公共治理视域下服务型政府建设问题与优化路径

张西勇

（聊城大学政治与公共管理学院，山东 聊城252000）

一、公共治理与服务型政府建设的契合

治理长期以来与统治一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。现代意义上的治理被赋予了新的含义，“治理的重新发现有可能标志着一场新的革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出的简单的周期性反应；20世纪更晚一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性反应。”［1］公共治理模式的确立是社会剧烈变革的结果，它重塑了政府、市场与社会之间的关系，表现为政府、市场、公民和社会构成合作伙伴关系，对社会公共事务进行合作治理。因此，公共治理与服务型政府在理念、内容、主体和方式等方面高度一致，有力地推动了服务型政府的构建。

（一）追求以提供公共服务为核心的理念

政府组织的特性决定了其职能的公共性、服务性和非营利性，从本质上讲，政府就是为协调社会、服务民众而解决社会问题，如果政府缺少服务的内涵，就失去了存在的价值和意义，甚至会变成“利维坦”式的怪物［2］。从这个意义上讲，为人民服务、受人民监督、对人民负责、更好地满足人民美好生活的需要，为公众提供优质的公共服务，是政府履行公共治理职能的关键所在。改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入，我国行政体制改革也不断深化，构建有效履行公共管理和公共服务职能“强政府”的改革共识得以确立，转变政府职能、改变政府管理模式、建设服务型政府成为政府改革的目标。

“服务型政府主要是针对传统计划经济条件下政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府而提出的一种新型的现代政府治理模式。”［3］构建服务型政府就是要建立市场主导、公民主导、治理主导、对下负责的体制基础，优化政府权力运行机制、重塑政府组织架构、再造政府工作流程，以提升公共服务供给能力。从这个意义上讲，服务型政府是一种以公民为中心的政府，它强调“权利本位”“社会本位”和“权力服务观”。因此，建设服务型政府意味着政府施政理念的转变，通过适应公共治理追求民主性、公共性等的价值取向，树立以公共服务为核心的理念。政府不仅要根据社会发展需要抓好关系国计民生的大事，更要解决好民众最现实、最直接、最关心的事情，通过提供优质的公共服务，增强民众的认同感和获得感，满足人民对美好生活的需要。

（二）强调公共服务供给内容的优化

公共治理理论兴起于对“市场失灵”和“政府失灵”的反思，通过引入社会力量来寻求公共事务的治道变革，构建政府、市场和社会良性互动关系，以应对日益增长的社会不可治理性。这意味着，公共治理的内涵十分丰富，它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制［4］，强调横向协作、上下互动、共同协商、多方合作来实现共同的目标，以便提供优质的公共服务，满足公众多样化的需求。公共治理的这一价值诉求和服务型政府契合紧密。服务型政府将公共服务职能上升为其核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、完善监管方式、规范政府行为、提高行政效能［5］，来满足人民对美好生活的需要。

新中国成立以来，我国政府改革经历了从资源垄断型政府到经济建设型政府，再到公共服务型政府的历史进程。从政府职能演变过程来看，政府首先是提供维持性公共产品，随着社会经济的发展，逐步扩展到经济性服务领域，之后再进一步扩展到社会服务领域［6］。不同种类的公共服务有不同的特点，只有对其充分认识，才能科学界定和划分政府、市场和社会在提供公共服务中的职责和作用［7］。

（三）主张公共服务供给主体的多元化

中国改革开放的过程就是政府不断调整角色，重构与市场、社会关系的过程。在改革的第一阶段，政府放松管制，从竞争性领域中不断退出，将私人物品生产领域向民间开放，促进了市场和社会的发展。在改革的第二阶段，政府转变职能，将一部分公共物品领域向民间开放，充分发挥政府、市场和社会各自的资源禀赋，更有效率地为公众提供公共服务，其主要标志就是建设服务型政府。建设服务型政府意味着要摒弃“积极经济主体”的发展模式，将政府角色定位于“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”［8］，通过提供良好的公共服务，大力发展民间事业，为社会繁荣和个人发展创造条件。公共事务多中心治理的理念，与服务型政府强调发挥市场、社会主体在公共服务中作用的要求高度契合，都主张公共服务供给主体的多元化，以满足民众多样化的需求。它们都主张打破政府一统天下的垄断局面，推进公共服务市场化和社会化，营造一个竞争性的公共服务市场。通过鼓励市场主体和社会组织参与公共服务的生产和供给，从而给政府造成竞争压力，努力构建政府与社会共同治理、共同服务的“伙伴关系”，促进公共服务整体水平的不断提高。

