农村集体土地征收补偿制度研究

张晓燕

（中央财经大学，北京100081）

一、问题的提出

在坚持土地所有权公有制不动摇，坚持土地所有者和农民利益不受侵犯，坚持最严格的集体耕地保护管理制度和最严格的节约集约用地制度的基础上，2019年新修订的《土地管理法》作出了重大突破：打破集体经营性建设用地入市的法律障碍；改革土地征收制度，明确公共利益范围，规范征收程序，完善征地补偿保障机制；确立宅基地自愿有偿退出机制等。此前，我国大陆地区对农村集体土地的征收采取征地国家垄断供应模式［1］，2004年《土地管理法》规定，出于建设需要使用土地必须申请使用国有土地。在这种模式下，土地发展权归国家所有，国家垄断土地一级市场，剥夺了农民集体获取土地增值收益的权利，由此引发了大量的社会矛盾，“强拆”“自焚”等拆迁事件一度挑战着社会的安定与团结。

纷争的本质，不外乎各方利益主体对土地增值收益的争抢与掠夺。这些暴力事件的背后，既有“钉子户”无视公共利益、滥用公民权利“狮子大开口”，更有在当时的补偿标准下，作为弱势群体的农民非但不能分享土地增值收益，甚至连原本的生活水平也难以维持，由此带来的后果是一度将征地拆迁矛盾发展到白热化阶段。如何缓和征地拆迁矛盾、平衡各方利益诉求，成为党和政府关注的热点问题。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”“保障农民公平分享土地增值收益”的改革目标。本次土地管理法修订是对会议精神的积极回应，但其中有关征地补偿的规定仍有许多值得商榷的地方。

二、我国土地征收补偿制度存在的问题

土地于农民之特殊重要性决定了政府主导的征地拆迁必须考虑被征地农民的切身利益。新法规定的征收补偿基本原则包括两方面：一是公平合理补偿，二是原有生活水平不降低、长远生计有保障。土地征收补偿项目具体包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中，农用地征收的土地补偿和安置补助由各省级行政区自行制定区片综合地价；对其他土地、地上附着物和青苗等的征收也授权给各省自主决定。也就是说，具体到建设用地、农用地和未利用地的征收补偿标准，法律采取了授权性规定。

然而，这些空白的授权条款却在实践中引发了许多操作性难题。立法的空白，一方面给地方带来了过多的自由裁量权；另一方面，地方政府各行其是，有的干脆一刀切，有的虽对土地类型作出划分，但标准不统一，也不合理。其结果是加剧了土地征收的不公平现象。我国土地征收补偿制度在新《土地管理法》出台后，仍存在以下问题。

（一）补偿原则过于宽泛

与旧法相比，2019年《土地管理法》确立了“公平合理补偿”和“及时足额支付”的补偿原则，其进步意义体现在，确立这两项原则在一定程度上可以防止政府滥用征收权力侵害农民的利益。征收作为一种强制手段，剥夺了被征收人的自由意志，但国家出于公共利益的需要，要求被征收人必须做出让步，这本无可厚非。值得注意的是，让步的限度仅限于被征收人的自由意志，而不能侵犯被征收人的财产价值。换言之，政府只拥有“强制交易权”，而不具有对被征收人进行低价甚至零补偿的权力［2］。所以国家在强制征收时，必须保证被征收人得到公平、合理、足额的补偿。而界定“公平”“合理”“足额”的标准，则是问题的关键所在。以“足额”为例，满足被征收人的需求是足额？还是符合法律的规定即为足额？抑或是被征收财产得到完全补偿才是足额？更进一步，被征收财产的价值如何计算？从理论上讲，被征收财产的价值介于“被征收人的损失”和“征收人的所得”之间，此时又该如何选取。上述问题，法律均未给予明确答复。

（二）对被征收土地本身价值补偿不足

1.农用地征收的区片综合地价未反映市场价值。

与2004年的产值倍数补偿标准相比，2019年《土地管理法》规定的“区片综合地价”更具合理性，考虑因素也更全面、丰富。产值倍数法既不科学，又不合理，一方面是补偿标准偏低，另一方面是掩盖了土地的市场价值［3］。然而，区片综合地价对被征收财产本身价值的补偿也是不充分的，它综合考虑的因素虽然包括土地资源条件、区位、供求、产值、经济水平等，但也仅限于对土地原有用途的补偿，该补偿标准并没有体现被征收财产的市场价值，农民也不能参与土地增值收益的分配。

