公私法双重视域下我国环境健康权的基本内涵与保护进路

罗 媛

（武汉大学环境法研究所，湖北 武汉430072）

一、引言：我国环境健康权的再审视

2016年10月，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，相较于“健康中国2020”战略而言，其显著特点是在医疗之外将包括环境因素在内影响健康的外在因素归入健康保障体系加以考量。为细化落实该纲要，2019年7月，国务院印发《关于实施健康中国行动的意见》，指出预防是最经济最有效的健康策略，良好的环境是健康的保障。环境法起源于对公众健康的关注，在“健康中国”政策的引领之下，环境对人体健康的影响愈发受到重视。尤其是在新冠疫情等突发性、大规模环境健康风险事件的特殊背景下，由于长期担忧被动暴露于影响人体健康的环境风险中，公众的心理压力可能有所加重；况且这种突发性、大规模环境健康风险事件可能是由不明污染源或者不特定多数“人”的污染造成的，对于人体健康的影响还处于科学不确定的状态，我国现有对环境私益和公益侵权的救济手段恐难以应对当前背景下环境健康领域出现的新问题和新挑战。

健康权在《经济、社会和文化权利国际公约》中的规定具有多元化的特点，其在人权法的语境中不限于得到卫生保健的权利，还包括享有健康生活条件的权利，如使用安全和洁净的饮水、享有充足且营养的安全食物、享受符合卫生的职业和环境条件等。虽然健康权有实定法作为支撑，但是环境权目前还处于理论上的应然研究之中，其内涵与外延存在较大争议，本文所立足的环境权是指以本能利用行为为中心的一种实体性人权［1］。可见在实然层面的基础上环境健康权应属于一种人权意义的健康权，但是由于其与环境因素密切相关，同样不应忽视环境权在应然层面对解决环境健康领域新问题和新挑战的启示性作用。人权意义的健康权与环境权的语义交叉地带为环境健康权的存在留有空间，在我国的语境下，虽然环境健康权本质上应作为一种人权意义的健康权，但在理论研讨中不应排斥环境健康权同时具有健康权和环境权的基因，兼具自由权属性和社会权属性。环境权无法完全被归入某一种类型或一代人的人权，实际上可以跨越国际法上的三代人权［2］，环境健康权亦然。我国早有学者论及环境健康权的内涵，然而时至今日，突发性、大规模环境健康风险事件的频频发生给环境健康权的法律保护带来了新的挑战，理应对我国环境健康权的基本内涵进行再审视，并为其探寻合适的保护进路。我国与环境和健康相关的法律规范也应当在界定与保护环境健康权的过程中就如何保护环境心理健康、在不明污染源污染或不特定多数“人”污染造成不特定多数人健康受损或有健康受损之虞的情况下对受害人如何救济以及如何在法律中强调对环境健康风险进行防控等问题予以充分回应。

二、我国环境健康权的基本内涵

目前我国与环境健康相关的话语体系尚处于构建之中，环境健康权的源流和含义等问题还有较大争议，故而厘清我国环境健康权的基本内涵及类型是很有必要的，进而有利于根据类型的界分选择合适的权利保护方式。环境健康权不是“健康环境权”，也不等同于环境权与健康权的简单相加。环境健康权保护是以人为本的，更加强调尽可能避免人体暴露于受污染的环境中进而遭受或者可能遭受健康损害。在概念溯源方面，有学者认为，环境健康权起源于作为基本人权的健康权，是健康权在环境保护领域的运用和延伸，但在理论层面的研讨中，也不排斥将其作为环境权的内涵之一。环境权作为一种新兴人权，其历史渊源与可接受程度虽然不比健康权，但是不能据此否认环境权以其独特的视角所承担的保护公众健康的任务，其在理论层面可以为我国环境健康权的发展提供借鉴。环境健康权应当是一个存在多种权利类型的权利集合，其在某种程度上遗传了健康权和环境权的各自一部分特点从而据此产生相应的权利保护方式。在我国目前实然法律体系中，健康权主要由私法明确规定并加以调整，环境权虽然尚未得到法律的明文认可，但由于其涉及公共利益从而主要由公法调整。环境健康权利集合可以依据保护范围划分成若干子集，且不同子集的环境健康权存在不同的保护进路。有学者将权利所保护的法益分为具有排他性的个人利益、具有排他性的公共利益和具有非排他性享用的利益三种，与之相对应，在环境健康个人权利层面，私法上的环境健康个人权利可以保护具有排他性的环境健康个人利益，公法上的环境健康个人权利可以保护具有非排他性享用的环境健康个人利益。又因为环境具有整体性和不可分割性，环境利益具有社会公共利益属性，环境健康权既关心公民个人值得保护的环境健康利益也关心公众集体值得保护的环境健康利益，所以还可以存在环境健康集体权利面向。即在环境健康领域，环境健康权利类型在理论上包括私法上的环境健康个人权利、公法上的环境健康个人权利以及环境健康集体权利三类。以下依据地位论权利观、工具论权利观和共同善权利观三种证成理由对我国环境健康权可能存在的三个不同面向作出具体阐述：

