城市社区协商治理的问题研究与对策探讨

□田文波

协商民主是我国人民民主的主要形式之一，是中国特色社会主义的重要政治制度，完善了人民民主的制度实践，丰富了中国特色社会主义民主。党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，党的十九大进一步提出“发展社会主义协商民主”。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中进一步指出：“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。”[1]由于城市社区在整个社会生活中具有重要的地位和作用，城市社区协商治理成为协商民主承上启下的重要层级，是最接地气且纷繁复杂的形式。本文拟就城市社区协商治理的相关问题，作些初步探讨。

一、城市社区协商治理的重要意义

城市社区协商治理是协商民主运用于中国城市社区治理的有益实践，其在全过程人民民主和社会治理中的现实意义，可以从三个方面把握：一是实现人民民主和共建共治共享社会治理格局的生动载体。社区协商治理回应了现代政治文明和社会治理的发展现状和潮流，实现了百姓对身边民主的期望和社会共建共治共享两者统一。通过社区协商培养提升群众的民主素养和认知，增强社区党组织协商的组织、协调、落实能力，构建充满活力、成熟可靠的基层协商范本，为我国的协商民主实践奠定坚实基础，为落实全过程人民民主固本培基。同时，社区协商为社区群众参与社区公共事务的决策和管理提供了新的途径和选择，使不同主体能够针对共同关心事项平等对话协商，在制度层面保证了各自平等权力和利益表达，为实现共建共治共享提供了鲜活实践和有益探索,“有利于实现干群关系的良性互动，既是大转型大变革时代党和政府化解社会冲突和实现利益协调的有效手段，也是国家治理体系和治理能力现代化的战略路径。”[2]

二是提高社区治理科学化水平和公信力的有益保障。社区协商治理针对日益复杂的中国城市社区各项事务，在社区治理层面发挥协商民主在各项公共事务中的作用，善用经常性的协调和对话机制，实现公共事务决策和执行事前、事中的多元主体协商，“通过这种政治参与可以在政府与公民之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿选择之间的矛盾”[3]，在很大程度上保障了社区治理决策科学化水平和执行的公信力。通过制度化的充分协商，使决策和执行有了更大范围的共识和理解，来自各方的阻力无形中减少了，动力增加了，客观上分担了部分行政架构决策的压力，一定程度上为公共事务的决策和执行提供了参考和依据。

三是化解社会矛盾、降低社会风险的重要途径。随着经济社会快速发展，特别是我国城市化过程中短期内高密度的变革集聚，人民群众对美好生活的向往提出了更高的要求，凸显出众多的新矛盾和新问题，累积着各种各样的风险挑战。社区协商治理将社区风险矛盾通过制度化、程序化的方式暴露出来，其最终目的是通过以各方接受的方式安全地排除其中蕴含的各种不稳定因素，化解矛盾降低风险。实践证明，通过引入协商治理，结合其它治理手段，一定程度上实现了社区风险的预判和有效管控，保证了社会安定和谐。

二、城市社区协商治理存在的问题

随着我国社会主要矛盾的变化，伴随协商民主的广泛分层制度化推进，能够协调化解问题和矛盾的社区协商成为群众喜闻乐见、积极参与的形式，也是实现社区共治和自治的有效方式。但是，执行中却出现了种种问题，主要表现在以下方面：

