法教义学视野下治安调解的制度结构及功能实现

任惠华，陈嘉鑫

（西南政法大学 刑事侦查学院，重庆 401120）

一、问题的提出

2019年5月，习近平总书记在全国公安工作会议上指出，要积极预防、妥善化解各类矛盾纠纷。2020年9月，习近平总书记在基层代表座谈会上提出要加强和创新基层社会治理，坚持和完善新时代“枫桥经验”，加强城乡社区建设，强化网格化管理和服务，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，切实把矛盾化解在基层，维护好社会稳定。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出要完善社会矛盾纠纷行政化解体系，强化行政调解工作。因而，充分发挥治安调解作用，最大限度化解矛盾纠纷，有利于维护社会稳定和谐。无论在理论界还是实务界，公安机关治安调解制度研究都是一个热点话题，截至2021年11月1日，笔者借助中国知网平台，以“治安调解”为主题，检索出559篇文章，其中最早的文章见于1989年，大多数年份均有相关文章发表。但从已有文献来看，大多是聚焦于公安机关调解概念、机制模式、困境问题、原因探析与改进路径等内容，甚少从法教义学的维度对公安机关治安调解制度进行研究。在公安机关治安调解实务中，部分公安民警倾向于从情、理、德、利等维度化解矛盾纠纷，不擅长从法的角度进行定纷止争。一方面，公安民警在判断案件是否适用治安调解、治安调解的次数、治安调解协议书的制作以及保存等程序运用方面存在相对随意性；另一方面，公安民警收集、固定证据的意识与能力不强，直接导致了收集的证据数量与质量远低于公安机关经办的其他案件，证据在治安调解中的使用率不高，证据运用在此类案件中存在弱化的倾向。因此，本文将从法教义学的角度对治安调解的程序规范以及证据运用进行系统梳理，并探索治安调解相关制度的建构以及功能实现的问题。

二、公安机关治安调解的政策与理论基础

为了更好地服务于公安机关的调解实践，提高公安机关调解的质量与水平，我们需要借助并充分发挥群众路线、社会治理理论、警察角色论等政策理论在公安机关化解社会矛盾纠纷中的作用。

（一）群众路线为公安机关开展调解工作提供了根本遵循

习近平同志2003年在浙江省主政时提出要坚持“以人为本”，并将其作为建设“平安浙江”“法治浙江”的指导原则。习近平同志在担任党的总书记以后，指出要坚持“人民主体地位”，一切为了人民，一切依靠人民。党的十九大前后，习近平总书记明确提出要贯彻“以人民为中心”的发展思想。由此可见，以人民为中心的发展思想由“以人为本”“人民主体地位”思想演变而来，内涵不断深刻丰富，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容［1］，也是习近平法治思想的核心要义。公安机关群众路线是公安工作的根本路线，指的是公安工作实行的是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的路线［2］。公安机关的群众路线深刻体现了公安机关与人民群众的“双向互助”特征。20世纪末期，我国公安机关推出了各项便民利民举措，强化了自身服务社会的职能，而治安调解职能的履行就是公安机关坚持为人民群众排忧解难的现实表现。公安机关的治安调解工作能够避免国家诉讼资源不必要的浪费，满足了人民群众高效化解矛盾纠纷的诉求，符合人民群众的切身利益，有利于平衡多方诉求、修复各种社会关系。由此可见，以人民为中心的发展思想为我国公安机关开展治安调解工作提供了深厚的理论基础。

（二）社会治理理论为公安机关参与完善调解机制指明方向

在《现代汉语词典》中，“治理”主要包括两层含义：一是统治、管理；二是处理、整修。从政治学的视角来看，社会治理属于政治管理的范畴，包括公权力机关对资源的分配使用、政治权力的法律基础、政治活动的参与方式等［3］。从社会学的角度来看，社会治理是党委、政府、社会组织、公民等多元主体形成的有机共同体，运用情、理、德、利、法等手段定纷止争，实现社会的安定有序［4］。笔者认为，社会治理是指政府、社会组织、企业、个人等多元主体通过对话与合作等方式对各种社会事务进行处理活动的总和。社会治理追求的价值目标是社会和谐有序，这就需要化解社会矛盾纠纷。我国古代“皇权不下乡”，县级行政区划之下没有设立政府机构，乡村的矛盾纠纷基本由当地的宗族长老、乡贤出面斡旋调解［5］。近现代以来，我国逐渐由熟人社会变为陌生人社会，我国基层社会也由传统的乡绅宗族治理向单位、街道、乡镇治理转向［6］。与此同时，社会矛盾纠纷愈发多样复杂，传统的矛盾纠纷化解机制已经不适应时代的发展需求。为了提升基层的社会治理水平，维护基层的社会秩序，就需要公权力机构介入其中。而公安机关也积极回应社会化解矛盾纠纷的现实需求，最大限度地为民众提供公共服务，力求保障公民的各项权益，实现社会的公平正义。因此，公安机关治安调解这种基层社会治理方式在我国也就应运而生。