（一）私法上的环境健康个人权利

私法上的个人权利是为了促进权利拥有者排他性个人利益的享有，是权利理论形成之初就发展出来的权利类型，上述三种权利观均可对该层面的环境健康权进行证成。首先，从地位论权利观的视角看，“地位论属于自然权利理论的传统。所有自然权利理论都关注于人类由于其本性所具有的一些特征，这些特征使得对特定权利的尊重变得合理。”满足人的生存性基本需求是首要的、不可让渡的。对于私法上的环境健康个人权利而言，环境健康是人类不可或缺的生存性要素，把权利建立在个人尊严诉求基础上的证成路径颇具吸引力，它构成了人之所以为人的权利。其次，从工具论权利观的视角看，“工具论把权利描述成达致利益最优分配的工具。”工具论以视权利为最大化总和幸福之工具的功利主义为代表，其他工具论也主要是在界定“最优分配”的标准上存在分歧。基于此种观点，确立私法上的环境健康个人权利的经验预测性后果毋庸置疑是有利的，这种权利不但可以作为环境健康私益诉讼的诉权来源，而且也为其他主体设置了不得侵犯个人上述权利的义务，维护了个人对其自身环境健康利益的本能支配。最后，从共同善权利观的视角看，拉兹认为权利的证成性理由一部分是它对共同善的贡献。个体利益对共同善存在依赖，反之亦然。通常环境污染和破坏行为对人体健康造成损害的同时也会伴随着对环境公共利益的损害，也就是说保护私法上的环境健康个人权利也就保护了共同善，反之保护环境公共利益也就保护了私法上的环境健康个人权利。在我国现有法律体系的框架中，私法上的环境健康个人权利不仅仅停留在道德权利层面，而且已上升为一种制度层面的法律权利，并为现实权利体系所接纳。

（二）公法上的环境健康个人权利

公法上的个人权利是为了促进权利拥有者非排他性享用利益的获得，然而这种权利类型并不为一些研究权利的理论家所认可，或许可以利用地位论权利观和工具论权利观进行证成。一些研究权利的理论家认为权利只关心私人利益，而公共利益不能成为权利，例如麦考密克和拉兹。环境属于一种公共产品，如果按照上述观点就会自然得出在私法上的环境健康个人权利与环境健康集体权利之间不存在公法上的环境健康个人权利的结论，但是这种观点由于没有考虑到权利类型的多元化因而是值得商榷的。有学者挑战了上述观点认为应当区分享用的排他性和享用的集体性，并主张个体能否独立享用某种公共物品，才是决定这种公共物品能否成为个体权利客体的关键［3］。个人无需借助外力仅凭借自己的本能利用行为就可以享用空气、水等环境要素，个人有权利要求享用清洁空气、清洁水等环境公共物品从而使自己的健康免于遭受环境污染的损害，同时由于环境公共物品的享用具有非排他性，上述权利诉求也同样表达了个体对环境公共利益的关心。从地位论权利观和工具论权利观的角度对公法上的环境健康个人权利进行证成也不存在理论上的难题：作为个人权利的一种，其虽然关心公共利益但是这种权利本质上还是基于人的本能利用行为，理应是自然权利的应有之义；而且这种权利的确立可以为公民利用公法手段维护个体环境健康利益提供权利基础，既保护了个人的环境健康权也保护了公众的环境公共利益，而且还可以作为环境法实现保护公众环境健康目标的正向支撑，使我国《环境保护法》的立法逻辑更加顺畅。值得一提的是，虽然拉兹不承认公共物品可能成为个体权利的客体，但是公法上的环境健康个人权利恰恰体现出来的是个体权利对共同善的依赖，同时个体权利也有助于共同善的实现。如果说共同善是决定权利存在的最重要的理由，公法上的环境健康个人权利在共同善权利观的视角下似乎也说得通。总之，公法上的环境健康个人权利在理论上可以证成，但是该种面向的环境健康权仍然停留在应然权利层面，尚未被我国法律权利体系接受。

