，导致社会组织参与乡村公共文化服务的深度和效度不足，蜻蜓点水多、雪中送炭少，缺乏系统整合和持续考量，呈现碎片化、零散化状态。

四是监管上存在短板。乡村公共文化服务面广、人多、事杂，难免夹杂着基层社会矛盾。社会组织一方面可以通过专业力量和手段化解上述矛盾，另一方面也不排除社会组织自身会带来新的矛盾。当前，在社会组织参与乡村公共文化服务的监管方面还存在短板，导致个别地方出现社会组织非法集资、非法募捐等问题，降低了决策者和群众对社会组织参与乡村公共文化服务的信任度。

五是评估上缺乏标准。社会组织参与乡村公共文化服务一般都有财政和社会资金的支持，而且又直接指向乡村居民，因此对其参与效果进行评估十分必要。但是，在实践上，对社会组织参与乡村公共文化服务的评估以行政部门总结居多，缺乏科学指标和法定程序，因此无法对完善该制度体系形成经验支撑。

六是能力上有欠缺。社会组织参与乡村公共文化服务的前提是具备相应的能力。然而当前“输血型”组织多于“造血型”组织，社会组织在政治把握力、政策理解力、需求识别力、项目转化力、内部治理力、人才吸引力、资金筹措力、资源链接力等方面尚存在不足，自身能力不充分不均衡，难免产生“本领恐慌”，这些都制约了社会组织的可持续发展。

四、社会组织参与乡村公共文化服务的优化路径

新时代赋予了社会组织发展的新动能，社会组织参与乡村公共文化服务要结合江苏实际，从共建共治共享三重维度，在“目标—场域—保障—机制—监管—评估—效能—创新”的逻辑理路上系统思考、统筹谋划，继续探索进一步优化社会组织的参与路径，将参与优势转化为治理效能，形成共建共治共享的高质量发展机制和格局。

(一)共建维度

坚持顶层设计，明确社会组织参与乡村公共文化服务的总体目标和发展进路。结合江苏社会组织发展现状和乡村公共文化服务高质量发展要求，可以在省级层面制定社会组织参与乡村公共文化服务发展的规划纲要，从发展目标、发展规模、发展原则、作用效果等方面擘画社会组织参与乡村公共文化服务高质量发展的宏伟蓝图；从宏观视角针对不同类型的社会组织，制定不同的发展方案；结合行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织不同的特点，制定省级层面的指导手册、操作指南等。

坚持党建引领，明确社会组织参与乡村公共文化服务的政治方向。随着社会组织深入参与到乡村公共文化服务，涉及人群不断增加，确保正确的政治方向显得尤为关键。要加强江苏社会组织综合党委的政治引领作用，建立健全社会组织党建上下联动合力抓的工作体制，推动党组织有效嵌入各类社会组织，把党的领导与社会组织依法自治统一起来；注重社会组织中党组织书记、党员骨干队伍的思想政治工作；强化活动载体的统筹设计、协同推进，把党建融入到社会组织运行和发展的全过程中，引导社会组织党组织和党员在参与乡村公共文化服务过程中充分展现作用、凸显价值。

坚持示范带动，明确社会组织参与乡村公共文化服务的重点主体和关键领域。在培育和弘扬社会主义核心价值观、提高公民道德素质、规范和矫正组织成员社会行为等意识形态领域充分发挥社会组织的专业优势和经验。结合居民实际需求，培育大批志愿服务类、公益慈善类社区文化社会组织，在“单位人”向“社会人”变迁的背景下，切实发挥社会组织思想教育的示范带动作用。

坚持多元投入，明确社会组织参与乡村公共文化服务的资金保障。加大社会组织的财政支持力度，完善购买服务机制，建立社会组织发展专项资金，落实优惠政策。各地区应结合居民的文化服务需求，形成动态的文化项目库，搭建供需平台，通过购买服务方式，组织动员社会组织开展资源、项目对接活动。鼓励社区基金、社会慈善资金等以多种方式支持社会组织参与乡村公共文化服务。

(二)共治维度

坚持有序参与，明确社会组织参与乡村公共文化服务的整合机制。大量的社会组织参与乡村公共文化服务的过程需要规范有序，组织化整合引导很关键，应不断强化社会组织与社区、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的“五社联动”效应。市、县两级应大力发展支持型社会组织(2)根据运作方式、服务对象的不同，社会组织可分为实务型社会组织和支持型社会组织两种类型。支持型社会组织一般是指为实务型社会组织提供基础、专业和创新性的服务，包括资金、专业咨询、人力资源、项目管理、政策倡导等支持，以培育、建构、提升实务型社会组织为目标的新兴社会组织，在政府部门与社会组织之间扮演着政策传达、资源中介、信息桥梁与关系纽带的角色。，建立综合支持服务平台，为参与乡村公共文化服务的社会组织提供发展支持和服务指导，并在此基础上倡导社会组织之间通过优势互补协同参与。