（四）重视公共服务供给方式的创新

建设服务型政府，要求公共服务的供给方式从政府主导变为公民主导，公共服务供给的内容、种类、方式、评估等，都要以公民需求为导向，由公民来决定。也就是说，公共服务的供给方式，应建立在民主、协商、透明、高效、便捷等原则之上。

同时，建设服务型政府要求加强政府机构内部管理，形成契约式管理的制度框架，建立合理的绩效管理体系。社会中除少数核心的纯公共物品由政府直接提供外，在更多的公共服务领域，政府只应扮演“掌舵者”和“安排者”的角色，对那些在消费上具有非竞争性，但可以轻易做到排他的俱乐部产品，其具体生产、经营和管理，则可以通过平等合作的契约方式，交给企业组织和非政府组织来承担，其具体形式包括政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等。

二、公共治理视域下服务型政府构建的实践困境

（一）深化服务型政府建设的理论探讨不足

实现政府职能转变，协调发挥规制和服务职能，为公众提供优质的公共服务，满足其多样化的需求，是服务型政府建设的主题。长期以来，学界对服务型政府的基本内涵、时代需求和建设路径进行了深入探讨，在宏观制度建构层面取得较大成就。但中国各地情况千差万别，地方政府在探索建设服务型政府的过程中，因地制宜进行制度创新，使得服务型政府建设呈现出不同的形态。然而，对服务型政府建设的地方创新，学界并没有给予充分的重视研究、经验总结和理论升华，使得服务型政府建设的理论探讨相对滞后于地方实践。

新公共管理理论丰富了中国推进政府改革的理论资源，然而，由于政治体制、改革背景、历史传统不同，西方国家政府改革理论和中国的现实情况并不相符。西方国家的政府改革主要解决的是福利国家的弊端，是公共服务提供过多而引发的效率和质量低下问题，而中国的改革所要解决的是公共服务供给不足的问题。因此，需要对西方政府改革理论批判借鉴并加以改造，根据中国的改革实践提出具有中国特色的改革理论。特别是，党的十八大以来，服务型政府建设进入新阶段，“人民满意”成为服务型政府建设的目标定位，史无前例的扶贫攻坚取得决定性胜利，极大改善了贫困地区的基础设施和公共服务。然而，理论界对这一伟大创举中服务型政府建设的探讨并不深入，因此，需要结合中国改革实践，加大研究力度，创造性地提出中国特色服务型政府建设的进路选择。

（二）基层服务型政府建设中存在服务泛化问题

所谓服务泛化，是指政府为社会提供的服务超出了公共服务与公共利益的范畴，将大量与公共利益无关的私人利益诉求纳入到服务范围中，导致服务越界与政府责任泛化［9］。从理论上讲，“公共性”是服务型政府的基本定语，直接界定了政府服务的范畴［10］，维护并实现公共利益是建设服务型政府的重要目标。然而，尽管所有的公共利益都是建立在对私人利益进行整合的基础之上，但私人利益和公共利益并不等同，并且经常处于冲突之中。需要政府充分发挥规制功能，引导不同的利益主体通过讨价还价、协商对话、权衡取舍的复杂互动过程形成集体共识，建立具有强制能力的利益分配规范，实现公共服务的有效供给。