（三）环境健康集体权利

西方权利理论主要是对个体权利的分析与证成，而集体权利这一权利类型在其中显得格格不入。在国际法三代人权的划分中，集体权利主要存在于第三代人权之中，但这种权利类型还并未被所有国家接受。在我国“人类命运共同体”理念的指引下，集体权利可能拥有更强的解释力和生命力。为了展现较为完整的环境健康权利体系，此处仅提供一种可能的权利类型，并在现有的权利理论中寻找支撑以及试图有所突破。环境公共利益本身是一种集体利益，与拉兹的共同善进路相契合。共同善权利观跳脱出权利人中心的权利观，“拉兹所坚持的权利的利益论中的‘利益’需要进行一个完整的解读，即权利的分量或重要性等于权利人的利益再加上其他人的利益（普遍利益或公共利益）。”［4］那么上述其他人的利益可被统称为“共同善”，设想一个较为极端的情况，当权利人的利益即是其他人的利益时，蕴含这种利益的权利就可以表达为一种集体权利，符合集体的价值目标，它同样服务于共同善。实际上拉兹在前述断言公共产品不能作为个体权利客体时也有论及集体权利，他主张政府的义务不是立基于个人的利益而是立基于所有公共成员的集体权利。从历史上的八大公害事件到现如今的新冠疫情等突发性、大规模环境健康风险事件，环境污染给人体健康造成的严重不利影响可谓是历历在目，应然角度上人类都希望能够在良好的环境中生存，至少这种环境在现在乃至将来不至于对人体健康造成损害。以生态价值和生态伦理道德为理想化追求的“生态善”是当今环境与资源危机时代的一种社会共同目标和价值追求［5］。生命健康是实现人的价值与人的尊严的最基本条件，可以说实现环境健康是人类共同追求的目标。也就是说，环境健康的人类集体价值追求既可以作为人类的共同利益，也可以是环境健康集体权利的表达。

综上所述，纵观我国实定法中现有的权利体系，只有私法上的环境健康个人权利可以找寻到明确的权利确认依据。但是无救济则无权利，从权利救济的角度，上述三种类型的环境健康权又均能在理论上找到救济的落脚点：私法上的环境健康个人权利可以诉诸于环境健康私益诉讼解决，公法上的环境健康个人权利可以诉诸于包括域外实践中的环境健康公民诉讼（我国目前还没有开放真正意义上的环境公民诉讼）在内的公法手段解决，而环境健康集体权利可以诉诸于环境健康公益诉讼解决。然而面临层出不穷的环境健康危机，尤其是在新冠疫情等突发性、大规模环境健康风险事件的背景下，我国环境健康权保护正遭遇着前所未有的挑战，仅靠我国在司法实践中现有的私益与公益诉讼制度恐怕不能有效回应上文所述的环境健康领域新问题。

