中国青少年校园足球的政策活性化研究

陈俊丹，周 亮

2016年4月，国家发改委公布了《中国足球中长期发展规划(2016—2050年)》(以下简称《发展规划》)。《发展规划》提出:到2020年我国足球改革发展应完成“三步走”战略的近期目标——保基本、强基层、打基础［1］。在《中国足球改革发展总体方案》(下称《总体方案》)、《发展规划》和《教育部等六部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》(下称《实施意见》)等政策的刺激下，截止到2019年底，我国已遴选认定校园足球特色学校(下称足球特色校)27 059所，设立校园足球改革试验区38个，遴选校园足球试点县(区)160个，布局建设“满天星”训练营80个，建设招收高水平足球队高校181所［2］。上述系列政策和措施无疑有力推动了我国青少年校园足球运动的蓬勃发展，使我国校园足球整体水平近年有了质的飞跃。但是，政策主客体、政策执行、社会环境等影响政策有效性和持续性的关键因素总是处于不断地变化或异化过程中，僵硬的政策执行可能导致部分政策功能降低或丧失，从而失去政策的活力。针对这一现象，引入“活性化”的概念对我国青少年校园足球政策的制定、实施过程与实施效果进行分析，以期消弭我国青少年校园足球改革发展中各项政策的弱势面并以此提高政策的可持续性效能。

1 “活性化”相关概念及界定

20世纪70—80年代，随着企业员工受教育程度的显著提高，西方国家的管理者将员工等同于机器、设备和材料的观点受到极大冲击。1977年Kanter在《Men and Women of the Corporation》一书中首次提出员工活性化(Employee activation)的概念，并将其阐述为:将权力赋予那些在管理中处于劣势的人们［3］。1990年，Vogt JF＆ Murrell KL通过分析组织授权(Empowerment in Organizations)与员工作用之间的关系，以多维的角度对“活性化”的概念进行了论述，并定义了“活性化”的六个维度(方法):教育、引导、指导/支持、提供、结构以及包含上述所有的综合维度(方法)［4］。W·R加伍德和加里·L·哈伦针对低层级员工提出了“活性化”的公式:雇员活性化=协调一致职权能力投入［5］。西方的员工活性化概念传入国内以后，焦叔斌纠正了国内对员工活性化概念的片面理解。他认为“活性化”不只是“授权”，而是使人们更具有主动性，更具有主人翁意识，更具有为组织目标而努力的能力和愿望［6］。在韩国，“活性化”是常用的词语之一，是作为提供给社会或者团体活力的意思［7］。姜胜古梳理了韩国“脱贫”政策的发展脉络后认为:为减少贫困人群的数量，应由“脱贫”的消极性政策转化为“雇佣”的活性化政策(Activation)——通过制度保障，加强劳动引诱，提高劳动补偿，将不活跃的人(inactive population)转化为积极主动的人(active person)［8］。

对“活性化”相关概念的发展脉络进行梳理后，可以分别从途径、方法和目的三方面对“活性化”的概念进行界定。第一，“活性化”实现的途径主要有两种:其一是帮助弱势群体，即“补齐短板”;其二是提高目标对象的自主能力和积极性。第二，“活性化”常采用的方法:支持帮助、赋予权力、明确责任、教育引导、协调沟通等。第三，“活性化”的目的是提高作用对象的活力或活性。基于“活性化”的概念，将政策活性化的概念界定为:围绕弱势政策客体，分析弱势政策客体形成的政策原因，采用支持帮助、赋权明责、教育引导、协调沟通等为主的方式，建立解决弱势政策客体问题的政策途径，提高政策目标群体的自主能力，并使其积极主动地参与政策的执行。

目前国内对“活性化”概念的系统研究主要集中在“员工活性化”和“组织活性化”两方面。除此以外，多数研究仅将“活性化”作为“活力”或“活性”的近义词进行使用，缺乏对“活性化”概念的独立定义与系统研究。因此，引入政策活性化的概念对我国青少年校园足球的政策进行分析，可为提高校园足球政策的效能提供新的思路。