在基层服务型政府建设过程中，随着通讯技术的进步，公共服务平台的建设日臻完善，民众表达诉求的能力进一步提升，并能以主观满意度对政府服务进行评价。民众满意度评价作为政府行政考核指标的压力，重塑了政府行为模式，增强了政府提供服务的压力。这样做的后果就是，民众会提出一些不合理的要求，并利用满意度评价迫使政府予以满足，从而损害了公共利益；另一方面，面对官僚科层体制的绩效考核压力，政府往往忽视私人利益与公共利益的差别和冲突，忽视公共利益的整体性和公共性，而被迫满足民众的私人利益，反而激励了民众个人谋利倾向，导致私人利益寻租空间不断增加，从根本上弱化了基层公共服务的供给能力。

（三）服务型政府的运行机制有待完善

服务型政府的运行机制就是高效提供公共服务的各相关要素之间形成相互衔接、有效耦合的关系，以实现服务型政府的结构和功能。服务型政府运行机制不完善，主要体现在决策机制、执行机制、监督机制的协同互动上。政府决策过程实际上就是把社会上各种利益和要求输入政府系统之中并转化为政策输出［11］。有关公共服务决策议程的“创始者”，主要是政治领袖和权力精英的倡议，突发性事件或危机事件，广泛的民意，大众传播媒介等。服务型政府建设需要充足的物力和财力进行保障，受“经济发展型”模式的影响，在资源配置方面，经济性财政支出仍然是公共财政支出中的大头，财政资金过多流向市场竞争领域，使得社会性服务支出不足，影响政府有效履行社会管理和公共服务职能［12］。因此，需要树立公共财政理念，完善公共财政支出体系，完善资源配置体制机制建设。服务型政府建设的效果需要有效的绩效考核标准进行衡量，以及时总结经验，纠正偏差。目前，服务型政府建设缺乏统一的绩效衡量标准，虽然在一定程度上促进了地方制度创新，但规范评价指标的缺失，会导致风险评估和纠错机制失灵，影响服务型政府建设的推进力度。另一方面，在基层服务型政府建设中，又存在不当的绩效评价标准，表现在将客户满意度作为评价服务的主要标准，助长了特定群体利益寻租倾向，弱化了政府利益整合能力，损害了公共利益。

（四）服务型政府建设中社会力量参与不足

建设服务型政府的目的是为公众提供优质的公共服务，民众多样化的公共服务需求需要政府、市场、社会协同联动，共同来为公众提供公共服务。政府过多的主导，不仅会妨碍社会力量的成长，而且会降低社会力量参与的意愿，影响公共服务供给数量和质量提升［13］。另一方面，社会力量参与不足还体现在公众诉求表达的制度化渠道不畅通。建设服务型政府不仅需要解决“为谁提供服务”，还要解决“提供什么服务”的问题。由于服务型政府是为人民服务、对人民负责、受人民监督的政府，因此，服务型政府实际上就是民主的政府，要为人民提供优质的公共服务，满足他们日益增长的美好生活需要。对于需要什么样的服务，人民最有发言权，然而，公众参与服务型政府建设、表达公共服务诉求的制度化渠道并不畅通，使得公共服务需求侧和供给侧的信息不对称。在这种情况下，一方面可能导致政府对公众最需要的公共服务需求缺乏回应性，另一方面，政府提供的公共服务可能并非公众所需，不仅造成资源浪费和成本增加，而且损害了政府和公众的互信度，降低了公共服务供给的质量和能力。

三、公共治理视域下服务型政府建设的优化路径

（一）重塑中央和地方关系，厘清公共服务供给的权限边界

在政府间关系中，中央和地方之间的关系最为重要。中国是单一制的中央集权国家，从理论上讲，地方政府是中央政府的派出机关，其权力来自于中央政府的授权。中央政府是决策机关，依靠层级节制的管理链条，实现对地方政府的控制；地方政府是执行机关，只具有操作层面的权力，对中央政府负责并报告工作。然而，在中国的政治体系中，中央和地方的关系呈现出权威与自治并存的复杂性，通过强制、谈判和互惠的互动机制［14］，实现对社会公共事务的治理。

