协同治理视域下养老特色小镇的发展路径

杨 旋

（上海工程技术大学管理学院，上海 201620）

一、引言

“特色小镇”是以某一产业为核心，以项目为载体，生产、生活、生态、文化等相融合的一个特定区域。养老特色小镇，即以养老产业为核心，以健康、养生为主导的特色小镇。养老特色小镇是一种新型的养老模式，可以满足老年人日益增长的、多样化的养老需求［1］。“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划中提出养老服务和产品供给主体更加多元、内容更加丰富、质量更加优良。在住建部公布的首批国家级特色小镇名单中，养老小镇共计12个，占总数的9.5%，数量较少、占比也较少。

截至2019年年底，我国60岁及以上老年人口数量已经达到2.54亿，占我国总人口的比例为18.1%。且伴随着我国几次人口生育高峰期的集中爆发，我国的老龄化程度将日益加深［2］。养老问题一直也是事关国家发展的中长期战略问题。从养老需求来看：养老需求也将不断增长，但是养老服务供给中的不平衡、不充分等问题一直存在，不能适应我国老龄化的发展。从养老模式来看：家庭结构逐渐“小型化、核心化”使得居家养老的作用有所弱化；在特大城市，中心城区的公立养老机构不仅数量少，而且床位难求，郊区有许多民营养老机构，但是价格却非常昂贵；社区养老则存在服务项目少、基础设施不完善等问题。老年人日益增长的、多样化的养老需求越来越难以得到满足。此外，有部分老年人对于生活品质等有更高的追求。在此背景下，创新养老模式成为应对人口老龄化压力的迫切需求，而养老特色小镇作为现阶段固有的养老模式的有益补充，有着很好的发展前景。

二、文献综述及问题的提出

我国学者目前对于特色小镇的研究主要集中在：它们的类型、模式，发展意义，发展优势，发展困境和对策等方面。

从特色小镇的类型来看：孟则在研究中指出特色小镇以主导产业划分为制造、信息技术、商贸流通、旅游文化、金融服务和农业6大类［3］。余德彪指出如果以产业类型划分，可以分为信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融和高端装备制造等七大类［4］。

从形成模式来看：孟则在研究中指出自然形成模式；政府培育模式；自然形成+政府培育模式。从发展模式来看：李雪飞在研究中指出自然资源模式、文化资本模式、技术资本模式和服务需求模式［5］。

从发展意义来看：演莉在研究中指出：特色小镇建设热潮已经上升到国家战略层面；推进城镇化建设；实现区域经济产业转型［6］。孟则在研究中指出：特色小镇可以破解空间资源瓶颈；特色小镇可以破解有效供给不足的难题；特色小镇是破解高端要素聚合不足的需要；特色小镇是破解城乡二元结构的需要。李雪飞在研究中指出：一是通过建设特色小镇，在一定程度上可以促进京津冀产业协同发展；二是通过推动了秦皇岛城镇化的发展及城乡之间的产业融合，在一定程度上能加快京津冀的协同发展的速度。

从发展优势来看：余德彪在研究中指出：一是浙江省政府的高度重视与中央政府的调研认可；二是浙江省具有前瞻的政策引导和创新的运营机制；三是浙江本身具有深厚的产业积淀和发达的民营经济。李雪飞在研究中指出：一是基础设施建设良好；二是区位优势；三是自然资源禀赋；四是历史文化；五是产业集聚。于盈在研究中指出：一是产业定位精准；二是空间规划科学；三是基础功能齐全；四是投资主体及投资工作量明确［7］。

从发展困境来看：于盈等学者的研究表明：核心产业不明确，小镇特色不鲜明；“产城融合”效果不明显；脱离地方实际，市场盲目跟风；企业主体作用不强、积极性不高；缺乏科学的整体规划，发展后劲不足；特色小镇建设资金缺口大、筹融资困难；产业发展创新度不够，发展软实力有待提升。余德彪等学者研究表明：传统文化挖掘深度不足，定位不够明晰；产业聚集效应不够显著，房地产热出现；缺乏旅游公共信息服务平台，大数据、云计算的融入程度不高；宣传和营销手段单一，小镇消费空间难升级；特色小镇功能融合度不高，对县域经济的带动作用不明显；建设主体多以政府为主，市场、企业等参与不足；基础设施落后，高端人才匮乏。

