“清欠”政策落实跟踪审计实施现状研究——以X省为例

荣庆娇 梁 琨 孙 悦

(西京学院 陕西 西安 710000)

一、引言

“清欠”政策惠及众多中小民营企业，涉及大量财政资金，并且有财政、住建、水利、发改等多个政府部门的参与，近年来成为了政府审计的重要课题。从近两年国家审计署及地方审计机关公布的清理拖欠民营中小企业账款跟踪审计结果公告来看，目前“清欠”政策在落实中还存在着一些问题，如部分地区和单位存在台账不准确，少报、多报拖欠账款，有地区存在边清边欠行为；没能及时制定或完善单位清偿计划、虚减清偿任务等。

为了解决上述问题，本文以“清欠”政策落实跟踪审计为出发点，围绕“清欠”政策，找准政策措施落实情况审计的切入点，提出审计重点；同时，本文将选取X省清理拖欠民营中小企业账款的政策落实情况进行案例分析，根据研究结果深入剖析产生问题的原因并提出相应对策，其目的也是为了更好的完善国家推行的重大政策，对未来完善“清欠”政策落实跟踪审计具有一定的启示。

二、X省“清欠”政策落实跟踪审计内容和重点

(一)“清欠”政策落实跟踪审计内容

根据审计对象的不同，“清欠”审计内容主要分为政策执行情况、重大工程项目进展情况、项目资金运用情况、政策落实跟踪审计发现问题整改情况四个方面。于此同时，在全面分析阻碍政策落实的执行要素基础上，寻找导致政策落实的低效是政策作用、执行力度差、还是政策本身制定脱离实际、不科学的原因，第一时间提出审计意见，提高各项政策落实跟踪审计的实施效果。见表1：

表1 “清欠”政策落实跟踪审计重点和内容

(二)“清欠”政策落实跟踪审计流程与方法

审计人员采取实地延伸审计的方法，重点延伸欠款数额大、未还款数额大的单位。首先，运用访谈法，审计组到被审计单位，与其相关负责人进行面对面或电话形式进行沟通，向被审计单位相关人员说明审计工作需要的资料和账款，双方约定监督、检查时间；其次，审计小组进驻被审单位，到被审计单位召开审计座谈会、根据企业报送的资料，查阅是否已划分有分歧、无分歧账款，针对无分歧账款在2019年是否可以偿还50%，是否有新增拖欠账款，详细分析企业清偿情况、寻找疑点。审计人员通过核对数据，对“原计划当月还款金额“与“当月实际还款金额”不一致的着重进行了原因分析，通过向主管单位索取相关数据，深入企业，对其进行调查走访的形式，发现问题；再次，与相关负责人沟通，询问在清理拖欠中小民营企业账款过程中遇到的困难，审计实际偿还额是否与计划偿还额一致，如不一致询问原因并要求整改，最后，分析问题原因，向审计组组长汇报审计情况，撰写工作底稿。

在具体审计过程中，审计小组成员在审计方式方法上进行了创新，一是通过调研取证和政策理解，厘清清欠台账口径，从政策层面帮助被审计单位建立完整准确台账，推动清欠工作扎实有序开展；二是从政府投资项目入手，从资金来源到合同签订，再到资金支付等程序全方位切入，督促被审计单位有效整改，多角度解释拖欠民营企业账款的形成。

三、X省“清欠”政策跟踪审计发现

(一)X省 “清欠”政策总体实施情况

(1)X省政府部门拖欠账款情况统计

截止2019年4月底，X省政府部门共拖欠账款192.2亿元，已清偿42.5亿元，剩余欠款总额149.7亿元，其中纳入2019年底前偿还金额67.1亿元，剩余欠款中拖欠工程款为128.8.326亿元，拖欠物资采购款3.3亿元，拖欠保证金13.6亿元，拖欠民营企业数量11456个。

(2)X省本级大型国有企业拖欠账款情况统计

截止2018年11月30日，X省国资委监管大型国有企业已确认拖欠账款总额115.94亿元，涉及20户企业集团，其中无分歧欠款87.55亿元，占75.5%，有分歧欠款28.39亿元，占24.5%。截止2019年6月底，已偿还83.45亿元，占拖欠账款总额的72%，其中无分歧欠款已偿还72.39亿元，有分歧欠款已偿还11.06亿元；剩余未偿还32.49亿元，其中年底前计划偿还23.5亿元。截止2019年4月底，X省本级大型国有企业共拖欠账款112.4亿元，已清偿60亿元，剩余欠款总额52.4亿元，其中纳入2019年底前偿还金额45.5亿元，剩余欠款中拖欠工程款为19.8亿元，拖欠物资采购款27.6亿元，拖欠保证金1.3亿元，拖欠民营企业数量28776个。