在一个中央集体领导体制和“分级规划和试验”相交织的体系中［15］，中央主导协调宏观公共服务规划，同时，批准和授权跨省公共服务规划，以及批准城市公共服务规划和跨城市公共服务规划，其目的是统一地区利益和国家目标。然而，在实际政治过程中，受中央和地方政府之间权力配置、责权划分体系、绩效评估指标和激励机制等因素的影响，地方政府有着较强的经济建设路径依赖，缺少向公众供给优质公共服务的自主性和创新性。因此，需要重塑中央和地方政府的关系，通过划分两者之间的责权体系，厘清各自公共服务供给的权限边界。涉及到全国性的和跨区域的公共服务，中央政府应担负更多的责任；而对于关键的地方性公共服务，也需要通过合理的财政转移支付制度，以使地方政府提供公共服务的责任和财力相匹配［16］，增强地方政府公共服务供给的积极性和主动性。另一方面，中央政府权力的下放要与地方政府提供公共服务的绩效考核联结起来，以明确的考核标准和问责机制为地方公共服务提供导向。因此，重塑中央政府与地方政府关系，构建权责匹配体系、绩效考核指标、激励约束机制，有助于地方政府公共服务供给能力的提升，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）深化行政改革，协同配置政府职能

在任何一个国家，政府治理模式都要随着社会经济环境的变迁而发生转变，当现行政府模式不能适应环境的变化，甚至发生矛盾陷入危机时，就需要推进行政改革，构建新的政府治理模式，以促进经济的发展和社会的进步［17］。在经济追赶期，政府会大量对水利、交通、通讯等基础设施建设进行投资，以推动经济追赶式增长；而到了发展中后期，为了响应人们对教育、医疗、养老等更高的福利要求，政府的公共服务支出会随之增长。这意味着，在不同的发展阶段，政府履行职能的侧重点是不一样的。政府的职能并非仅限于效率导向的经济增长，国民健康、机会均等、社会保障等公平导向的指标也应纳入政府的目标函数［18］。建设服务型政府，要求强化政府公共服务职能，增强公共服务供给能力。然而，现代市场经济体制是在法治的环境中运行的，需要法治政府制定完备的产权法、契约和商业法［19］，创造公平竞争的市场环境，不仅规范市场主体的行为，消除“市场失灵”的弊端，而且还要规制自身的行为，降低“政府失灵”的风险。因此，构建服务型政府，并非意味着政府职能要从管制完全转变为服务，这既不可能也不现实。事实上，管制和服务并不矛盾，“并不存在所谓‘管制型’和‘服务型’的截然对立，因为任何一个管制型政府都要为公众提供必要的公共服务，服务型政府同样也需要一定的管制功能。”［20］这表明，“管制”和“服务”不是一种替代关系，而是一种补充关系。因此，构建服务型政府，是在促进经济高质量发展的基础上，对政府的具体职责进行位次关系的调整，将管制和服务有效结合，强化公共服务职能，以满足人民日益增长的美好生活需要。

（三）夯实基层社会治理基础，提升社会自治能力

“人民满意”是评判服务型政府重要标准，具体要求是一切行政机关都要为人民服务、对人民负责、受人民监督，通过创新行政方式，提高行政效能，坚持和完善中国特色社会主义行政体制。在推进国家治理和治理能力现代化的进程中，必须构建职责明确、依法行政的政府治理体系，按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众。新时代建设服务型政府，实现对社会公共事务和内部自身事务的管理，必须“以人民为中心”，满足人民日益增长的美好生活需要。这就要求发挥人民的主体性，畅通民众参与的制度化渠道，增强民众参与的能力，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础，提升社会自治能力。

公民具有积极、能动的公民资格，他们已经不仅仅是“纳锐人”和公共服务的消费者，更是社区公共事务管理的直接参与者，是社区的“治理者”［21］。“既然服务型政府是以公民本位理念为指导，以公民意愿为合法基础，以为公民服务为宗旨，那么公民参与在服务型政府建设中就不可或缺。”［22］因此，在服务型政府建设的过程中，公共管理者必须改变以往的工作思维方式，充分理解公民参与在管理过程中的重要性［23］。这意味着，公共管理者需要打破传统的政治观念和相关思维，树立具有“社会化”的“服务”理念，避免将经济利益问题政治化，减少使用刚性的政治行政手段解决利益冲突，善于使用管理和服务职能，充分发挥法律、规则、程序等“形式”的作用，努力体现国家权力的公共性和普遍性［24］。同时，通过大力发展运作良好的社会组织，完善公民参与服务型政府建设的参与机制，畅通参与的制度化通道，提高公民参与的能力，切实保障公民参与服务型政府建设的民主权利。