以往的研究大多是从土地产出本身来寻找更合理的补偿标准，如对产值倍数法进行改进，将人均耕地面积分布、土地投入产出比、年产值增长率等因素考虑在内。但是，近些年越来越多的学者把研究重点放在了土地的市场价值上，并提出在符合公共利益的前提下，以体现土地最优化利用的市场价值作为补偿的依据［4］。至于土地增值收益的分配问题，虽然有人认为土地发展权并不派生于土地所有权，我国应坚持土地“涨价归公”，但从国家颁布的各项政策性文件以及新《土地管理法》第六十三条的规定来看，这种观点是不被接受的。理论上，土地发展权是源于所有权的一项相对独立的物权，是所有权人改变土地现有用途并从中受益的权利，是所有权的重要组成部分。而且，由于我国实行土地二元制，国家所有与集体所有在法律地位上应是平等的［5］，国家土地所有权中包含着土地发展权，因此，土地发展权也应成为集体土地所有权的应有之义。令人遗憾的是，新法的条款仍以原有用途作为考虑因素，该条款无疑剥夺了土地所有者根据其享有的土地发展权分配土地增值收益的权利。

2.征收建设用地补偿标准不明确。

新的法律赋予了农村集体经营性建设用地出让、出租的权利。但是，不可否认的是，集体经营性建设用地也可能被征收。在此情况下，应采用何种补偿标准，新法并没有明确规定。按照文义解释和体系解释，集体经营性建设用地应理解为第四十八条第4款规定的“其他土地”，由地方自行设定补偿标准。应该指出，这并不是赋予地方以无限的自由裁量权。在公平、正义与理性经济人的视角下，对于同一集体经营性建设用地，如果征收与入市价格不同，农民与政府的意愿就会截然相反，在利益最大化的驱动下，必然会引发新的矛盾。同样，对于集体非经营性建设用地，如果征收价格与市场价值脱节，也会充满反对声。

（三）征地纠纷司法救济程序缺位

《土地管理法实施条例》规定征地纠纷通过政府协调与政府裁决的方式解决，争议不影响征地方案实施。这条规定一方面使“听取意见”流于形式，另一方面又剥夺了被征收人应有的权利救济手段。按照行政法的相关理论，政府“裁决”是一种具体行政行为，应属于行政诉讼的受案范围，如果行政相对人对此不服，可以向人民法院起诉。但是，实施条例的规定使被征地人能否通过司法救济程序维护自身合法权益成为争议的焦点。

另外，尽管新法增加了第四十五条，通过列举加兜底的方式明确了“公共利益”的范围，但这一规定过于原则，仍有值得商榷之处。其中，军事和外交方面的需求是绝对的公益性；政府组织实施的基础设施建设、科教文卫事业、资源环境保护、扶贫搬迁和保障性安居工程等也属于公共利益的范围。但是，关于“成片开发”，理论界争议颇多：有学者认为，基于成片开发的土地征收本身就是一种伪征收，其公共利益目的无从谈起［6］；也有学者认为，如果允许集体经营性建设用地使用权入市，则征地垄断供应模式已不复存在，国家不再是土地的唯一供应者，就没有必要继续赋予地方政府成片开发的土地征收权［7］。从立法目的和现实情况来看，对成片开发的规定是一种过渡性的制度安排，对国家土地征收权不能断崖式限制，它牵涉到地方财政等多方面因素。关于“成片开发”的界定标准，法律授权给自然资源主管部门制定，但至今尚未出台。有学者从合宪性的角度来解读这一条款，提出要保证“成片开发”制度的合宪性，就必须严格限定为“特别重大公共利益”，按照交易成本理论，省级以上经济开发建设、特定城中村改造、以公益性建设为主的综合开发等特定类型的建设项目，都属于“特别重大公共利益”项目［8］。但是目前，关于公共利益的界定标准还存在着很大的争议，是否应建立征收目的合法性审查制度值得进一步探究。

三、土地征收补偿制度比较法研究

（一）美国的公平市场价值标准

美国联邦宪法规定的土地征收补偿原则为：未经公正补偿，私人财产不得被征收为公共使用。简言之，美国对私有财产征收必须满足两个条件，一是公共使用，二是公正补偿。但是，联邦宪法和美国各州宪法都没有对“公正补偿”的内涵和外延作出解释，联邦最高法院在判决中习惯于使用“fairness”“indemnity”等词来表达这一含义，将“公正补偿”解释为“确保被征收者占据金钱上的有利地位，使其像财产未被征收一样”［9］。然而，这一标准并不能协调征收者与被征收者之间的征收补偿期望，被征收人自然希望得到更多的补偿，而征收人则希望支付更少的补偿。另外，如果征收财产对被征收人来说有特殊的意义或感情，那么再高的补偿也无法使其满意。因此，该标准在实际应用中缺乏可操作性。最后，美国联邦最高法院通过不断的探索，确立了公平市场价值标准。