从对策上来看：孟则等学者的研究表明：一是政府在特色小镇建设中应当起到引导作用和支持作用，设置专门的机构对特色小镇的建设规划进行科学引导；出台促进特色小镇健康发展的政策，营造良好的制度环境；明确建设主体；建立协调机构，实现联动发展。二是应当充分发挥市场在特色小镇建设中的决定性作用，凸显市场的主体地位，激发市场主体的创造力。三是不断完善公共基础设施和公共服务。四是创新小镇的投融资体系，探索产业基金、PPP等多种融资模式，引导社会资本进入，从而保障特色小镇建设工作的有序推进。演莉等学者的研究表明：充分挖掘传统文化，差异化发展、错位发展；立足区位特点，找准小镇定位，培育特色小镇的产业发展特色；产业聚集，实现产业链延伸，打造产业品牌；产镇融合，打造全方位产业体系；引进优秀企业，吸引杰出人才。利用大数据、云计算构建公共信息平台；利用“互联网+营销”，开创小镇线上线下融合式消费新局面；把握产业发展的新理念，不断深化改革创新。

但是鲜有学者聚焦于养老特色小镇的研究；养老特色小镇具有拉动需求、驱动转型的双重作用，具有相当好的前景。许多研究者都片面地提出对策，比较松散和凌乱。在协同治理视域下，本文试图构建一个政府引导、市场驱动、企业协同、民众参与的治理体系，以推动养老特色小镇的发展。

三、养老特色小镇发展的阻碍

（一）政府顶层设计不完善

政府认识不足，重视程度不够。很多地方政府不能深刻领会养老特色小镇建设、发展的意义，认为养老特色小镇就是普通的商业项目，与其他项目没有差别。就因为这样偏颇的认知，导致地方政府对养老特色小镇的规划、建设不上心，认为可有可无。这样容易导致养老特色小镇项目的搁浅乃至下马，且由于地方政府重视程度不够，容易造成养老特色小镇的胡乱建设；项目建设方在需要与政府部门进行协调的时候也容易出现推诿扯皮的现象。

政策环境不佳，难以吸引投资主体。地方政府由于对养老特色小镇项目不够重视，自然也就会导致缺乏相应的政策、制度、措施。就拿招商引资来说，要想引进企业，就必须让他们尝到甜头，就比如3年内给予税收减免、免费盖厂房等；提供良好的营商环境，就比如提供物质激励，政府部门上门服务等。养老特色小镇项目也和这一样，如果没有优惠政策，而别的地方有，而且还有很好的营商环境，自然去别的地方落户了。

基础设施落后。有些地方政府打着养老特色小镇的旗号，换汤不换药。地方政府在小镇原有的基础设施上进行些许建设、维修就作为养老特色小镇推向市场。众所周知，乡镇一级的市政建设都比较差，像有些道路因为年久失修，坑坑洼洼的；有些房屋经过风吹雨打，甚至存在安全隐患。有些地方在建造养老小镇时由于超出预算或资金不足，从而降低建设标准或者偷工减料，这严重损害了养老特色小镇的形象。这样的基础设施是不能满足养老特色小镇建设、运营需要的。

（二）市场野蛮式发展

核心产业不明确，小镇特色不鲜明。养老特色小镇在发展的过程中，常常为了抢占市场而野蛮式发展。养老特色小镇是以养老产业为核心，健康、养生等为主导的小镇。但是在养老特色小镇发展过程中，常常是搞不清楚自己的核心产业是什么，有的把旅游休闲当成了核心产业；有些把康养娱乐当成了核心产业。这些都是与养老特色小镇的核心产业不符的。有些虽然把握住了养老特色小镇是以养老产业为核心的，但是大多都缺乏特色，千篇一律。有些养老特色小镇就只是机械化的理解了，把老年人在养老特色小镇养老当成了在城市中机构养老一样，只是地点变换了，顶了个养老特色小镇的名头，内涵丝毫没有变化。

产业聚集效应不够显著，房地产热出现。有些养老特色小镇在发展的过程中只发展了养老产业，医疗、康养、娱乐等相关产业并没有得到很好的发展。这样是违背了养老特色小镇发展的初衷的，养老特色小镇的建设本意上是在推动养老产业发展的同时，带动医疗、康养、娱乐等相关产业产业的发展，更不要说带动城市经济的发展，“产城融合发展”成了一句空话。有些养老特色小镇却是剑走偏锋，不发展养老等产业就算了，一门心思打造养老地产，挂羊头卖狗肉。像宜春的温汤小镇，是住建部首批公布的养老特色小镇之一。这个小镇由于具有一定的特色，所以发展的还比较好，但是仍不可避免地走上了养老地产这条路。由于每年去温汤小镇的人络绎不绝，这个小镇的平均房价已经达到了22000元/m2，而宜春市区的平均房价也才不到8000元/m2，由于房价过高，来温汤小镇的人正逐年减少。这样畸形的养老地产会严重影响养老特色小镇的发展。