2 中国青少年校园足球政策的弱势政策客体

政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面［9］。因此弱势政策客体分析是以校园足球政策下弱势的“人”和“事”为对象，分析政策存在的问题。

2．1 校园足球与升学

校园足球的改革和发展不可避免地要处理好学生升学的问题。《实施意见》指出:校园足球应完善考试招生政策，激励学生长期积极参加足球学习和训练［10］。在“后特长生时代”［11］，尽管国家在政策层面通过建立校园足球运动员等级制度、初中体育考试(以下简称体育中考)改革、扩大高校高水平足球队和招生的数量等，努力为校园足球的升学提供利好政策环境，但足球特长生的升学、中等职业教育和普通专科教育的升学等弱势政策客体却逆势凸显。

2．1．1 足球特长生在“后特长生时代”的升学挑战 教育部自2014年起要求逐步减少基础教育中特长生招生学校和招生比例，直至2020年前取消各类特长生招生［12，13］。但据笔者了解，今年部分基础教育学校依旧采用设置特长生招生考试的形式招收足球特长生。这寓示着“后特长生时代”如果严格执行取消特长生招生的政策，一方面足球特长生的升学会出现“供过于求”的问题;另一方面招生学校对足球特长生的招生会出现“供不应求”的情况。足球特长生与招生学校之间的双向供求矛盾表明足球特长生的升学(招生)渠道不足。

教育部与中国足协合作，建立了校园足球运动员等级制度［14］，通过四级联赛、“满天星”训练营等途径增加了足球运动员等级认定的方式与数量，拓宽了足球特长生的升学渠道。但运动员等级认定的升学渠道在“特长生时代”就有，其主要目的是为运动队储备运动技术水平较高的人才。在“后特长生时代”，增大足球运动员等级认定的数量可以看作是对取消特长生而进行的升学补偿。但是，对于校园足球育人目标的取向和补偿数量的合理性是值得推敲的。如果不是，那么客观存在的足球特长生的升学矛盾又如何解决?

体育中考改革与足球考试项目的设置是解决校园足球升学问题的途径之一。但是，在“后特长生时代”，足球考试项目对足球特长生的升学作用非常有限:第一，考试性质不同。体育中考是一种普适性的考试，与音、体、美等方面具有特殊才能、特殊人才进行专业能力的考试有区别［15］，所以体育中考在内容的设计上就会与足球特长生的升学诉求产生一定的偏差。第二，选择足球考试项目的人数地区性差异明显。北京市2016年体育中考中足球项目的选择率最高，为49．5%(男生选择率高达60．96%)［16］;贵州省六枝特区7所农村初中学校2015年到2017年所有学生对体育中考中技巧类项目的选择都是跳绳(可选项目:篮球、足球、跳远、跳绳)［17］;2017年郑州市区共计有47 895名考生参加体育中考，选择足球运球的考生只有1 004人，占全部人数的2%［18］。各地区足球考试项目选择人数的巨大差异表明:足球考试项目未充分发挥升学通道作用。第三，体育中考的应试现象严重。学生多选择容易拿分的项目参加考试，且只针对考试内容进行练习［19］。足球考试项目不利于筛选出真正会踢球的学生。第四，受限于初中升学考试性质，高中学校无法通过体育中考定向选拔初中足球特长生，不利于初、高中校园足球的衔接。

基础教育的“后特长生时代”恰逢校园足球培养足球特长生的“井喷时期”。如果只是简单取消特长生招生，而不进行合理的升学政策改革，那么校园足球培养的大量足球特长生的升学将成为升学利好政策下的弱势政策客体，校园足球与足球运动员等级认定之间的关系会有衍变为功利化关系的危险。

