新旧工会预算制度对比分析研究

（杭州市总工会干部学校 杭州市 310017）

2019 年12 月31 日，中华全国总工会颁布了《中华全国总工会办公厅关于印发<工会预算管理办法>的通知》（总工办发〔2019〕26 号）。文件规定，从2020 年6 月1 日起，各级工会组织将执行新的《工会预算管理办法》，同时，2009 年8月份颁布的《工会预算管理办法》将废止。随着我国经济形势不断发展和国家预算管理制度的日益完善，2009 版《工会预算管理办法》（以下简称“旧版预算制度”）已经无法适应新形势下工会预算管理的工作需求，修订现行工会预算制度迫在眉睫。

2019 版《工会预算管理办法》（以下简称“新版预算制度”）的实施，是与当前形势下的工会工作发展变化相适应的，为各级工会组织开展预算管理工作提供更加科学、合理的政策依据。新旧预算管理制度在实际预算管理过程中存在较大的差异，对比分析两者之间存在的差异，有助于各级工会组织深入了解新制度的优势，缩短新制度落地的政策时滞。

一、旧版预算制度存在的问题

旧版预算制度从2010 年1 月1日开始施行，至今已近11 年之久，其制定的背景是基于当时的经济发展和工会工作需要，为规范工会预算管理、提高工会预算管理水平、保障工会社会职能的履行做出了重要贡献。随着新形势下工会工作的发展，旧版预算制度在实际工会预算管理过程中所存在的问题也日益凸显，具体表现如下：

（一）预算管理职权不明晰

旧版预算制度第二十五条规定：“各级工会的本级预算草案，由各级工会财务部门编制，经工会委员会（或常委会）讨论通过，并经本级经费审查委员会审查通过后，报上一级工会审批或备案。”该条规定在实际操作过程中存在着诸如重复审批、预算审批机构不明确等问题。如在预算审批机构主体的确定上，全国各省市实际做法存在较大差异，有的地方预算审批主体是党组会议，有的是经主席办公会议通过，有的是通过常委会讨论，还有的是需要多个会议通过，审批主体不够明确。

（二）预算执行期限过短

旧版预算制度的编制原则之一，强调的是短期内的“量入为出，收支平衡”，要求各级工会组织根据本年度的收入情况，合理安排各项支出，做到“无重大支出项目，不得编制赤字预算”，其中的预算收支期限均不超过一年的时间。如果当年度产生了资金的结余，无论是基本支出还是项目支出的节约，这部分未使用的资金则是不允许结转至下一年的。倘若下一年度工作需要，则重新编制预算。这项规定与国家新修订的《预算法》编制原则不一致，也不符合工会实际工作情况，给工会组织编制预算带来了极大的不便，不利于工会组织中长期发展规划的实施。

（三）未实施预算绩效管理

旧版预算制度对于预算绩效管理的要求表述较为模糊，仅在第四十四条提到，要求各级工会对当年的预算项目逐步实施绩效考评制度，因缺乏行之有效的预算支出绩效评价办法，在实际工作当中绩效管理工作并未得到有效实施。

（四）预算收支范围过于笼统

旧版预算制度涵盖的预算收支范围较为笼统，对各级工会组织的预算收入和支出的内容没有实行分级管理，预算收入统一表述为会费收入、拨缴经费收入、上级补助收入、政府补助收入、行政补助收入、事业收入、投资收益和其他收入这八类，所属企事业单位的全部收入也未纳入本级预算。另外，预算支出也没有实行明细分类，无法体现预算精细化管理的要求。

（五）部分预算调整范畴可操作性差

旧版预算制度要求将当年度所有新增的收入纳入到预算调整范畴，包括上级拨缴的补助收入、调用的结余资金、财政人员调整经费等。这类调整事项一个显著特征就是不可预判性，将无法预判的收入和支出纳入预算管理，其操作的难度较大：一是无法可靠预判相关收支的金额和频次，预算单位缺乏主动性，只能被动处理。二是无法及时处理预算调整事项，将影响预算执行进度的考核结果。