脱离地方实际，盲目跟风。由于有些地方养老特色小镇项目与政绩挂钩，且基于你有的我也要有这样的想法，很多地方政府便拍拍脑袋，盲目上马，全然不顾地方政府的实际。养老特色小镇的规划、建设首先是要考虑可行性，其次是要考虑科学性、收益性。光是拍脑袋决策，依靠行政命令而不讲科学，必然会导致项目烂尾和国有资产流失，影响党和政府的形象。比如建设旅游特色小镇，各地都是一拥而上，全然不管自己本地的软件与硬件是否符合建设要求，能不能达到预期效果，先上马再说。导致现在的旅游小镇都千篇一律，就一个小山头，一条栈道，毫无特色。

（三）企业缺乏协同

企业主体作用不强、积极性不高。企业是以盈利为目的的组织。但是养老特色小镇由于牵涉到不同的产业与政府部门，牵涉甚广。而且养老特色小镇的建设周期较长，投入也较大，一般的企业都负担不起、拖不起，从而不愿意投资养老特色小镇。而且从现实中的实践来看，住建部公布的第一批养老特色小镇基本上都是由政府主导的。企业要想拿到这样的项目非常难，除非是与当地政府有良好的合作关系，或者说就是本地的国企。而一些实力雄厚的企业又看不上养老特色小镇的回报，还不如投资房地产的收益大。

地域属性被弱化，特色文化凸显不足。有一些企业在养老特色小镇的建设、规划、运营过程中，往往会忽视了其所处的地域。每个地方都有不同的特色和文化，如温汤小镇就富含温泉文化、月亮文化、山水文化。温汤小镇在建设的过程中就深刻契合了这些文化，以及结合了背靠明月山风景名胜区的优势，这样才发展成了养老特色小镇的典范。

融资渠道不完善，后续发展动力不足。很多养老特色小镇的投资方由于资金不足，常常容易导致项目烂尾，更别提后续的运营了。就算能勉强把项目建设完成，由于缺乏融资渠道，很容易导致养老特色小镇经营不善而倒闭，从而造成养老特色小镇的发展动力不足。这样就容易导致已经列项的重点项目难以推进，最后还是需要政府来兜底，这样会大大加重政府的财政负担。

宣传与营销不足。由于特色小镇的发展还处于起步阶段，养老特色小镇还是一个比较新鲜的事物，仍不为人所熟知。养老特色小镇是什么？养老特色小镇有哪些服务？养老特色小镇的内涵是什么？关于这些，普通民众都一知半解。都不知道、不了解，又谈何去体验养老特色小镇呢？养老特色小镇在发展的过程中不重视宣传与营销，这会严重制约养老特色小镇的发展。

（四）民众缺乏认知

高端人才匮乏。养老特色小镇需要具备养老机构运营管理、健康护理、健康促进等综合养老服务专业知识，和具有实践能力等专业素质的高端人才。但由于在高校中并没有设置相关的专业，所以大部分人员掌握的能力是碎片化的，不足以支撑起养老特色小镇的运营与发展。由于社会上对养老事业从业人员存在一定的偏见，且待遇不高，也没有多少高校毕业生愿意从事养老事业，就更不要提素质全面的高端人才了。

养老特色小镇数量较少，民众不了解、缺乏体验。住建部公布的第一批特色小镇中，养老特色小镇只有12个，第二批并没有公布明确的养老特色小镇。根据大概的搜索，我国目前的养老特色小镇大约在30-40个，平均每省就1个。由于数量少，且宣传得少，养老特色小镇并不为人所熟知，大部分人可能都理解为和普通的旅游小镇一样，是休闲放松的地方。且由于数量少，大部分老年人距离养老特色小镇都比较远，他们身体都不怎么好，不宜远行，这样的话就很难亲身感受到养老特色小镇的内涵了。

四、养老特色小镇发展不畅的原因分析

（一）行政管理体制改革未能深化

虽然我国处于由管制型政府向服务型政府转变的阶段，但是大部分地方政府的服务意识仍普遍不足。各地方政府和政府部门仍把自己当做是高高在上，政治站位不够高，服务意识不够强。李强同志曾经说过，要当好上海企业的小二。服务型政府的建设首先需要政府的人员转变好思想，从原来的企业上门办事到政府部门上企业服务，这需要一个很大的思想转变。在养老特色小镇建设的过程中，很多地方政府就抱着等建设方上门求他们的思想，爱来不来，多一事还不如少一事，对养老特色小镇的建设不上心，从而导致各部门互相推诿扯皮。由于服务意识不强，相关的配套政策、制度自然也就没有，至于基础设施建设，就更不要想了。

（二）养老特色小镇的先天不足

养老特色小镇的建设本身就没有先例可循，全靠自身的一步一步摸索。这就导致很多养老特色小镇在建设上仿照旅游小镇，一窝蜂地上马，没有任何特色，先建再说。这也就导致在建设的过程中也罔顾市场和养老特色小镇的基本内涵，核心产业与旅游小镇等撞车，与旅游小镇无异。那些契合了养老特色小镇内涵的也常常因为不顾地方实际，千篇一律，差异化不足而导致竞争力不足。尤其值得警惕的是养老特色小镇打着养老的幌子，发展养老地产，炒作养老地产，完全背离养老特色小镇的内涵。这主要是因为养老地产来钱快，效益明显。