对公平市场价值的经典定义是“在财产被征收之日，未受到任何强迫的、自愿的买卖双方进行交易时的市场价格”［10］。由此可知，在美国的土地征收实践中，要确定被征收财产的价值，就必须综合考虑影响自由市场真实交易价格的各种因素，特别是要注重被征收财产的用途。美国和中国的不同之处在于它不是根据财产的原有用途或当前用途来确定交易价格，因为土地是最宝贵的自然资源之一，而且土地用途具有多样性，所以美国采用最高最优使用规则，根据土地可能产生的最大利润、最优使用情况来确定被征收土地的价值。实践证明，这一标准是有效的、切实可行的。

（二）台湾地区的征收补偿标准

台湾地区的土地征收制度发展较早，已形成系统的法律规范体系和完备的征收制度、征收模式。其中，最具代表性的有《土地法》《土地征收条例》《地政士法》《平均地权条例》等，这些法律法规对土地问题作出了详尽而全面的规定。依据《土地法》，台湾地区的土地征收补偿费，主要是地价补偿费、农作改良物补偿费、营业损失补偿费、迁移费、连接地损失补偿费。

尽管大陆和台湾地区的补偿方案都是以土地本身作为主要补偿对象，理论上也应该如此，但大陆的土地补偿费与台湾的地价补偿费之间存在着明显的差距。按照台湾地区的《土地征收条例》，地价补偿虽然也是以公告时的现值为依据，但台湾地区特别规定了加成补偿。此外，台湾法律还明文规定建筑改良物以重置成新价补偿。

关于迁移费，《条例》明确规定迁移者必须在征收公告6个月前设有户籍，而结婚和出生则不受此限，这一点尤其值得大陆地区借鉴。由于大陆没有明确界定安置人口的范围，导致大量拆迁户在经济利益的驱使下，以假结婚、假离婚、急迁户口等方式变相增加安置人口，不仅导致补偿有失公允，还平添了拆迁成本。在大陆地区，对连接地损失的补偿还没有明文规定，但从理论上讲，这是应当予以补偿的必要间接损失。

四、我国土地征收补偿制度的改革方向

征地矛盾的实质就是各利益主体对土地增值收益的争夺。在土地增值收益分配中如何建立三方平衡机制，仍是我国征地补偿制度改革的目标和方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是实现农民分享土地增值收益的有效机制。

（一）土地征收补偿制度与建设用地入市制度的衔接

新修订的《土地管理法》一方面取消了征地国家垄断供应模式，允许集体经营性建设用地入市；另一方面删除了产值倍数补偿标准，建立区片综合地价与社会保障相结合的补偿制度。在建设用地征收补偿标准由地方自行制定的情况下，应着重解决征收补偿与入市价格的平衡问题，不然很容易出现“同一地块，农民意愿入市，政府意愿征收”的矛盾冲突［11］。对此，应采取的有效措施是：按照入市形成的“市场价格”确定征收补偿标准。

就农用地而言，新法确立的“区片综合地价”虽然考虑得比较全面，但其价格是基于土地的原有用途，而不是市场价格，农民仍然难以分享土地增值收益。由于我国实行土地公有制，没有土地所有权交易市场，因此无法确定土地的市场价格。如何解决这一难题，美国的公平市场价值标准提供了一种新的思路，即在总体规划和城乡规划允许的范围内，根据被征收土地的最佳用途，将土地的预期增值收益纳入区片综合地价的制定之中。

（二）确立科学的征地补偿标准

1.全面、合理计算失地农民的直接、间接损失。

土地征收补偿，首先要全面、合理地计算失地农民所受的直接和间接损失，借鉴台湾地区征地补偿项目及补偿范围，全面补偿因征地而需支付的搬迁费、工作调整费用及已支出的改良投资费用等。最低限度的要求是，保证农民不会为土地征收支付额外费用。

2.统一地上附着物和青苗的补偿标准。

新法中关于地上附着物和青苗补偿标准的授权性规定，导致不同地区标准不一，虽然各地经济发展水平不同，但各行其是必然会加剧征地补偿的不公平。参考台湾地区的规定，以“重置成新价”为基础的补偿标准显然是最合理的，因为它反映的是不同地区之间的合理差别，而允许合理差别正是实质平等的内涵之所在［12］。