三、私法视域下对我国环境健康权保护进路的解释

（一）民法典人格权编的扩展

人格权独立成编是我国此次民法典编纂的一大特色，相较于我国《民法通则》对健康权的粗略提及，并未对生理层面和心理层面的健康权进行划分，民法典人格权编的规定则进一步细化，第一千零四条明确规定了自然人的身心健康受法律保护。自然人的心理健康属于民法典中健康权的保护范围这一点当然不存在异议，然而心理健康除了与自身生理条件、社会生活条件等因素相关外，心理健康也在很大程度上与人的生存环境息息相关。虽然不同个体受环境影响的敏感程度有所差异，但是对于大部分人来讲生活在受到污染的环境中或多或少会带来一些心理上的负面影响，久而久之这种不良情绪的积压可能会转化为对人体心理健康的损害。特别是在当前新冠肺炎疫情影响的背景下，公众因长期担忧可能暴露在病毒环境风险之中而造成的的恐慌、焦虑、抑郁、失眠以及创伤后应激反应等心理健康问题呈严重之势，这不得不使学界对环境健康的关注从传统的生理健康向心理健康有所侧重。虽然心理健康理论上已经为健康权的保护范围所囊括，但是在实践中对环境心理健康的保护较难以操作，因环境污染导致受害人的心理不适甚至罹患心理疾病在司法实践的具体认定中仍存在巨大争议。故而有学者指出，以健康权的理论分析为基础，在实践中将健康权的保护范围扩大到环境污染和破坏导致的心理健康损害，是经由健康权制度实现良好环境权保护的重要方面。总而言之，通过当然解释亦或适度扩大解释的方式可以将环境心理健康问题纳入民法健康权的调整范围，使心理健康的外延得到了扩展。但值得一提的是，环境心理健康的内涵并不是无限扩大的，生态美感、环境舒适等环境人格性利益就不属于环境健康权的调整范畴，而只属于一般意义上的环境人格权。

（二）民法典侵权责任编的限度

司法是保护权利的重要实践路径，民法典侵权责任编第七章专章规定了环境污染和生态破坏责任，不但为环境侵权私益诉讼而且还为环境民事公益诉讼提供了相应的法律基础。然而无论是环境侵权私益诉讼还是环境民事公益诉讼在充分保护环境健康权、解决现阶段人类面临的一些环境健康领域新问题时均存在一定障碍，尤其是在回应不明污染源污染或不特定多数“人”污染造成不特定多数人健康受损情况下如何救济以及如何对环境健康风险进行防控等方面问题时更显得捉襟见肘：

污染源自不特定多数“人”的这一特点在此次新型冠状病毒在人群传播的过程中体现得更为明显，新型冠状病毒可以经由空气、水等环境介质传播，伴随着“人”及环境介质的扩散与流动，形成了“人-环境-人”的传播路径。这使得在一定范围内污染很难溯源，更何况污染可能最初并不来源于人，甚至在病毒传播过程中加害人与受害人都是不特定多数人，这是典型的不明污染源污染或不特定多数“人”污染造成不特定多数人健康受损的例子。“群体型健康损害也使得民法权利个体性归属以及‘一对一’的损害移转模式难以为继。”［6］在面对污染源不明或污染源自不特定多数“人”的情况下，环境侵权私益诉讼属于一种失灵的状态，然而对于环境民事公益诉讼而言，加害人的不确定性同样使其在理论和实践上难以成立和获得支持。

现阶段我国环境法学研究逐渐将视线转回到对保护公众健康的关注，公害时期的环境健康问题相关法律主要采取消极被动的对策性措施，而在新冠疫情等突发性、大规模环境健康风险事件的背景下则需要采取积极主动的预防性措施。“从健康损害后果控制到健康风险预防是必然趋势，环境管理需要从损害救济转向风险预防。”［7］环境污染造成的公众健康损害往往具有潜伏期长且损害行为与损害结果之间的因果关系难以证明等特点，而且环境问题引起的一些健康隐患也并不属于实际损害。传统民事立法秉持着事后救济的思路，环境健康风险超越了环境侵权救济中仅认定的实际损害，因此传统民法健康权的保护范围无法涵盖环境健康风险的防控，在缺乏科学充分确实证据的情况下当事人也很难通过确认私法上的环境健康个人权利遭到侵犯从而提起环境侵权私益诉讼。再观我国环境民事公益诉讼的规定，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条即规定对具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为可以提起环境民事公益诉讼，这在学理上也被称为预防性环境公益诉讼。不过在我国环境公益诉讼实践中仍然以事后救济为主，所采取的预防性手段也多为“消除危险”。我国为数不多的预防性环境公益诉讼实践中具有代表性的“绿孔雀案”和“五小叶槭案”都是关于野生动植物保护的预防性公益诉讼案件，尚未有以保障公众健康为由提起的。所以有学者指出在环境健康风险规制中，应以行政预防措施为主，视情况发挥预防性环境公益诉讼的补强功能。这也正体现出民法典侵权责任编在解决环境健康问题时的限度。综上所述，通过对民法典的解释论分析可以发现我国环境健康权保护的私法进路可以回应环境健康领域存在的一些挑战，但是仍然有一些现实问题是不能或不宜通过私法保护进路加以解决的。

