民主集中制：实现党的全面领导的根本机制

□何良苏

2018年12月25日 至26日，习近平总书记在中共中央政治局召开的民主生活会上，明确要求：“民主集中制把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度。”[1]2019年1月31日，中共中央政治局审议通过的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中明确要求：“坚持民主集中制这一根本领导制度，善于运用民主的办法汇集意见、科学决策，善于通过协商的方式增进共识、凝聚力量，同时善于集中、敢于担责，防止议而不决、决而不行。”[2]这些论述阐明了民主集中制既是中国共产党的基本决策方式，也是党的根本组织原则和领导原则，更是中国共产党马克思主义性质的制度表征。在新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放和社会主义现代建设、中国特色社会主义新时代的不同时期，中国共产党正是运用民主集中制的根本组织原则，集中党的统一领导和维护党中央权威，从而形成总揽全局、协调各方的领导核心，根本保证党和人民事业胜利推进。党的历史经验反复证明，民主集中制是党的全面领导的根本实现机制，凡是民主集中制能坚持得好的时候，广大党员干部党的意识强、党员意识强、党性观念强，党的风气就正，党的活力和战斗力就强，党的事业就蓬勃发展；凡是民主集中制形同虚设、遭受破坏，党员干部纪律松驰、组织涣散，党的内部各种矛盾和问题就层出不穷、滋生蔓延，党的作风就会受到损害，党的伟大事业的推进就会面临风险、遭遇挫折,甚至会造成重大失误。

一、统一全党思想和行动是实现党的全面领导的内在机制

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中明确指出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出“坚持民主集中制这一根本领导制度”。这是民主集中制被首次单独作为根本领导制度写进中央文件，并提升到强化党的政治领导的高度，彰显了民主集中制在党的建设中的重要地位。《中国共产党章》明确规定，民主集中原则的“四个服从”包括党员个人服从党的组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。“四个服从”原则是民主集中制六条原则中的根本原则和首要内容，也是全面贯彻党的领导的重要政治要求，它是全党行动的基础，也是党组织团结一致、统一协调的保障，更是全党组织力的来源。

首先，党员个人必须服从党的组织。每个党员是党的一分子，只有个人服从组织，党才能形成统一的整体。领导干部更要作为服从组织的模范，《关于新形势下党内政治生活若干准则》（以下简称《准则》）规定：“领导干部要自觉服从组织分工安排，任何人都不能向组织讨价还价、不服从组织安排。”[3](P56)其次，少数必须服从多数。党组织讨论决定问题时，由于每个成员知识背景和思维方式的异质性，各自观点必有差异。当这种情况出现时，我们就运用少数服从多数这个原则，来统一党员干部的思想，进行决策，从而达到党的行动统一、步调一致、攻克难关。再次，党的下级组织一定要服从党的上级组织，这是民主集中制原则的又一重要内容。党的上下级组织之间必须遵循领导与被领导的原则，下级组织对党的上级组织的重要指示、会议决议、重大决定，必须毫不动摇地坚决贯彻执行，这是党的政治纪律的根本要求，也是“两个维护”的实践表征。最后，全党各个组织和全体党员必须服从党的全国代表大会和中央委员会。中国共产党是由中央组织到地方组织再到党的各级基层组织组成的组织体系，党的全国代表大会和中央委员会是中国共产党的最高领导机关，它是带领全体党员实现行动目的的最高指挥部，也是全党利益和全党意志的集中代表，更是中国特色社会主义事业的领导核心。只有坚决做到全党服从中央，党中央才能履行总指挥部的职责，才能维护最广大人民的根本利益。所以，9500多万共产党员和480多万个党的各级组织一定要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央的周围，始终增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。尤其要坚持“中国共产党为什么能”的政党自信，在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致。习近平总书记指出：“党章规定的‘四个服从’，既是党最基本的组织原则，也是党最基本的组织纪律。”[4](P102)上述重要讲话旨在阐明，“四个服从”是政治纪律，它考验着党员干部的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。党员干部只有做到对“四个服从”原则的自觉坚持和坚决服从，才能发挥党的政治统领力、组织凝聚力、坚强战斗力、改革发展力，从而把党建设成为推进社会主义现代化强国新征程的主心骨和中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