（六）未全面实施预算管理

旧版预算制度中工会预算的范围仅包含本级预算和单位预算这两个层级，且相关概念涉及的涵盖面较窄，尤其是未涉及所属企事业单位的全部收入和支出，不符合《预算法》关于全面预算管理的要求。

（七）提取的后备金已不符合现行工会财务管理需要

为预防特殊情况下的资金需求，旧版预算制度从经费结余中提取出了一部分资金作为后备金进行储备，而后备金本质上其实也是一种结余资金，在实践工作中发挥的作用并不强。目前，中华全国总工会针对各级工会存在的大量结余资金现状，出台了旨在消化各种结余资金的相关政策，例如，全总2019 年12 月30 日颁发的《关于加强和改善结转结余资金使用管理的通知》（总工办发〔2019〕25 号）文件中指出，要有效盘活各级工会结转结余资金存量，适度控制结余结转资金增量，促进工会资金使用效率的提高。后备金的存在实质上是变相增加了结余资金存量，与现行工会文件要求和工会实际财务管理需要相背离。

二、新旧预算制度下工会组织预算管理的差异对比分析

新版预算制度共8 章，67 个条款，比旧版预算制度增加了19 个条款。章节这个层次未做改变，但具体条款在原制度的基础上进行了全面修订。相比之下，新修订的预算管理制度在预算管理职权、预算收支范围、预算编制与审批、预算执行与调整等方面则更加明晰、规范、科学。新旧制度两者差异可以具体概括为以下七个方面。

（一）明晰了预算管理的职权

预算管理职权的明晰是这次《工会预算管理办法》修订的重要内容之一。针对职权不明晰的问题，新版预算制度在各级工会组织预算管理相关职权方面做了较大修订。一是明确了各层级工会组织的具体预算管理职权。根据“统一领导、分级管理”的财务管理体制，针对工会组织的实际工作和分工不同，分别明确了全总、省总、市总、县总和基层工会等各级工会组织的具体预算管理职权，强调由上一级工会组织负责制定下一级工会组织的预算审批职权。在确定基层工会的预算管理职权范围时，进一步明确了基层工会与上级工会之间的审批关系，其预算编制、调整和执行等程序报上级工会备案即可。二是明确了预算审批机构。新版预算制度规定了省、市、县级工会在编制本级预（决）算草案、预算调整方案时，经必要程序审查审议通过后再报上一级工会审批或备案。例如，浙江省总工会在《关于<工会预算管理办法>的实施细则》中明确规定，浙江省总工会预（决）算草案和调整方案须经省总工会党组会议、主席会议、常委会议三会审定后，并经审会审查通过后，报全总备案。

（二）实施了跨年度的收支平衡原则

相比于旧版预算制度，新版预算制度中预算实施期限长度得到了突破，不再局限于一年预算的时间范畴。新版预算制度借鉴了《预算法》中关于“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”的规定，要求改革原先“预算一年，一年预算”的常规做法，允许各级工会组织在工作开展过程中可以实施跨年度收支平衡。若上一年度未完成或未全部完成、下一年度需要按原用途继续使用的这部分资金（包括基本支出和项目支出），可以结转到下一年度，纳入下一年度的预算管理之中继续使用，从而确保了预算执行的延续性，保证了相关工作的有序开展。

（三）强调了预算绩效管理的重要性

新版预算制度参照了《预算法》关于预算编制的原则，将“讲求绩效”作为工会预算管理的基本原则，并将绩效管理思想贯穿在预算管理的全过程。具体体现在：一是在第一章总则中的第七条，将讲求绩效作为工会预算的一项重要原则；二是在第四章预算编制与审批中指出，将有关支出绩效评价结果作为编制预算草案的重要依据；三是在第五章预算执行与调整中再次强调县级以上工会和一些具备条件的基层工会应全面实施预算绩效管理。