（一）协商主动性和选择性偏差有待纠正

一是社区党组织长期处于事实上的行政架构中，社区治理行政化层级化惯性突出。行政组织对社区群众不放心，对群众自我管理有顾虑，担心协商失控脱离预想，引发一系列后续问题，以致在推动协商民主时主动性不强或者有意无意通过行政手段施加影响，甚至命令式干预。二是根据公共事项复杂程度和风险偏好，选择性开展协商，其结果是容易的事项开展协商多，复杂且落实困难的事项开展协商少。比如，社区卫生环境提升、楼宇外墙维修等群众意见较一致、阻力小或涉及公共安全的事项开展协商各方都比较积极，但如公用设施维修、物业更换、停车设置等涉及深层利益、争议较大、矛盾容易激化的事项开展协商的意愿就比较谨慎。这两种偏差的结果导致部分群众认为政府推行的所谓“近距离民主”只不过是走形式，“说了也白说”，故而参与度不高。长此以往，社区协商治理就缺乏号召力和公信力，社区治理的群众基础就打了折扣，无形中弱化了党的领导。例如，当前城市更新中老旧社区微改造是一个普遍的方式，其中涉及的公共设施老化改造问题是居民普遍比较关心支持的事项。但实际操作中由于历史规划、总体设计、地理条件、人文环境、施工工期等各种原因导致微改造过程中需要开展诸多协商，过程中衍生出诸多问题、矛盾和诉求，其成本和风险远超预期，如果要按期保质完成改造任务，社区党组织只能根据工作预期，按照轻重缓急、难易等实际情况，结合自身资源和基础工作，开展相关协商。而群众希望尽快、全面地得到解决，因此，对这种协商民主并不满意。

（二）协商专业化水平有待提升

现代社会的复杂性、城市的快速发展和人们对美好生活的期许要求社区治理必须不断提升专业化程度。除了提升社区党组织、居民委员会等组织的专业化水平外，我国已经在社区公共服务诸如居家养老、社区文化生活等方面引入了专业化社工组织，进行了很多实践探索，并取得了不少成绩。日益增长的社区协商事项涉及社区安全、环境、民生等诸多内容，对协商参与主体的政策解读、沟通协调、矛盾化解的能力都是一个挑战。街道社区对协商高度重视并投入巨大的人力物力财力，但从实际过程和效果看仍面临人手不足、专业化水平欠缺、效率不高等问题。同时，“我国政府受到传统理念的影响，对社会力量参与到治理中来采取了不信任的态度，总是认为只有政府才能治理好社会。”[4]所以对第三方社工组织参与社区协商治理的存在顾虑，导致社工组织在社区协商领域难有作为，其专业化、人手补充优势无法引入协商全流程。凡此种种，社区协商全流程的专业化程度难以提升，直接导致某种程度上社区党组织及其上级党委政府将承受更多更大的压力。例如，在小区业委会成立或换届过程中，中间环节涉及物业、全体业主、业主代表、筹备委员会、居委会等众多主体，需要经历多轮不同范围的协商，并按照协商一致的结果依规程准备相关资料、公示和收集反馈意见等。从实践上看，由于协商过程不可避免反映出各种矛盾纠纷，且参与的众多主体认知差异和专业限制，而作为监督者和指导者的行政组织碍于该项工作的专业性和人手局限，难以面面兼顾，导致状况频发，出现诸如选举流程不规范、候选人身份合法性受质疑、物业不配合等问题，极少数甚至出现业主相互攻讦乃至诉讼、新旧物业同驻等事件。

（三）协商达成共识难

社区协商本意和出发点是相关利益主体通过协商对涉及公共利益的决策和执行形成共识，以共识为依据减少落实阻力或负能量，最终实现公共事务利益最大化。但通过调研，现实中这一过程出现了诸多影响共识达成的因素，如参与主体代表性的问题（代表个人或集体）、主体利益和理性认知素养（争取利益合法性和合理性认知）、主体的话语权重(掌握资源和影响力)、协商过程组织和流程控制（组织的科学性和代表性）、争议处置和认定（认定依据和主导力量）。而仅仅依靠程序上的约束难以有序发挥这些因素的影响力，实践中往往是多种因素共同作用，极易形成胶着状态，甚至演变成零和博弈，影响协商共识的达成。