二、科学与民主决策是实现党的全面领导的保障机制

科学的决策能力是实现党的全面领导的根本保障。根据马克思主义政党的基本原则，所有成员一律平等，这是执政党发扬民主、汇聚民意、科学决策的前提。邓小平同志指出，坚持民主集中制必须坚持党内平等，“不论是担负领导工作的党员，或者是普通党员，都应以平等态度互相对待，都平等地享有一切应当享有的权利，履行一切应当履行的义务”[5](P331)。即所有党员在党内地位平等，他们只有分工区别，没有高低贵践之分，放弃平等原则，就不会有真正的民主，自然就没有正确的集中。作为中国共产党的普通一员，我们需要不断提高党员的主体意识和党员的权利意识，正如马克思曾经指出的，“党员不要再总是过分客气地对待党内的官吏——自己的仆人，不要再总是把他们当作完善无缺的官僚，百依百顺地服从他们”[6](P33)；作为中国共产党的领导干部，党内绝对不允许存在有任何特权的特殊党员。习近平总书记要求：“党内决不允许有不受党纪国法约束、甚至凌驾于党章和组织之上的特殊党员。”[7](P133)《党章》明确规定：“不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。”[8](P20)马克思指出：“任何一个身居高位的人，都无权要求别人对自己采取与众不同的温顺态度。”[6](P72)可见，全体共产党员一律平等地、直接或间接地、来处理和决定党内的一切事务，这是无论什么时候都必须要坚持的根本性原则。

按照民主集中制的各种制度设计，所有党员一律平等，有三种保障机制：第一，党员都享有平等的参与机会。《准则》规定：“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”[3](P56)既然所有党员权利是平等的，那么，所有党员都有权参加党内重大问题的讨论，在党内实行讨论自由、批评自由，人人都可以畅所欲言，提出建议。党组织为每个党员发表意见、表达愿望提供固定而多元的载体和平台。第二，党纪面前人人平等。《党章》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党员纪律处分条例》都明文规定，“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，坚持党在纪律面前人人平等，不允许任何人享有特权”[3](P381)。这些规定从制度层面保障党员权利，它要求全体党员在党规党纪面前人人平等，所有党员都必须遵守纪律，接受监督，执行决议。第三，党内决策机制坚持平等。中国共产党一直坚持民主决策，《准则》明确规定：“党的各级委员会作出重大决策部署，必须深入开展调查研究，广泛听取各方面意见和建议，凝聚智慧和力量，做到科学决策、民主决策、依法决策。”[3](P56)党章党纪规定，凡属党内重大问题的讨论决定，都要集体讨论，“不得违反议事规则，个人或者少数人不得决定重大问题。”习近平总书记指出：“党的十八大以来，党中央各项决策都严格执行民主集中制，都注重充分发扬党内民主，都是经过深入调查研究、广泛听取各方面意见、进行反复讨论而形成的。要把我们这样一个大党大国治理好，就要掌握方方面面的情况，这就要靠发扬党内民主而来，靠各级党组织和广大党员、干部广泛听取民声、汇集民意而来。”[1](P56)党内决策机制要求党员广泛参与，按照议事规则，民主集中做出决策。民主集中制由参与机制、执行机制和决策机制共同作用，其本质就是搭建平台、拓宽渠道让党员干部能参与、敢参与、愿参与，从而真正听取民声汇聚真知灼见，形成科学决策。

三、坚决做到“两个维护”是实现党的全面领导的根本机制

党是最高的政治领导力量，民主集中制是中国共产党的最大制度优势，是我们党不能丢的光荣传统、不能变的宝贵基因。党的领导“最关键的是政治领导”，坚持党的政治领导是马克思主义政党原则的具体体现，决定着党的全面领导的本质和方向。党的政治领导的本质要求就是坚决做到“两个维护”，“坚持和加强党的全面领导，最重要的是坚决维护党中央权威和集中统一领导，最关键的是坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。”[2]“维护党中央权威和集中统一领导”既是重大政治规矩，也是重要的历史教训。为什么在国际共产主义运动史上，仅仅存在了72天的无产阶级自己的政权——巴黎公社就失败了呢？马克思思格斯在总结无产阶级第一次执政尝试的失败教训时指出：“巴黎公社遭到灭亡，就是由于缺乏集中和权威。”[9](P375)同时，他们又深刻指出，无产阶级一定要组织起来，集中统一领导十分必要。也有学者认为：“党的战斗力来自两个方面：第一，来自全党在马克思列宁主义基础上的思想统一；第二，来自全党高度的组织统一。”[10](P7)