3.明确安置补偿对象范围。

借鉴台湾地区的法律规定，通过户籍和居住时间等因素来确定被安置对象的范围，防止假结婚、假离婚、紧急户口迁入等现象的发生，维护征地补偿的公平、减少资源浪费。

（三）通过税收调节土地增值收益的分配

在社会主义市场经济条件下，社会财富的分配，分为初次、二次和三次分配。初次分配是基于对产权的尊重和保护，主要是依靠交易市场中的自由交易；二次分配更加注重公平，通过政府征税和提供公共服务实现；第三次分配是基于伦理和道德，通过社会成员自发的公益行为实现［13］。社会财富包含了土地增值收益，因此，土地增值收益的分配也适用于三次分配模式。正如上文所述，土地增值收益来源于土地发展权，进一步来源于土地所有权，所以分配集体土地增值收益既要保护农民的集体土地所有权，又要通过二次分配保证国家税收。农民集体基于土地所有权参与土地增值收益的分配，要求在征收集体土地时，以公平的市场价格予以补偿。其合理之处在于均衡价格是由自由市场上的供求关系所决定，既不是最高价、最低价，也不考虑被征地者的特殊因素。

土地增值收益通过初次分配按照公平市场价格向被征收者给予补偿，然而土地并非单纯的财产，更是稀缺的自然资源，如何进一步保证国家参与土地增值收益的分配，就需要通过税收实现再分配。相对于征地垄断供应模式下的土地发展权归国家所有，国家低征高卖，以公平市场价格补偿和税收调节相结合的土地征收模式更符合“比例原则”［14］。具体分析：第一，土地增值并不完全来自个人的辛勤劳动或智力成果，而更依赖于国家和政府的顶层设计，因此，国家有权通过征税来要求被征收人返还部分增值收益，符合目的正当性原则；第二，通过税收调节土地增值收益的分配，对被征收人的侵害程度最小，符合必要性原则；第三，政府把税收用于公共服务和公共事业，将土地增值收益返还于社会，符合均衡性原则。

（四）确立征地纠纷的司法救济途径

目前，我国《土地管理法实施条例》只规定了政府协调、政府裁决的纠纷解决方式，至于裁决是否可诉，条例采取了不置可否的态度。从理论上讲，土地征收是一种强制性行政行为，政府在征地纠纷中作出的裁决属于具体行政行为，应纳入行政复议和行政诉讼的受案范围，并在立法、执法、司法等方面完善相关制度建设。另外，在对公共利益的界定有争议的情况下，如何保障地方政府征收的目的正当性，失地农民如何以征地和拆迁的非公益性为由寻求法律救济，可行的办法是将司法审查纳入土地征收程序。设想，在失地农民与地方政府力量悬殊的情况下，如果允许政府在征收法律关系中集审查、批准、执行、裁决等多重权力于一身，无疑会产生“既当运动员又当裁判员”的弊端。为摆脱这一尴尬局面，提供司法救济渠道或许才是唯一出路。

五、结论

2019年《土地管理法》修改的亮点：删除原第四十三条规定的征地国家垄断供应模式，否定土地涨价归公；增加第六十三条，允许集体经营性建设用地使用权通过出让、出租等方式转让给单位或个人；修改原第四十七条土地征收补偿标准，将产值倍数法改为区片综合地价。这次修改仍有一些不完善之处，值得进一步研究。

第一，虽然确立了“公平合理补偿”和“及时足额支付”原则，但对公平、合理、足额没有统一的把握尺度，从法律解释的结果来看，得出的结论也不是唯一的，有待未来有权机关的进一步明确。

第二，土地征收补偿标准的关键在于反映被征收财产本身的价值，虽然我国规定了土地补偿费，但补偿标准却无法体现被征收土地的市场价值。随着农民参与土地增值收益分配机制的建立，失地农民获得的补偿应包括土地预期增值收益，主要体现为自由市场上的公平交易价格。尽管我国没有土地所有权交易市场，但在允许集体经营性建设用地入市的背景下，对建设用地的征收补偿标准可参照入市价格，实现征收与入市制度的有效衔接；对禁止自由流转的农用地和未利用地的补偿，可借鉴美国的公平市场价值理论，将规划许可范围内的土地最佳用途作为确定区片综合地价的重要考虑因素；对地上附着物、青苗的补偿，汲取台湾地区的有益经验，以重置成新价作为补偿标准。

第三，明确被安置人口的范围，从源头上杜绝征收前假结婚、假离婚、急迁户口等现象，防止因利益争夺而引发社会事件。

综上所述，当前我国农村土地制度改革的核心和重点是完善土地征收补偿制度，确立实质公平的补偿标准。在绝不照搬域外法律制度的情况下，吸取和借鉴这些经验，有助于我国在未来的深化改革中少走弯路，切实保障农民的根本权益。●