例如，在小区垃圾误时投放点的设立过程中，虽然有相应的规定和程序，无论是既有规划还是规划调整，由于邻避效应，这一过程都需要多方参与协商一致。但在协商过程中，物业与业主、业主之间、环卫站与业主基于各自考量，力图主导使协商结果有利于自己一方，表现在协商台前幕后的激烈博弈，导致达不成共识，形成胶着的局面。表现在投放点的设置难以落地以至于迁移出小区以外，不利于小区环境卫生管理和居民生活。或者采取设置临时投放点，引起公愤，进一步激化矛盾。

（四）协商结果中的整体利益与局部利益有待平衡

就理论而言，社区协商往往根据内容界定协商的范围和对象,但这一涉及或关联在实践中基本来源于主观认知或约定俗成。就实操而言，社区党组织考虑到人群扩大带来的复杂性和不可预知性，社区协商范围和对象往往限定于利益影响的核心圈层，尽量避免圈层外的主体参与或介入。换言之，协商共识仅能代表参与主体的共同意识表达，即局部利益。圈层以外没有参与同时认为与自身利益密切相关的主体并不一定认同开展的协商和最终达成的共识，甚者会认为存在重大利益冲突，整体利益受损，从而抵制协商共识的落地。例如，在社区微改造规划设计施工协商过程中，关于公共绿地的品质提升普遍存在一个争议：紧挨公共绿地的住户作为直接受影响的群体往往持反对意见，认为绿地改造提升会带来更多人流，引发诸如噪音、卫生、安全等一系列环境、社会问题。而其他住户往往持赞同意见，认为绿地属于公共资源，属于全体居民共有共享，其品质改造能补缺休闲文化娱乐空间，提升小区的绿化人居环境。实践中协商共识的结果运用面临两难困境时，往往要充分考虑双方的利益，力图兼顾局部利益和整体利益，在两者冲突时做好解释协调工作，通过时间换空间、规划设计调整等方式争取绿地改造过程的利益平衡。

（五）协商结果难落实

社区协商是为了减少公共事项执行阻力实现公共利益最大化，现实情况是社区协商的共识落实受到各种环境因素的制约，执行有时难以达到预期，甚至出现政府、居民、团体等多方都不满意的局面，影响协商的公信力。基于实践分析其环境制约因素体现在以下几个方面：一是制度不健全。协商共识达成后怎么落实，碰到问题怎么办、事后怎么反馈等方面往往缺乏依据。社区党组织不可能事必躬亲，特别涉及居民自治事项，其结果执行往往依靠居民自身觉悟。二是法律衔接不明确。对于协商结果落实在法律层面仍属于民法典范围，出现争议往往诉之法院，其成本并不为多数群体居民接受。三是化解优势（或强势）阻力办法不多。对于落实协商共识过程中出现的优势（或强势）阻力，目前政府、居民化解的办法不多。优势（或强势）阻力往往通过游离于法律边界的方式阻止共识的执行，这既有民主认知里反对“多数人暴政”的影子，也有矛盾化解手段的问题。例如，在城市旧楼电梯加装这一民生工程中，在制度设计中所属楼栋居民按照规程比例通过协商达成了电梯加装事项，但经常出现低楼层用户通过诉讼、上访、软暴力甚至武力等各种方式阻止加装的事件。究其原因，政府层面对这一民生工程态度是积极的，大力支持鼓励甚至有资金扶持，但其事项涉及全体业主，属于自治范畴，其协商过程的规范和结果的落地最终还是依靠全体业主居民，公权力过度介入结果和执行存在法律、道德风险。而法律作为最后底线的兜底功能需要启动相关程序。这就不可避免在两者之间留下空白，抵消协商的效力。既然如此，对于争议的尚待法院判决的民事纠纷，优势（或强势）阻力也就有了发挥的空间。这些都给社区协商治理带来现实难题。