（四）规范了预算收支的范围和分类

相比于旧版预算制度，新版预算制度则要求预算编制时将工会及所属预算单位的全部收入和支出都要纳入预算管理之中。根据各级工会组织的实际收支情况，从县级以上工会预算收支、基层工会预算收支和工会所属事业单位预算收支这三个层面分别对其预算收入和支出的范围进行了详细规定。与旧版预算制度收支范围相比，新版预算制度收支范围变化最大的在于增加了工会所属预算单位的预算收入和支出，具体体现在新版预算制度第二十条和第二十二条。同时，根据《预算法》关于预算精细化管理的要求，新版预算制度将预算支出分为了基本支出和项目支出，预算编制更加细致、具体。

（五）调整了预算调整事项的范畴

新版预算制度第四十八条规定，将“各级工会因上级工会和同级财政增加不需要本级工会提供配套资金的补助”作为预算调整例外事项，由此导致的资金变动不再纳入当年度预算调整，由此解决了各级工会组织在实际工作中的一大工作痛点。

（六）重新定义了各类预算的含义

新版预算制度重新修订了本级预算的含义，对本级预算的内涵进行了拓展，同时加入了转移支付预算概念，并在本级预算和单位预算的基础上引入了总预算的概念。各级工会总预算由本级预算和下一级工会总预算所构成，若下一级工会只有本级预算的，总预算则指的是下一级工会的本级预算。由此汇总而成的各级乃至全国工会预算总数据，有效解决了单个层级上工会组织部分收支情况的漏报问题，同时也避免了相同数据的重复填报，为各级工会组织进行预决算决策提供了更加准确的参考。

（七）引入了相关结余资金

新版预算制度取消了后备金制度。全总在《关于加强和改善结转结余资金使用管理的通知》文件中规定，从2020 年1 月1 日起，县级以上工会组织不再计提后备金，历年提取的后备金纳入本级工会的结余资金总盘子，逐步予以消化。同时，新版预算制度中增设了“预备费”和“预算稳定调节基金”，用以弥补县级以上工会组织突发事件等的资金需求和以后年度预算资金的不足。

三、新版《工会预算管理办法》出台的重要意义

（一）规范了各级工会组织的预算行为

新版预算制度修订的目的，在于进一步规范各级工会组织的收支行为，强化预算的约束力，旨在建立一套全面、规范、透明、科学、标准的工会预算制度，为工运事业的健康有序发展和工会职能的顺利履行保驾护航。根据新形势下工会工作发展的需要，新版预算制度取消了后备金制度，对不同层级的工会组织的职权进行分级管理，对预算收支范围的划分更加科学合理，真实全面地反映了各级工会组织预算管理权、责、利之间的关系，有利于促进各级工会预算行为的规范。

（二）完善了预算管理制度

按照国家新修订的《预算法》，要求各级预算在编制过程中应当遵循“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则，同时要求建立跨年度预算平衡机制，可见国家对完善预算管理机制的重视程度。此次全总新修订的《工会预算管理办法》吸收了国家最新预算改革的成果，将“讲求绩效”、“跨年度预算平衡”、“预备费”和“总预算”等内容纳入工会预算管理体系，完善了工会预算制度，这在工会预算管理发展历史上具有重要意义。

（三）提升了预算管理水平

新版预算制度对预算管理职权、预算收支范围、预算编制与审批、预算执行与调整等方面进行了全面修订，制定了全面实施预算绩效管理的要求，增加了新的监督主体，明确了相关法律责任和预算公开方式，有利于各层级的工会组织加强预算基础工作和监督审查力度，提高了预算管理水平。

总之，从新旧预算制度这些差异的对比分析中，我们可以看出新版预算制度的各项优势与亮点。随着新时期工会工作的不断发展，工会预算管理还会遇到各种各样的新问题。因此，需要不断完善工会预算管理制度，使之更好地服务于职工群众、维护职工权益，让工会组织能更好地发挥党联系职工群众的桥梁和纽带作用。