(二)X省“清欠”政策落实跟踪审计组织与实施

此次“清欠”项目政策落实跟踪审计筛选了多家有代表性的政府单位及国有大型企业，并进行了必要的延伸审计。整个审计工作进展顺利，得到了X省人民政府及市县人民政府及有关部门的支持和配合。在组织与实施的过程中，通过成分整合审计资源、细化审计指导过程、采取多种审计方法来开展审计工作。

(三)“清欠”政策落实跟踪审计发现的问题及原因

在清欠过程中，企业清欠问题突出：一是还款资金压力日趋加剧。降杠杆减负债管控趋严，企业融资清偿空间小，部分企业自有资金严重不足，资金供需矛盾突出。二是股权结构复杂企业清偿阻力大。三是部分拖欠账款债权人失联或注销，财务核销困难。企业反映由于省上和业内对于拖欠账款的财务核销手续不明确，没有统一标准，致使不需要支付的拖欠账款无法及时核销，清欠法律风险增大。四是申诉事项激增，核实办理工作量大，占用大量行政资源，大大加剧了现有清欠工作负荷。

(四)“清欠”政策落实跟踪审计过程中存在的审计问题

在“清欠”政策落实跟踪审计实施的过程中，获取信息的难度、广度显著提高，政策评价方法和标准不统一，具有模糊性。同时，相较于传统审计，政策落实跟踪审计介入时间点提前，但当前我国审计机关的介入时间并没有统一规定，因此，审计人员如何在较短时间和有限的人力资源条件下，选择最佳的政策落实跟踪审计介入点，是目前需要关注的问题。具体如表2所示：

表2 “清欠”政策落实跟踪审计过程中存在的审计问题

四、“清欠”政策落实跟踪审计整改反馈

在“清欠”过程中，审计人员注重对政策落实跟踪审计的整改情况，敦促企业积极筹措资金，及时落实清欠阶段性目标任务，采取办理国开行专项贷款、调整内部资金等多种措施，保障清欠工作进度；将清欠工作纳入年度预算管理，制定了还款计划及清欠工作方案，加强组织领导，综合施策，防范财务运行风险；进一步抓生产、强营销、优化投资、深化改革，通过不断提升企业盈利能力和资产运营效益，从根本上解决资金困难局面。

与此同时，审计组成员在审计过程中，努力帮助被审单位做到如下几点：一是进一步完善清欠工作台账；二是严格按计划进度偿还欠款，敦促企业对于未清偿的无分歧账款逐项完善清偿计划，明确时间表和路线图，落实还款资金来源，逐月按计划偿付；三是坚决杜绝政府和企业新增拖欠，重点关注了应付账款和合同管理，帮助政府和企业建立起预防“边清边欠”的长效机制；四是要求政府和企业加大清欠力度，确保完成全年清欠工作计划；五是积极处理有分歧欠款，做好后续计划安排，对于有分歧欠款，积极分类解决，对于进入司法程序的欠款，应积极配合司法机关，对于债权企业已注销或失联的，要登记在册，做到底数清晰。

五、结论与建议

从审计发现来看，政府及大型国有企业欠款数量较多、金额较大，多集中于财政、住建、城建、水利和人社等部门及各施工单位，大多涉及民生，表明国家审计治理功能和国家审计监督功能出现了较大的问题。同时，人力资源有限，“清欠”涉及中小民营企业数量多，建设项目数量大，每个项目开工及进展情况不同，对每个建设项目都精准把握难度大。

基于以上分析，本文提出以下改进建议：第一，设立专职审计机构。仅仅依靠临时成立的“工作小组”检查政策的落实情况，缺乏专业性。可以设置单独部门，对审计单位内部进行机构整合，配备专业审计人员，把业务能力强、经验丰富的审级干部选拔到政策落实跟踪审计岗位中，强化精准审计。第二，提高审计人员素质。深化对政策类别、政策功能及政策之间关联性认识，加强与政策落实者、受益方以及政策研究相关学者多方面沟通，准确把握“清欠”政策提出的背景、目标、内容和最终效果。第三，科学把握审计介入时机。在“清欠”政策落实跟踪审计中，不能固定的确定某一时间点进行审计介入，应该以“清欠”计划制定、台账底数为线索，确定多个时间介入审计，根据介入的时间不同及所处的实际情况，确定审计风险点及审计重点从而确定审计具体内容和方法，提高审计效率，促进政策执行效果。