筑牢公共文化服务高质量发展的基础——《国家基本公共服务标准（2021年版）》中的基本公共文化服务

李国新

（北京大学信息管理系 北京 100871）

“十四五”时期，我国公共文化服务体系建设的总任务，是完善公共文化服务体系，提升公共文化服务水平，促进公共文化服务高质量发展，这是与中国社会转向高质量发展阶段相适应的时代要求。深化标准化建设，提高城乡公共文化服务均衡发展水平，是高质量发展的基础。2021年3月，国家发展改革委等21部门联合印发《国家基本公共服务标准（2021年版）》（以下简称《国家标准2021》），其中有关基本公共文化服务的内容，充实和完善了《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》（以下简称《国家公共文化标准2015》），提升了公共文化服务保基本、兜底线、促公平的标准要求，夯实了“十四五”时期基本公共文化服务高质量发展的基础，是全面落实《中华人民共和国公共文化服务保障法》确立的基本公共文化服务标准制度的新进展，是健全人民文化权益保障制度的新举措，标志着公共文化领域治理体系和治理能力现代化迈出了新步伐。

1 基本公共文化服务标准制度的确立和完善

党的十八大以来，我国基本公共文化服务标准化、均等化建设扎实推进。2013年，党的十八届三中全会做出构建现代公共文化服务体系的战略部署，促进基本公共文化服务标准化、均等化成为主攻方向、首要任务，被列入公共文化领域重点改革任务。2014年，文化部在全国遴选10个城市开展公共文化服务标准化试点[1]，部署以制定、实施和监督评估地方性公共文化服务保障标准、技术标准、评价标准为主要内容，推动建立以国家标准为基础、地方标准和行业标准为补充的标准体系[2]，为公共文化服务标准化、均等化发展探索路径、积累经验、提供示范。2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，首次做出了建立基本公共文化服务标准体系，逐步形成既有基本共性又有特色个性、上下衔接的标准指标体系的顶层设计，同时出台了我国文化建设历史上第一个国家层级的基本公共文化服务标准——《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》。2017年施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》，将实践中行之有效的基本公共文化服务标准体系建设政策上升为法律，确立了法律化的基本公共文化服务标准制度。法律规定，国务院根据公民基本文化需求和经济社会发展水平，制定并调整国家基本公共文化服务指导标准；省、自治区、直辖市人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准，结合当地实际需求、财政能力和文化特色，制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准（第五条）；设区的市级、县级地方人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准和省、自治区、直辖市基本公共文化服务实施标准，结合当地实际，制定公布本行政区域公共文化服务目录并组织实施（第二十八条）。《中华人民共和国公共文化服务保障法》建立的这一制度，被认为是具有基础性、体现公共文化服务中国特色、堪称我国现代公共文化服务体系基石的制度[3]。法律实施以来，全国省、市、县三级政府普遍依法制定了实施标准或服务目录[4]。据统计，到2016年底，全国所有省级人民政府都依据国家指导标准、结合当地实际，出台了本省的基本公共文化服务实施标准[5]；到2020年底，全国93.7%的市（地）级政府和98.7%的县级政府出台了公共文化服务目录并组织实施[6]。经过“十三五”期间持续不断的努力，全国范围内一个既有基本共性又有地方特色、各级政府相互衔接的基本公共文化服务标准体系框架已经形成[7]。“十四五”伊始，《国家标准2021》出台，对新时期基本公共文化服务做出了与时俱进的调整，标志着基本公共文化服务标准制度不断走向完善。

2 《国家标准2021》公共文化服务标准的内容与特点

《国家标准2021》涉及的基本公共服务包括幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、拥军服务保障、文体服务保障九大类别，其中基本公共文化服务列入标准的共有七项，分别是公共文化设施免费开放、送戏曲下乡、收听广播、观看电视、观赏电影、读书看报、少数民族文化。另外，“弱有所扶”的“扶残助残服务”中，有“残疾人文化体育服务”，包括面向残疾人的基本公共文化服务。因此，一般将纳入《国家标准2021》的基本公共文化服务概括为“7+1”，共八个方面。

《国家标准2021》是《国家公共文化标准2015》的调整升级版。两相比较，《国家标准2021》在四个方面表现出具有拓展、深化和完善意义的特点。

首先，进一步明确了目前阶段我国基本公共文化服务的主要范围。标准涉及的八个方面的服务内容，基本上与《国家公共文化标准2015》相衔接，涵盖了十八大以来党中央、国务院一系列重要政策性文件中明确的、以及《中华人民共和国公共文化服务保障法》规定的基本公共文化服务的主要种类和内容，体现了兜住文化民生底线、保障基本文化权益的总体要求，坚持了与经济社会发展水平相适应的基本公共文化服务“应有尽有”“内容无缺项”的原则，也体现了基本公共文化服务“标准不攀高”“财力有保障”的原则[8]，为满足人民群众美好生活的文化新期待、增强人民群众的文化获得感奠定了坚实基础。

其次，所有基本公共文化服务内容都明确了服务对象、服务内容、服务标准、支出责任和牵头负责单位，为各级政府履职尽责和人民群众享有相应权利提供了依据。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发经中央全面深化改革委员会审议通过的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，对国家基本公共服务标准向社会公布上述内容提出了明确要求[9]。《国家标准2021》率先全面落实指导意见的要求，标志着国家基础性标准在内容上实现了重要突破，这是进一步强化基本公共文化服务政府责任的创新举措，是人民群众文化权益保障制度得以真正落实的约束机制，也是建立健全基本公共文化服务达标评价制度、检验“承诺必达”是否真正实现的前提条件。