可见，贯彻民主集中制，必须维护中央权威和集中统一领导，这既是中央的要求，更是历史经验的总结，也是学术研究的结论。对于党的事业来说，只有维护中央权威，党的决策才能得到贯彻落实，各级组织才能协调一致形成合力，才能从根本上维护人民的根本利益和长远利益，对于党员干部来说，“两个维护”则是政治意识、大局意识和纪律意识。第一，党员干部能否不折不扣地遵守党的纪律，尤其是党的政治纪律和政治规矩，这是衡量党员干部是否有党性，党性是否坚定的试金石。广大党员干部首先要在政治上与党中央对标对表、同心同德，始终能全面、具体、自觉、持续地向党中央看齐，忠诚于党的信仰和党的组织，拥护党的路线方针政策，坚决与党中央保持高度一致。凡是党中央和上级党组织提倡的要坚决响应，凡是党中央和上级党组织决定的要坚决照办，凡是党中央和上级党组织禁止的要坚决杜绝。邓小平同志曾指出，“四个服从这几条里面，最重要的就是全党服从中央”[5](P271)。所以，维护党中央权威就是民主集中制原则的核心内容和根本归宿，也是党的最高利益所在。第二，维护中央的权威，每个党员都要自觉地在党的指导思想和路线方针政策及重大原则问题上与党中央保持高度一致，全体党员和各级组织都要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，在党中央的集中统一领导下履职尽职、开展工作，正确处理局部与全局的关系，局部服从全局，这是衡量党性的根本标尺。总而言之，坚持民主集中制的关键是“两个维护”，这既是维护党内团结统一的保证，也是对党性修养的考验。党中央在2016年1月29日的政治局会议上指出，“加强党的领导关键是坚持党中央集中统一领导。只有增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，才能使我们党更加团结统一、坚强有力。”[11]

四、坚持集体领导是实现党的全面领导的关键机制

民主集中的主要表现形式是集体领导。中国共产党坚持集体领导原则。党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定。”[8](P20)习近平总书记在十八届中纪委第六次全会上指出：“各级‘一把手’要带头遵守党章党规和宪法法律，认真贯彻民主集中制，不断提党性修养。”[7](P465)“十六字”方针和习近平总书记的讲话深刻揭示了党委科学决策过程的内在关系，为实施正确决策提供了科学的方法。“集体领导”是党的领导的最高原则，是科学决策的核心内容。《准则》同时规定，“不允许用其他形式取代党委及其常委会（或党组）的领导。落实党委常委会（或党组）议事规则和决策程序，健全常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度，坚决反对和防止独断专行或各自为政。”[3](P54)新修订的《中国共产党纪律处分条例》也规定：故意规避集体决策，决定“三重一大”，最严重给予留党察看处分。[12](P31)这些规定又使党内集体领导有了制度保障，通过完善决策程序和议事规则，并设置监督机制，来规范集体领导的过程，这就使集体领导过程更加规范化、制度化。集体领导深刻揭示了党的领导工作的客观规律，反映了新形势下加强党委建设的内在要求，为实现党委决策的民主化、科学化和规范化指明了方向。