三、提高城市社区协商治理水平的对策

（一）强基固本，强化社区党组织引领

社区协商治理涉及众多主体和利益纠葛，与百姓身边的幸福感密切相关，社区党组织发挥主导作用责无旁贷。“一方面，基层党组织具有最广大人民群众根本利益的代表性以及必须遵守党的行为规则的纪律性，能够约束自身的治理行为；另一方面，基层党组织能够引导并约束基层群众的治理行为。”[5]因此，针对协商主动性和选择性偏差问题，基于现实和可操作性，社区党组织引领作用必须进一步加强，以筑牢根基。这个基本，就是要强化社区党组织党建工作，凸显党组织政治本色，站稳人民立场，不畏艰难，勇于担当，夯实群众工作基础，选优配强社区党组织成员，成为社区协商治理的坚强领导核心和中流砥柱，在协商和共识落实全流程发挥党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用。有了这个基础，人民群众就会信任、支持和认同基层党组织，就有意愿和热情参与社区党组织主导下的协商治理实践，协商共识成果落地就有了坚实的组织基础和群众基础。

（二）积极导入，发挥社会组织协同作用

社区协商复杂性需要导入更多地资源以应对。针对协商全流程专业化水平不高和现实需求问题，考虑到政府自身队伍提升的有限性，参考既有的成熟、效率高、社会反响好的公共服务购买方式，可以在社区协商过程中通过购买服务导入第三方社会组织。社会组织有着天然的优势，其在某些领域专业化程度较高，且作为协商中相对中立的第三方主体，其专业性和亲和力将更好地助力协商全流程的专业化、规范化水平。政府完全可以利用自身的优势平台和资源，基于既有的经验，通过购买服务、项目合作等方式指导合规的专业化社会组织开展相关领域协商治理工作的试点。通过不同层次、不同领域、不同内容的社区协商试点，实现政府、社会组织和其它协商主体的和谐共商、合作共赢。

（三）锤炼队伍，培养社区协商行家里手

针对协商过程达成共识阻力多问题，我们要分析其中涉及各种复杂的主体和因素。可以从两方面着手。一方面，针对协商主体多样性，要善于发掘发挥其中的党组织和党员生力军作用，通过党建大平台，鼓励参与主体落实党的为民服务宗旨，顾大局讲奉献，发挥先进性和示范性引领，为协商共治助力。例如发挥楼宇党小组、党员志愿者的作用。另一方面，针对各种纷繁复杂的问题矛盾，通过各种渠道发掘、培养辖区专业化人才。这当中既包括社区自身干部队伍，还可以引入社区中有所长的居民（党员）志愿者参与协商工作，构建社区协商法律、民生、建规等领域人才库。同时应该争取在更高层级（市区街）建立培训资源，加强相关领域专业化、法制化培训和能力提升，为社区各类协商输送对口人才，指导协商顺利有序开展。

（四）勇于担当，探索创新社区协商路径

从本质上而言，协商的终极结果就是妥协。在中国特色社会主义协商民主政治中，必须避免协商结果出现赢者通吃的状况。针对协商结果整体利益和局部利益平衡难的问题，要鼓励社区党组织和各级政府部门，站在更高格局和长远发展角度，统筹协调各方资源，为协商中妥协方从时间空间角度上争取最大利益，最终实现各方利益的双赢。当然，这需要改革者的勇气和斗争精神，需要更多地创新、探索可复制、可操作的社区协商案例和路径。对于一些探索创新过程中出现的问题和争议，要充分考虑根据自由裁量权确立的协商治理规范和程序的创造性，给予更大的包容和鼓励。

（五）善于总结，做好保障建设

协商一致后，协商效能关键在于落实成效。落实效果不佳，将弱化协商治理的公信力和号召力。针对协商共识落实环境限制多的问题，特别是公权力介入问题亟待完善，法律兜底之外空白的查缺补漏，应该在法律准绳内，在既有协商规程和制度下，勇于尝试和归纳，分门别类构建符合落实各领域协商结果的规程和办法，明确落实主体，完善法律对接，以确保协商治理全流程达到规则化、程序化、稳定化和长效化的运行状态。参与协商各方从中形成稳定可预期成果，协商治理可以行稳致远。