第三，内容聚焦“服务”，回归“服务标准”本意。《国家标准2021》紧密围绕“服务”而展开，核心是回答体现政府主体责任的基本公共文化服务的内容、种类、数量和水平，通俗地说就是明确政府向老百姓提供什么公共文化服务，提供到什么数量、什么水平。与《国家公共文化标准2015》相比，删除了对硬件设施、人员配备的具体要求，但这并不表示硬件支撑不重要，也不是说提供服务可以忽视设施、人员等硬件的支撑，而是让“服务标准”聚焦“服务”，回归“服务”本意，集中回答与服务相关的核心问题。至于有关设施、人员等硬件支撑问题，通过其他方式予以强调和规范。如国务院在对《国家标准2021》的批复中就强调，要根据国家标准提供服务的需要，进一步细化基本公共服务项目的设施建设、功能布局、施工规范、设备配置、人员配备、服务流程、管理规范等软硬件标准要求[8]。国家发展改革委等21部门在印发《国家标准2021》的通知中也强调，要合理规划建设各类基本公共服务设施，配齐相关服务人员，培养一支数量充足、结构合理、素质优良的基本公共服务人员队伍，着力强化服务能力，保障服务机构有效运转[10]。

第四，突出强调有效落实支出责任。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》中就阐述了一个重要思想：公共财政在基本公共服务上发挥兜底作用，是保障全民享有与经济社会发展水平相适应的基本生存和发展权利的基础，也是保障社会更加公平正义的基础。为此，指导意见提出了明确中央和地方基本公共服务支出责任划分的原则[9]。2020年6月，国务院办公厅印发《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，就优化各级政府间事权和财权划分，健全公共文化服务财政保障机制，促进基本公共文化服务标准化、均等化作出明确规定。《国家标准2021》明确了每一项公共文化服务的支出责任，国务院批复和21部门通知都要求各地区按照确定的基本公共服务项目和标准，完整、规范、合理编制基本公共服务项目预算，确保相关经费及时、足额拨付到位。突出强调有效落实支出责任，确保“财力有保障、服务可持续”，成为《国家标准2021》的一大亮点，奠定了标准“承诺必达”的基础。

3 制定地方性实施标准/服务目录面临的任务

基本公共服务标准体系建设的目标，是按照系统性、层次性和协调性的要求，构建起涵盖国家、行业、地方、基层服务机构四个层面的标准体系[9]。《国家标准2021》出台后，地方各级政府需要在六个月内制定并公布本地区的实施标准或服务目录[10]。就地方性实施标准的制定和公布来说，“十三五”期间各地已经有了普遍实践，积累了一定经验，同时也显现出了一些共性问题。在依据《国家标准2021》进行新一轮调整过程中，需要贯彻新发展理念，以推动公共文化服务高质量发展为目标，以促进公共文化服务城乡一体建设为突破口，探寻解决共性问题的有效路径，展现出新一轮地方性实施标准的新面貌。

地方性实施标准要进一步聚焦基本服务，体现好尽力而为、量力而行的原则。国务院的批复和21部门的通知都强调，地方性实施标准水平不得低于国家标准，这是做到公共文化服务内容无缺项、人群全覆盖，保基本、兜底线的具体体现。同时，在确保国家标准落实到位的前提下，地方性实施标准还应充分考虑人民群众美好生活的迫切需要、地方公共财政可承受能力，适当提高标准水平，体现出政府履职尽力而为的努力，体现出高质量发展阶段基本公共文化服务水平的提升。

地方性实施标准的服务内容要充分体现地方特色。文化具有明显的地域、民族特征，因此，地方性实施标准应在国家标准的基础上，提炼、充实、增设彰显地方文化特色的内容、项目和活动，体现出基本公共文化服务的地域性、多样性和特色化。当前，紧扣“十四五”规划，以及文化和旅游部等三部门印发的《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》部署的重点任务，设计出一些富有地方特色的深化均衡发展、推动品质发展、促进融合发展、加快数字化发展、坚持社会化发展的服务项目或活动，让地方性实施标准展现出浓郁的地方文化特色。

地方性实施标准要细化、量化、具体化服务标准和支出责任。要让国家基础性标准规定的服务内容和项目本土化、具体化、指标化，提炼出看得见、摸得着的数量和质量要求，确保每一方面的每个服务项目做什么、怎么做、做到什么程度，都有可衡量、可考核、可监督的指标或要求。如保障城乡居民“读书看报”，公共图书馆服务是重要途径，如果公共图书馆服务不细化、具体化到人均藏书指标、人均年新增藏书指标，保障读书看报能不能落实，以及保障到什么程度，就失去了考核的标准，也失去了衡量支出责任是否到位的依据。在有效落实支出责任方面，地方性实施标准应全面贯彻《中华人民共和国公共文化服务保障法》和国务院关于公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的精神，建立起依据事权责任测算支出责任、纳入预算、安排所需经费的保障机制，厘清和优化各级政府间的事权和财权边界，确保公共财政基本公共文化服务投入与地方标准的全面落实相适应、相匹配，这是标准“承诺必达”的前提和保证。

地方性实施标准需要按照《中华人民共和国公共文化服务保障法》的要求，夯实县级政府组织实施的责任。组织实施的责任，重要的是加强领导、完善机制、推动落实、建立反馈的责任，经费支出责任应体现适宜由地方更高一级政府承担的基本公共文化服务支出责任适当上移的改革原则，避免过多增加基层政府的支出压力，在中西部经济欠发达地区尤应如此。