2．1．2 “踢好足球，上好大学”式升学 “踢好足球，上好大学”一度成为校园足球的宣传口号。截止到2019年，181所招收高水平足球队的高校几乎都是本科层次的“好学校”。2017年，武磊、傅欢、蔡慧康等多名现役球员被推荐到同济大学读书。2019年7月，山东鲁能预备队两名球员郝海毅和高鸣扬分别被北京体育大学和山东理工大学录取。南通市教育局局长郭毅浩表示，南通市足球特长生获得一级运动员资格不设最低控制线即可升入普通高中［2］。这都是“踢好足球”上“好学校”的范例，但我国的具体教育国情却不尽于此。《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》提出普通高中和中等职业教育招生规模大体相当［20］。2018年普通高中在校生人数为2 375．4万人(占比约60．4%)，除成人中专外的中等职业教育(只含中等专业学校、职业高中、技工学校)在校生人数为1 442．2 万人(占比约 36．6%)。此外，2018 年全国普通本科应届生招生人数为3 580 231人;同年普通专科应届生招生人数为3 365 885人［21］。两者人数比接近1∶1。基于我国普通高中与中等职业教育规模大体相当，普通本科招生与普通专科招生人数十分接近的教育国情，校园足球升学政策的目光都盯在“好学校”、上大学，缺少对中等职业教育和专科学校升学渠道的均衡布局，这不是解决升学弱势政策客体问题的良药，反而加剧了升学矛盾，有精英升学之嫌。

2．2 校园足球改革发展的地区均衡性

校园足球改革之初，我国校园足球的发展还比较缓慢，发展不平衡，存在普及面不广等问题［10］。张辉调查了我国首批44个校园足球布局城市中学校足球发展情况后发现:经常组织比赛的学校和城市地区性差异显著［22］。针对以上问题，国家提出以提高校园足球普及的方式促进校园足球的改革和发展。但是，校园足球政策的“普及”方针不能完全解决地区发展不均衡的问题，“扶持特色带动普及”的政策也存在不均衡的风险。因此，校园足球改革发展的地区均衡性依旧是弱势政策客体。

2．2．1 普及校园足球不能完全解决校园足球地区发展不均衡的问题 抓教育普及和均衡是教育发展的大方向［23］。校园足球以普及足球运动作为推进方向［1，24］。《实施意见》将提高校园足球普及作为重点任务之一，并采取加强统筹推进普及、扶持特色引领普及、培育文化巩固普及的方针促进校园足球的普及［10］。在校园足球的地区均衡性方面，校园足球政策缺乏对校园足球地区发展不均衡问题的关注。《实施意见》虽然指出校园足球发展不平衡，却未明确提出地区发展不平衡这一问题之所在，也未具体阐述对这一问题的解决办法。

“普及”与“均衡”的内涵有相近，也有区别。在词义层面，普及是指遍布，遍及于一般［25］;均衡是指均匀平衡［26］。在校园足球策略层面，“校园足球的普及”与“校园足球的地区均衡发展”有重叠，也有侧重倾向。前者是指让更多学校开展校园足球，是实现后者的底层基础;后者突出不同地区校园足球水平的差异程度。校园足球政策提出“普及”的推进方针是基于当时我国学校足球运动开展情况的正确判断，但政策缺乏对地区均衡性问题的关注与相应的解决办法，只普及校园足球并不能完全解决校园足球地区发展不均衡的问题。

2．2．2 “扶持特色带动普及”政策的不均衡性风险 《总体方案》对推进校园足球普及做出要求:“各地中小学把足球列入体育课教学内容，加大学时比重。以扶持特色带动普及，对基础较好、积极性较高的中小学重点扶持。全国中小学足球特色校在现有5 000多所基础上，2020年达到2万所，2025年达到5万所……”［24］。《实施意见》指出青少年校园足球改革发展的工作目标之一是:“普及程度大幅提升。学校普遍开展足球运动，学生广泛参与足球活动，校园足球人口显著增加，学生身体素质、技术能力和意志品质明显提高……”;重点任务之一是:“扶持特色引领普及。遴选一批全国青少年校园足球特色学校，重点建设一批普通高等学校高水平足球运动队……，发挥其在发展青少年校园足球中的骨干、示范和带动作用。鼓励有条件的地方创建全国青少年校园足球试点县和足球综合改革试验区……”［10］。教育部在建设全国青少年校园足球改革试验区时要求各省市精心布局，夯实普及推广体系，在区域内现有全国和各级足球特色校的基础上，积极推动非足球特色校创建全国和各级足球特色校［27］。