（四）促进公共服务供给主体多元化，构建合作共赢的治理机制

保障全体居民均等化地享受优质的公共服务，是服务型政府建设的主要目标。实现公共服务供给主体多元发展，满足公众日益增长的美好生活需要，既是对国际社会公共服务改革浪潮的呼应，也是新时代深化行政改革的必然趋势。

改革开放以来，随着市场化改革的不断推进，许多公共服务领域引入市场化供给机制，对那些“俱乐部产品”，政府不再免费提供教育、医疗、住房等公共服务，而是向“使用者”收取费用。“使用者付费”提高了公共服务供给效率，但阻碍了低收入者获得公共服务的机会，引发了公平问题。服务型政府建设就是要弥补这一缺陷，通过明确政府在公共服务供给中的主导地位，促进公共服务供给主体的多元化发展，以合作共治的模式为公众提供优质的公共服务。

在合作共赢的公共治理机制中，多元公共服务供给主体必须协调配合，协同高效。在这种模式下，政府的核心职责在于组织各种资源去创造公共价值。政府是否作为公共服务的直接供应者并不重要，重要的是政府必须作为一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用［25］。因此，一方面，政府需要培育社会组织的发展，增强其承接公共服务的能力。通过税费减免、财政转移支付等多种形式，引导和鼓励民间组织广泛参与公共服务的生产与供给。另一方面，为了提升公共服务供给的效率，政府要创造规则明晰、有序竞争的市场环境，通过放宽市场准入和投资限制，在合作共赢的基础上鼓励市场主体积极参与公共服务的提供。通过招标采购、合同承包、特许经营、政府参股等形式，将原由地方政府承担的部分公共职能由市场主体行使，建立公私部门合作伙伴关系。

（五）创新公共服务供给方式，增强政府公共服务供给能力

提升公共服务供给的效率和质量，满足民众多样化的公共服务需求，是政府的责任。首先，政府应加强公共服务供给的战略管理能力，提升顶层设计的质量。政府既要宏观把控公共服务供给的种类、数量、质量，又要根据公共服务的分类，对那些纯公共产品和公共服务直接进行提供，保障全体居民享受均等化的基础教育、公共交通、基本医疗等底线公共服务。其次，强化政府责任意识，提高监管效率。随着行政改革的深化和服务型政府建设的推进，公共服务的市场化和社会化得到极大发展，其供给效率和质量得以提升。但是，利用市场主体和社会组织提供公共服务，并不是政府责任的“卸载”，把本应是自己“分内职责”的公共服务推向市场，而是实现公共服务“提供机制”的市场化。因此，“它要求持续而积极的介入，因为国家仍然承担全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门。”［26］在这种情况下，为了使公共服务能够充分实现社会效益最大化，政府必须加大对私营部门和社会组织的规制和约束，通过制度化渠道提高监管效率。最后，打破“信息孤岛”，提升政府公共服务供给中的“自主性”。在利用市场化模式提供公共服务的过程中，公共部门和私营部门形成委托——代理关系，“由于公共部门和私营部门的利益可能会背道而驰，因此，需要公开信息以确保委托人和代理人的利益保持一致。”［27］然而，在合同承包中，私营伙伴在知识、信息、专业技术等方面处于明显的优势，它们实际上成为承包合同的真正设计者［28］。这样，信息的不对称弱化了政府评估公共服务绩效的能力。因此，政府必须深化管理体制和运行机制的改革，提升技术技能，打破公共部门和私营部门信息不对称状态，提高成为“精明买主”的能力，提升政府在公共服务市场化中的“自主性”。●