根据以上党内法规的规定，“民主集中”是集体领导的具体实践过程，是科学决策的根本保证，它的根本要求可以做如下归结：第一，党员领导干部要有大局观念，主动将自己分管领域的重大问题提交班子集体讨论，并主动把自己分管的工作纳入整个大局来考虑。第二，领导班子成员要积极主动参与集体决策。班子成员敢于发表独立见解，积极为党的事业献计献智，反对个人专断，坚决反对一言堂和家长制，不能人云亦云、随声附和。第三，党员领导干部要有执行集体决策的能力，领导班子决策一旦形成，不论自己是否接纳，都要自觉服从、坚决执行，执行过程中严格按规定和程序办事，不能挑肥拣瘦，随意变通。第四，共同维护集体领导的威望，只有集体有权威，个人说话才更有分量，班子成员之间应相互尊重、相互支持，大事讲原则，小事讲风格，共同维护在坚持党性原则基础上的团结，以上四点是集体领导的核心原则，更要求党员干部有很强的大局意识和政治意识，也需要他们有较高的执行能力、决策能力，这本质上也是党性修养的重要内容。

五、贯彻落实党的路线方针政策是实现党的全面领导的原则机制

下级组织和党员干部必须严格执行上级党组织的决定，这项要求是民主集中制的核心规定之一，也是党员干部党性修养的重要内容。它的本质就是维护党的团结统一、与党中央保持高度一致。《准则》规定：“决策形成后一抓到底，不得违背集体决定自作主张、自行其是。”[3](P54)党章要求党的干部“坚决执行党的基本路线和各项方针、政策”[8](P49)；要求“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可请求改变；如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行”[8](P35)。党内法规的这些要求既是对民主集中制相关制度规定的细化、操作化和实践化的设计，也是对党员干部党性和能力的要求。

首先，坚决执行党组织的决定，是党的纪律规定，执行这些规定，是对党员干部纪律意识的考验。《中国共产党问责条例》规定的第一种问责情形就是“党的路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效落实”[7](P363)。党的政治纪律规定：落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通，在政治上造成不良影响或严重后果的，视情节给予最高开除党籍处分[12](P24)；执行这些纪律才能保证中国共产党的上下协调，统一一致、政令畅通，从而使决议得以高效地贯彻，提高中国共产党的执行力和凝聚力，党的事业才能前进，伟大目标才能实现。其次，坚决执行党组织的决定，是实践工作的要求，践行这些要求是对党员干部工作能力的考验。新时代，党执政面临着复杂形势，“四大考验”和“四个危险”更加尖锐地摆在我们面前：改革开放四十年，“每一步都不是轻而易举的，未来必定会面临这样那样的风险挑战，甚至会遇到难以想象的惊涛骇浪。”[13](P23)这需要全党保持定力，形成合力，把党的科学决策贯彻下去，把党的战略部署落到实处。要把党的决定落到实处，真正贯彻下去，就需要党员干部不断提高执政能力，尤其是工作能力。党的十九大报告要求全党“增强狠抓落实本领，坚持说实话、谋实事、出实招、求实效，把雷厉风行和久久为功有机结合起来，勇于攻坚克难，以钉钉子精神做实做细做好各项工作”[14]。坚决执行党组织决定，是党员干部的基本政治素质和工作能力，它是民主集中制得以运行的基础和保障，更是党组织能政令畅通、落实工作的保障，它直接影响着党的政策实施的最终效果，甚至影响着全党伟大目标的实现。

六、结语

作为世界上最大的执政党，治理人口最多的发展中大国，中国共产党必须不断提高治理能力并实现治理水平现代化。这就不但要坚持和加强党的全面领导，而且要不断改善党的领导方式，提升党长期执政的能力，提高党直面重大风险与挑战的水平。而坚持和加强党的全面领导，意味着必须按照民主集中制的基本程序，做出正确的决策。正如习近平总书记指出的：“要善于正确集中，把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，作出科学决策。”[1]可见，实现党的全面领导与坚持民主集中制的原则是一个相互统一的过程。一方面，必须坚持民主集中制，集中意见、广纳众长，形成决策并坚持执行党的决策部署，只有形成决策并付诸行动，风险才能消解、事业才能进步、国家才能发展。另一方面，必须坚持民主集中制，保证全党统一思想、统一意志、统一行动，做到“四个服从”，牢固树立“四个意识”，只有全党上下步调一致、协调统一，党组织才有力量，才能确保党对一切工作的领导，确保党总揽全局、协调各方，保证党的路线方针政策及重大决定得到迅速有效的贯彻落实。