“以扶持特色带动普及”的校园足球政策的出发点是好的，但是，各项校园足球政策重点阐述了“扶持特色”的方向、具体路径和量化指标，缺乏规划“扶持特色”与“带动普及”的权重比例，缺乏制定“带动普及”的量化评价目标，缺乏阐述“特色”带动“普及”的具体操作办法。因此，时至今日我们可以精准评价“扶持特色”政策的落实情况，却无法准确判断校园足球的普及程度和校园足球发展的地区性差异程度。如果校园足球的改革和发展不能实现“带动普及”和地区均衡，那么“扶持特色”的政策是否会加大校园足球地区发展的差异程度?2018年，教育部公布了被取消足球特色校资格和限期整改的学校名单［28］(下称《名单》)。分析《名单》可以发现:《名单》涉及的37所学校中河北省和贵州省的学校共占28所(约为75．7%)。其中2019年5月5日才被河北省政府正式批准退出贫困县序列的河北省保定市唐县占7所(约为18．9%，约占河北省内的58．3%)。足球特色校有较好的校园足球基础、又有“扶持特色”政策的支持，其校园足球水平却依旧存在巨大的地区性差异，那么，校园足球基础薄弱、又没有“扶持特色”政策支持的学校(如河北省唐县的非足球特色校)，与校园足球发达学校相比，其校园足球发展水平的差距是否会越来越大?如果差距继续拉大，“以扶持特色带动普及”是否会有异化为“两极分化”的可能，并进而引发教育的不公?

2．3 校园足球与足球俱乐部合作

足球俱乐部是我国足球体系的重要一环，也是校园足球改革发展的重要支持和补充。《总体方案》《发展规划》通过改革完善职业足球俱乐部建设和运营模式、激活市场力量、加大政策扶植力度等方式培养2—3家亚洲一流、世界知名的足球俱乐部［1，24］。但在足球俱乐部与校园足球合作的视角下，因为校园足球与足球俱乐部的“矛盾”、校园足球市场不健全等原因，双方的合作并未形成长效互补的促进机制，致使足球俱乐部与校园足球合作成为校园足球的弱势政策客体。

2．3．1 校园足球与足球俱乐部的矛盾未调和 校园足球的主体是学校，主要目标是全面育人。足球俱乐部的主体依存是市场，主要目标是盈利、是挖掘专业运动员。因此，校俱合作必然存在矛盾。如果要使足球俱乐部与校园足球深度合作，必然需要政策来调和两者之间的矛盾，使校园足球与足球俱乐部进行主体重叠和利益整合。《总体方案》《发展规划》重点阐述了足球俱乐部的自身结构和运营模式，但对足球俱乐部与校园足球的相互关系未作明确阐述。《实施意见》虽然提出充分发挥职业足球俱乐部在人才培养方面的积极作用，鼓励有条件的体育俱乐部开展有利于校园足球发展的公益活动［10］，但是，《实施意见》在重视足球俱乐部的社会作用与责任的同时却弱化了足球俱乐部的经济属性，缺少足球俱乐部与校园足球利益整合的具体措施与可行的合作机制。因此在政策层面，校园足球与足球俱乐部之间的“矛盾”并没有完全调和，校园足球与足球俱乐部的合作始终处于“两张皮”的状态。