四、公法视域下对我国环境健康权保护进路的确认

（一）环境健康权保护公法确认的必要

公法上的环境健康个人权利的理论证成在本文第二部分已有详细论述，这里主要说明的是需要对公法上的环境健康个人权利进行公法确认的三点正向理由：首先，加强环境健康风险防控与风险行政理念相契合，环境法学也逐渐将风险预防视为一项基本原则或者作为预防原则的一个面向。国家应当通过风险规制手段防止公民被动暴露于环境健康风险之中，这也意味着公民有权在健康存在受环境污染行为损害风险时要求行政机关作为或者不作为，提前介入环境健康风险加以干预是环境健康权公法保护进路题中应有之义。其次，可以解决侵权行为中的加害人是不特定多数“人”或者社会公众的问题。这一点在新冠肺炎疫情以及突发性、大规模环境污染造成健康损害或有健康损害风险的事件中都有所体现，不特定多数人既可能是环境污染和破坏行为造成或者可能造成健康损害的加害者同时也很可能是受害者。又由于环境的排他性和不可分割性，私法更无法通过权属划分来解决争议，还需要公法手段的调整。最后，行政手段的效率和灵活程度更高，有利于政府迅速应对与环境有关的突发性公共卫生事件。利用公法手段保护公民环境健康权、通过建立公民以公法上的环境健康个人权利为诉权基础的环境诉讼来限制行政权力的不行使和不正当行使、通过公法补偿制度补偿给公民由于环境造成的健康损失，比私法上的损害赔偿制度更为有效和迅速。另外，行政手段的灵活性更强，试错成本相对较低，这也符合政府对与环境相关的突发性公共卫生事件作出迅速反应的需要。

（二）环境健康权保护公法确认的方式

环境健康权作为人权意义的健康权与环境权的语义交叉地带，其私法上的环境健康个人权利和环境健康集体权利面向或许还可以通过解释在现行立法中找到踪迹，但是其公法上的环境健康个人权利面向对于现行立法而言还属于一种新兴权利。有学者将新兴权利的判断标准划分为形式标准和实质标准，按照这一新兴权利的判断标准来考察公法上的环境健康个人权利：权利之“新”的形式标准又可以分成以时间为标准和以空间为标准。在时间标准上，公法上的环境健康个人权利在我国既定的法律文本中没有明确规定而在一些法律文本如《宪法》和《环境保护法》中又隐含着保护公众环境健康的需要；在空间标准上，我国地域范围内没有关于公法上的环境健康个人权利的明确规定，而在国际法律文献中通过对健康权的规定隐含了在公权利层面从环境视角对健康权保护的必要，这种情况通常还需要通过法律移植来实现国内法的转化。