（三）企业话语权不够

企业在参与养老特色小镇的建设与运营过程中，由于政府的强势地位，企业往往处于弱势地位，常常遭到掣肘。如果不是作为重点项目推进，养老特色小镇的规划、审批、建设常常需要耗费很长的时间。而且大部分情况下，养老特色小镇都是政府主导建设的。因此，在建设运营的过程中需要充分听取政府部门的意见，完全不能平等协商，不能从市场化的角度提出意见、建议，因为提了也没用。而且由于在建设发展的过程中，企业的融资能力是很差的，没有足够的经费来保证养老特色小镇的建设运营，自然就很难实现养老特色小镇的良好发展。

（四）养老特色小镇的宣传不足

养老特色小镇在发展的过程中只注重建设和日常运营，并不怎么注重养老特色小镇的宣传与营销，孰不知在如今的互联网时代，拿下了宣传与营销就是取得了巨大的成功。因为大部分人都不了解什么是养老特色小镇，不知道它的内涵是什么，服务内容有哪些，而相关的宣传和营销又缺位，这让大家怎么办？但是单靠养老特色小镇自身的宣传也起不到多大的作用，政府也应该介入到这其中来，通过广播、电视、报纸、新媒体等媒介来向大家宣传推介养老特色小镇，让大家对养老特色小镇有个大概得了解，这样才能促进养老特色小镇的进一步发展。

五、养老特色小镇的发展路径选择

依靠单一的主体并不能很好地促进养老特色小镇的发展。为了实现养老特色小镇的又好又快发展，需要在充分发挥市场资源配置作用的情况下，形成政府引导、市场驱动、企业协同、民众参与的治理格局。

（一） 完善顶层设计

养老特色小镇作为新兴的模式，地方政府在养老特色小镇的建设、运营实践过程中更加重视，出台相应的优惠政策和文件，以提供制度化保障，从而更好地吸引养老特色小镇项目落户，保证其正常运营。尊重市场的主体地位，地方政府加强在大方向上的引导和把控就可以了，不要过多干涉养老特色小镇的建设和运营。打造良好的营商环境，加强基础设施建设。有一个好的环境，企业才会愿意来；配套设施更完善，也能让企业充分感受到当地政府的诚意。加强服务型政府建设，积极回应养老特色小镇的各项合理要求，争取做到上门服务、网上服务，杜绝吃拿卡要。

（二） 加强行业自律

养老特色小镇在发展的过程中，要尽快推动行业协会的成立，从而制定相应的规范和标准。针对核心产业不明确，小镇特色不鲜明这一问题，行业可以制定好相应的标准，如必须要以养老产业为核心，充分杜绝以其他产业为核心；行业协会也应当引导各养老特色小镇结合当地特色，充分挖掘出鲜明的特色，定期考核，依据考核结果进行奖惩。针对产业聚集效应不够显著，房地产热出现这一问题，行业可以充分加强与医疗、康养等行业的沟通交流，充分融合相关产业发展。对于房地产热则要坚决打击，一旦出现这一现象，坚决将该小镇除名，以震慑其他养老特色小镇。

（三） 强化企业协同

在企业协同层面，可以从企业激发创新活力和拓宽企业融资渠道两方面展开。很多时候企业的主体作用不强、积极性不高，特色文化凸显不足，主要是因为企业的创新活力不足。在养老特色小镇的发展过程中，创新的作用举足轻重。而要充分激发企业创新活力，可以通过与当地的历史文化、自然景观等相结合，从而推动养老特色小镇的创新，以便进行差异化竞争；还可以通过创新宣传和营销手段，积极向外界推介养老特色小镇，如可以通过新媒体渠道和电商平台让更广大的民众知道、了解养老特色小镇。充分拓宽企业融资渠道。可以通过产业基金、PPP、互联网金融等多种融资模式为养老特色小镇筹集资金。

（四）扩大民众参与

在民众参与方面，可以从以下两个方面来展开论述。一是高校要着手建立养老服务人才培养体系，开始培养相关的人才，高端的养老服务人才还是很缺乏的。在社会上也要破除职业分三六九等这种观念，扭转养老服务人才的就业观念，提高他们的待遇，从而更好地吸引他们投身于养老服务事业。二是老年人及其子女要通过电视、广播、报纸和新媒体等媒介和各大电商平台充分了解养老特色小镇的内涵及服务内容。有条件的还可以实地亲身体验一番，从而决定自己是否在养老特色小镇中养老。