2．3．2 校园足球市场不健全 从表面上看，足球俱乐部与校园足球的合作是校园足球政策的显性弱势政策客体;从更深层面看，校园足球市场是校园足球政策的隐性弱势政策客体。从2014年起，我国形成了一定的体育产业和足球市场的政策布局。在体育产业方面，2014年10月国务院出台了《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，旨在加快发展体育产业、激活体育市场、促进体育消费。在足球方面，《总体方案》和《发展规划》要求:足球改革发展应充分发挥市场机制作用，激发市场活力，充分调动社会力量参与足球发展的积极性。在校园足球方面，《实施意见》提出:校园足球要探索建立政府支持、市场参与、多方筹措支持校园足球发展的经费投入机制。在具体操作方面，2015年5月国务院向各级人民政府下发了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》(下称《政府购买意见》)。这是“政府购买”向文化体育方向的细化和延伸，为政府购买体育服务提供了具体的操作指导。在系列政策的布局下，校园足球市场逐步形成，校园足球与足球俱乐部之间产生了两种主要的交易模式:第一，校园足球以足球人才交换大型职业足球俱乐部的教练、技术和资金等;第二，地方政府以政府购买的方式出资购买业余俱乐部的教练、技术等服务。这两种交易模式符合《实施意见》和《政府购买意见》的政策导向。

虽然校园足球与足球俱乐部通过交易形成了一定的校园足球市场，但双方的交易并不“愉快”。第一，因为校俱双方目标不一致、职业俱乐部社会责任意识缺失、学习与训练冲突、引导政策缺乏等原因，校园足球与职业俱乐部的合作浮于形式、缺乏深度化且未形成常态化［29］;第二，虽然地方政府在依据《政府购买意见》购买业余足球俱乐部的服务，但实际上《政府购买意见》突出公共性和公益性［30］。政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录虽未明确收录“购买体育俱乐部服务”，但能适用“购买体育俱乐部服务”的目录项目都是公益性、免费或低收费的服务项目，无法满足大多数俱乐部的利益需求;第三，我国业余足球俱乐部虽然在快速发展，但目前依然存在质量良莠不齐、数量不足、分布不均衡等问题［31］。因此，政府采购的承接主体间缺少竞争，导致政府购买“没得选”，竞争购买被迫转为定向购买。总之，校园足球政策对校园足球市场不够重视，缺乏形成健全的校园足球市场的促进机制与具体举措，导致足球俱乐部进校园缺乏良好的市场条件。

3 以政策活性化的手段提高中国青少年校园足球政策的效能

校园足球的改革和发展应针对校园足球中弱势的“人”和“事”形成的政策原因，采用支持帮助、赋权明责、保障公平、教育引导等为主的方式，消除政策的弱势面，提高我国青少年校园足球改革发展政策的可持续性效能。

3．1 合理利用升学“指挥棒”，提高内在驱动力

3．1．1 校园足球应加强思想引导，宣扬校园足球和升学的正确作用 校园足球应通过思想教育和舆论引导等方式，摆脱精英化和功利化思想的影响，提高全社会对校园足球与升学的认识。

第一、校园足球只是学校体育中育人的手段之一，其本义是育人［32］，而不是升学工具，因此不能将“精英式”升学利好作为校园足球宣传手段。校园足球的作用更多是在平时足球运动中对学生体质、精神的培养，不能把功利化校园足球带来的升学契机当作升学捷径。

第二、每个学生适合的教育是不同的，这种“适合与否”是客观存在的，不随“上好学校”的主观期望而改变。升学的意义在于学生寻求适合自己的更高层次的教育，社会对学生的升学期望应回归理性认识。

3．1．2 校园足球政策应完善多元化升学渠道 校园足球的政策应建立多元化的升学渠道，提高学生参与校园足球的内在驱动力，将校园足球的发展需求与升学驱动力进行有机整合。

第一、完善校园足球特色小学、初中、高中之间的对口升学渠道。国家对足球特色校的遴选按照小学:初中:高中为6∶3∶1布局。利用各学段的足球特色校布局数量的特点，以地区校园足球联赛为契机，制定足球特色校之间小升初、初升高的对口升学政策。这既能解决部分足球特长生的升学需求，又能避免因足球运动员等级认定的升学压力“过载”导致校园足球的育人目标向专业竞技运动方向转移。

第二、提高对中职教育和专科学校的校园足球发展的重视，完善中职教育和专科学校的升学渠道。统筹各级各类学校推进校园足球水平［10］，提高校园足球在中等职业教育学校和普通专科学校的重视与普及程度，增设足球相关专业、建立足球队伍、完善和规范相应的足球联赛体系等。在此基础上建立并扩大中等职业教育和普通专科学校对校园足球人才的招生渠道，形成普通高中、中等职业教育、普通专科、大学本科全覆盖的、多元化的校园足球升学渠道。