坚持综合监管，明确社会组织参与乡村公共文化服务的纠错渠道。社会组织参与乡村公共文化服务要始终坚持助力乡村振兴的定位，做到“帮忙”而不“添乱”。要在社会组织分类的基础上，依据一定的原则和标准划定社会组织参与乡村公共文化服务的边界和领域，防止个别社会组织借机实施非法行为；在此基础上，结合登记管理部门、业务主管单位和行业管理部门的行政监管，强化社会力量和技术手段在监管过程中的地位和作用，形成综合监管格局，对社会组织参与乡村公共文化服务存在的潜在风险进行规避和防范。

坚持独立评估，明确社会组织参与乡村公共文化服务的评价路径。在构建和完善共建共治共享的社会组织服务格局中，社会组织参与乡村公共文化服务的深度和广度将越来越深入。借鉴脱贫攻坚的评估经验和模式，可以引入高校、科研院所和社会智库等第三方机构，对社会组织参与乡村公共文化服务的效果进行评估，根据评估结果修正社会组织参与乡村公共文化服务的领域和路径，并以此对社会组织进行正向或负向激励。

坚持自身建设，明确社会组织参与乡村公共文化服务的能力要求。要积极引导社会组织加强自身规范化建设，完善社会组织内部治理结构，建立项目运作机制、信息公开机制、监督问责机制等，提高社会组织的社会公信力和自律能力；构建社会组织人才职业发展体系，建立合理的社会组织人员薪酬机制，提升社会组织人才吸引能力；强化社会组织与基层政府、属地企事业单位、乡村社区的合作关系，开拓各种社会资源，不断提升社会组织可持续发展能力。

(三)共享维度

坚持协同推进，明确社会组织参与乡村公共文化服务的效能要求。鼓励和支持社会组织参与农村公共文化服务，实现乡村公共文化服务高质量发展与乡村振兴的协调推进。优化社会组织参与环境，吸引人才下乡，实现乡村公共文化多主体共治和文化发展成果共享；政府要开放更多的公共资源和领域，让渡出更多的社会组织参与公共文化服务的空间，破解居民主体缺位、公共文化要素流失、内生动力不足以及政府或资本单方面主导所造成的利益失衡和冲突。

坚持大胆探索，明确社会组织参与乡村公共文化服务的创新要求。建立“社会组织下乡”的准入机制，通过社会组织链接企业、机关单位等多方社会资源参与乡村公共文化服务，实现收益分享上的共赢。鼓励社会组织与当地村民自治组织探索多样化收益分享方式，通过“租金动态上涨”“延伸活动拓展”“项目品牌推广”等多种方式，探索乡村公共文化服务共享新模式。

坚持经验借鉴，明确社会组织参与乡村公共文化服务的实践对标。他山之石，可以攻玉。上海、浙江、广州、深圳等省、市、自治区走在全国前列，树立了社会组织参与乡村公共文化服务的标杆，形成了一些可操作、可复制、可推广的先进经验。比如广州深入推进乡村社工站试点，打造农村社区社会组织培育基地，培育孵化了志愿服务、社区文化以及社区发展等领域的社区社会组织，开展了多个本土文化服务项目。江苏可以借鉴学习这些省市的成熟做法，结合江苏实际，打造一批管理运行规范、作用发挥明显、社会影响力强的社会组织，培育一批乡村公共文化服务的品牌项目。

五、结语

文化是“中国之治”深厚的基础和灵魂。发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民群众的精神力量，是推进国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。[7]4在公共文化服务体系中，政府长期作为单一供给主体，既扮演着公共文化服务生产者与供给者的角色，又承担着组织者与监管者的职能，引导和规范社会组织参与乡村公共文化服务，改变政府以往大包大揽的公共文化服务供给模式，积极实行“管办分离”，充分调动了社会组织积极参与乡村公共文化服务的积极性，有效推进了公共文化服务体系和政府职能的转变。乡村振兴为社会组织提供了难得的发展机遇和展示舞台，通过社会组织在乡村公共文化服务中协同供给作用的发挥，充分挖掘乡村公共文化的丰富内涵和驱动因素，创新供给形式，提升村民的文化发展自觉，可以进一步激发乡村文化振兴活力，着力凸显“中国之治”强大的凝聚力和向心力。

未来，地方政府要进一步加大打击整治非法社会组织力度，全方位铲除非法社会组织滋生土壤，净化社会组织生态空间；要提前谋划，为社会组织参与乡村公共文化服务高质量发展明确基本的方向、路径、渠道和规范等；要把社区社会组织培育发展工作纳入城乡社区治理总体部署，制定社区社会组织发展专项规划，推动数量和质量协同发展。社会组织在参与乡村公共文化服务中要更加主动作为、主动有为，不断探索“互联网+社会组织”“区块链+社会组织”“人工智能+社会组织”等治理创新，进一步提升参与乡村公共文化服务高质量发展的能力，形成比较成熟的共建共治共享机制和格局，努力助推基层社会治理和经济发展齐头并进。