既然公法上的环境健康个人权利被证明属于新兴权利的一种，那么就可以遵循新兴权利的多种入法路径为环境健康个人公权利选择一种合适的公法确认方式。根据现有研究，目前新兴权利的入法路径主要形成了宪法保护论、渐进入法保护论和行政立法保护论三种观点。严格来讲，这三种观点并不在同一层面，宪法保护论和行政立法保护论分别是从根本法和部门法的角度来探讨新兴权利入法问题，而渐进式入法则是与激进式入法相对的权利法定化方式，从这个层面来看在宪法或者行政立法中立即予以直接规定属于较为激进的模式。确定公法上的环境健康个人权利的法定化方式至少要考量三个问题：一是采用立法（激进式）方式抑或司法（渐进式）方式入法的问题；二是在何种性质立法中确认，是在现有立法还是将来立法中确认更为合适的问题；三是应该在立法中直接规定还是间接规定的问题。针对第一个问题，有学者提出具体表现为依次递进的“个案裁判的特殊化救济—司法解释的规范化续造-法律规定的普遍化建构”三个步骤的渐进式入法路径［8］。渐进式入法方式固然有缓和推动立法进程等优势，但是就我国公法上的环境健康个人权利入法而言，个案裁判的特殊化救济阶段不存在具有可诉性的请求权基础。换言之，这种情况下司法（渐进式）入法方式没有适宜生长的土壤，因而采用立法（激进式）方式入法更为符合我国的实际情况。针对第二个问题，宪法保护论和行政立法保护论各有特点但并非更优解。首先，作为环境健康权的上位概念——人权意义上的健康权和环境权可以考虑在宪法中作出明文规定以起到宣示性作用，然而内容更加细化的公法上的环境健康个人权利则不适宜直接规定在宪法法律条文之中。其次，行政立法保护手段并非不可，也有学者论及可以借鉴韩国对环境与健康专项立法的经验制定《环境健康法》［9］，但是制定新法需要耗费大量的人力、物力与财力，现阶段直接在新法中规定公法上的环境健康个人权利并不符合我国目前立法情况和环境健康亟需得到保护的现实状况。笔者认为，可以考虑在我国现有的《环境保护法》乃至将来制定的环境法典中纳入公法上的环境健康个人权利这一新兴权利，使得我国环境健康权利体系更为完整且具有可操作性。针对第三个问题，在确定了应该在环境基本立法中进行法律建构后，还需要考量采取直接入法还是间接入法的问题。有学者指出存在三种可行的间接入法形式，分别是法律义务的反射、国家职权的映射以及一般条款的涵摄。笔者认为，对于环境健康权进行法律规定的普遍化建构时直接在我国现行《环境保护法》或者环境法典中明确公法上的环境健康个人权利为佳，这样可以为我国现行《环境保护法》第二条和第三十九条对于环境健康的保护找到权利支撑，使立法逻辑更加通顺和清晰，如果短期内无法通过修订《环境保护法》或编纂环境法典实现直接入法也可以考虑通过国家职权的映射进行间接的公法确认。

五、我国环境健康权的双重保护进路

目前许多法律和政策都认可环境是影响人体健康的重要因素之一。尤其是在当今新冠肺炎疫情等突发性、大规模环境健康风险事件的背景下，诸如心理健康理应涵盖环境心理健康的内涵扩展、不明污染源污染或者不特定多数“人”污染造成或者可能造成不特定多数人健康受损情况的救济以及对环境健康风险进行防控等问题也对我国环境健康权的保护产生了一系列挑战。人权意义上实然层面健康权与应然层面环境权的语义交叉地带为环境健康权的存在留有空间，环境健康权的根基源于健康权，是人权意义的健康权在环境领域的适用与延伸，又因其与环境密切相关从而具有一定特殊性，但同样不能忽视环境权以其独特的视角所承担的保护公众健康的任务，环境权的理论研讨可以为我国环境健康权内涵与保护进路的发展提供新的视角。遵循着从权利确定到权利被侵害予以保护的思路，本文先将环境健康权利集合按照保护范围划分为私法上的环境健康个人权利、公法上的环境健康个人权利和环境健康集体权利三种类型并依次进行权利证成，并且试图在现有法律体系中找到适合的保护进路。在我国环境健康权的私法保护进路中，民法典对于私法上的环境健康个人权利和环境健康集体权利具有一定的解释力，可以将环境心理健康纳入民法健康权的保护范围，然而私法在解决环境健康领域污染源不明或污染源自不特定多数“人”的救济问题上存在张力并且对环境健康风险也存在容纳障碍，这也从侧面说明环境健康权还需要公法手段的调整，环境法具有公法面向理应有所作为。在我国环境健康权的公法保护进路中，公法上的环境健康个人权利还属于一种新兴权利，需要《环境保护法》或者将来的环境法典进行确认并加以保护，以充分发挥公法保护进路对私法保护进路的补充作用。进言之，我国环境健康权私法保护和公法保护的两种进路均有各自的保护范围和保护方式，互不交叉、协调并进，也即用私法手段保护私法上的环境健康个人权利，用公法手段保护公法上的环境健康个人权利。在环境健康集体权利受到或者可能受到侵害时，由于公法上的环境健康个人权利蕴含着对环境公共利益的关心，个人也应当可以作为相关利害关系人监督行政权力的正当行使。在环境健康风险规制中，应以行政预防措施为主，视情况发挥预防性环境公益诉讼的补强功能。唯有集公法手段与私法手段之合力才能实现对我国环境健康权的充分保护，进而在国际法层面也有助于我国更好地履行公约中要求的人权保障义务。●