3．2 扶持特色、带动普及、均衡发展，提高积极性

校园足球既然作为育人手段就必须要保证其均衡性和公平性。校园足球改革发展政策既要以扶持特色、带动普及、均衡发展为目标，又要理清三者之间的关系。

3．2．1 抬升底部缩小差距，保障教育公平 2010年07月16日《人民日报》在《促进教育公平 我们应该怎么做?》一文中指出促进教育公平的关键是通过抬高底部来缩小差距［33］。校园足球政策一方面应加大“带动普及”的扶持力度，明确“特色带动普及”的路径与方法，达到抬高校园足球“底部”的目的;另一方面，校园足球的“底部”是动态存在的，校园足球政策应关注地区发展的均衡性，缩小校园足球发达地区与欠发达地区的差距，防止出现两极分化，实现教育公平。

3．2．2 设立梯度目标，采取相对评价 校园足球在确定相关政策目标时，应依据我国各地区不同的地理环境、经济实力、教育水平、足球基础等实际情况，设立不同难度梯度的校园足球改革发展目标，并针对不同梯度目标设置不同的考核评价体系，使校园足球不同发展水平的地区与学校对应适合自身情况的梯度目标与评价标准。不同梯度目标的设定，不但在横向上有利于兼顾校园足球发展水平不同的各地区或学校的积极性，更有利于在纵向上能对同一地区或学校一段时间内的青少年校园足球的改革发展变化情况进行评价。

3．2．3 增大供给型和需求型政策工具在足球不发达地区和学校的应用 供给型和需求型政策工具对校园足球发展具有直接推动和拉动作用［34］。因此对校园足球基础较差的地区和学校，增大供给型和需求型政策工具的使用，能迅速提高其校园足球的发展水平，缩小与校园足球发达地区、学校的差距。在需求型政策工具方面，可以加大政府购买和服务外包等工具的使用，有效发挥市场机制，整合多种力量拉动校园足球的改革和发展;在供给型政策工具方面，可采用“结对一帮一”的模式，由足球示范地区或学校送教送训到贫困地区等方式推动校园足球的改革和发展。

3．3 调和矛盾、健全市场，提高俱乐部活力

3．3．1 用发展调和矛盾 矛盾是事物发展的根本动力。校园足球与足球俱乐部之间矛盾调和的过程，即校园足球和足球俱乐部相互发展的过程。一方面，校园足球应在相关制度的指导下，应注重社会资本的培育，开发与保护［35］，为足球俱乐部进校园挖掘“利益点”，诸如开展俱乐部的四级联赛、制定合理的购买制度、共享场地资源与高水平人才等;另一方面，足球俱乐部要努力提高自身质量，在占用和消耗社会资源的同时也应主动发挥社会作用和承担社会责任。

3．3．2 以法治规范市场 形成体育市场，发挥市场机制，激活市场活力，是我国足球改革发展顶层设计的要求。市场经济必然是法治经济［36］，因此应加快对足球市场、足球俱乐部、校俱合作建章立制的步伐。以制度的形式保障各方利益，明确各方责任，约束各方行为，从而形成健全的校园足球市场，为足球俱乐部进校园提供有利的市场条件。

4 结语

中国足球改革发展的重要性已经超越了足球运动本身，上升为国家战略的高度。而校园足球更是我国足球改革发展的重中之重。虽然在校园足球利好政策的作用下，我国青少年校园足球改革发展取得了令人瞩目的成绩，但是足球改革发展的“三步走”战略仅仅才走完第一步。现阶段我国足球发展水平离实现习近平总书记的“中国足球的三个愿望”还有相当大的差距。我们不能满足于一时的成绩，更应该看到校园足球利好政策下依然存在的弱势政策客体及其问题。我国校园足球的改革发展要善于发现和消除政策的弱势面，增强校园足球自身“造血”能力，提高校园足球政策的持续性效能。