（三）警察角色论彰显民众对警察调解职能的现实需要

警察角色论是警察哲学的分支理论，也是警察学基础理论的重要组成部分［7］。世界历史上主要发生了四次警务革命，而每次警务革命中的警察角色也有所不同。第一次警务革命将警察定位为打击犯罪与社会服务的双重角色，其中社会服务是警察的主要角色；第二次警务革命将警察定位为打击犯罪的单一角色；第三次警务革命则进一步突出了警察打击犯罪的角色；第四次警务革命将警察树立为社会公仆的角色。由此观之，伴随着时代的发展、社会的变革、公众需求的更新，警察角色也会因应变化。鉴于世界警务革命浪潮的深刻影响以及我国法律、组织、民众对警察角色的高度期待，目前我国的警察角色定位与第四次警务革命后的警察角色定位基本一致，注重强调警察的社会公仆角色，这与“有求必应”的组织承诺、“有困难找警察”的媒介宣传、“无所不能”的形象塑造深度契合。我国公安民警的调解大致经历了“警察没有治安调解职能——警察开展治安调解工作——警察承担治安调解以及调解其他民间矛盾纠纷的工作”这三个阶段，而警察调解职能的履行充分地彰显了其社会公仆的角色，有利于提升人民群众对警察群体的认同感与满意度，构建良好的警民关系。

三、公安机关治安调解的主要法律规范及其变化

在我国不同的历史时期，社会矛盾纠纷的主要类型有所差异，公安机关的职能侧重点也有不同，全国人大常委会、公安机关针对各个时代的具体情况制定了与治安调解相关的诸多法律法规，这些法律法规的效力位阶各不相同，部分条文之间还存在相互冲突的情况。为了更好地促使公安机关准确适用治安调解法律法规的相关条款，就需要对治安调解法律法规、治安调解范围、治安调解效力的演变趋势进行纵向的梳理，并分析总结其变化规律。

（一）治安调解法律法规的革新

目前，包含公安机关治安调解工作相关条款的法律法规主要有六个，从颁布时间、实施时间的先后顺序来看，分别是：2006年1月23日颁布并实施的《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》（以下简称《有关问题的解释》）；2006年2月1日起施行的《公安机关办理伤害案件规定》（以下简称《伤害案件规定》）；2007年12月8日颁布并实施的《公安机关治安调解工作规范》（以下简称《工作规范》）；2012年10月26日修改、2013年1月1日起施行的《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）；2016年7月5日发布并实施的《公安机关执法细则（第三版）》（以下简称《执法细则》）；2020年8月6日发布并实施的《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）。上述法律法规按照效力等级进行划分，《治安管理处罚法》的效力级别为法律；《程序规定》属于部门规章的范畴；《有关问题的解释》《伤害案件规定》《工作规范》《执法细则》则属于部门规范性文件的范畴。《治安管理处罚法》的效力位阶高于其他法规文件。上述六个法律法规虽然效力等级不同，但从其时效性来看都是现行有效的。

（二）治安调解范围的嬗变

不同的法律法规对治安案件调解范围界定不尽一致。《有关问题的解释》第一部分、《伤害案件规定》第三十条、《工作规范》第三条、《治安管理处罚法》第九条、《执法细则》第三十九章、《程序规定》第一百七十八条等法律法规对治安案件调解的范围作出了界定。上述六个法律法规同时将打架斗殴（殴打他人）这类违反治安管理的行为纳入了公安机关治安调解的范围；除《伤害案件规定》之外的其他五个规范性文件都明确了公安机关人民警察治安调解的范畴包含损毁他人财物（故意损毁财物）的内容；侮辱、诽谤、干扰他人正常生活、侵犯隐私、诬告陷害这五类违法治安管理的行为则是在《有关问题的解释》《工作规范》《执法细则》《程序规定》这四个法律法规中被明确列出，《有关问题的解释》还将干扰他人正常生活限定为制造噪声、发送信息、饲养动物这三种具体情形；《伤害案件规定》《工作规范》《执法细则》《程序规定》将故意伤害（他人身体）这一违反治安管理的行为置于公安机关可以治安调解的范围之内；《有关问题的解释》在治安调解的案件类型中列举了偷开机动车的行为；《执法细则》和《程序规定》明确了非法侵入他人住宅的行为隶属于治安调解的范畴。

除此之外，《程序规定》第一百七十九条、《伤害案件规定》第三十一条、《工作规范》第四条、《执法细则》第三十九章对不宜使用治安调解处理的行为进行了规定。《工作规范》《执法细则》《程序规定》将在调解过程中又挑起事端（在调解中又实施违反治安管理的行为）这类情况列为不得调解处理的情形。而《执法细则》《程序规定》相比《工作规范》增加了“当事人明确表示不愿意调解处理”和“调解过程中，违法嫌疑人逃跑”的内容。《伤害案件规定》与其他调解相关规范性文件相比，将涉及黑社会性质组织以及多次伤害他人身体这两类行为排除在公安机关治安调解范围之外。由此可见，现行有效的不同法律法规文件列举的治安案件调解的范围以及不适用治安调解处理的案件类型具有“总体上类似、但却不完全一致”的特点，这也导致了公安民警在实务中难以判定违反治安管理的行为是否属于治安调解范围的难题。

（三）治安调解效力的演进

法律效力主要包含了法律约束力、法律救济力、法律强制力等内容。治安调解的法律效力主要体现在对公安机关以及各方当事人的效力之上。《工作规范》第十条与第十二条、《治安管理处罚法》第九条、《程序规定》第一百八十五条对治安调解的效力在条文上作出了类似的表述。在对公安机关的效力方面，公安机关将根据当事人是否达成调解协议以及达成调解协议以后是否履行的不同情况，对违反治安管理的当事人作出是否采取治安处罚的措施；在对各方当事人的效力层面，由当事人自主选择治安调解活动是否开展，治安调解协议不具有强制执行力，各方当事人对治安调解协议不服的，不能向法院提起行政复议或者行政诉讼。现阶段，法律法规层面对治安调解效力的规定仍不够明确，理论界与实务界对治安调解是否具备法律效力以及法律效力的大小存在争议。笔者认为，治安调解具有一定的法律约束力与法律救济力，但欠缺法律强制力与权威性，其在制度上明确了当事人可以自愿处分自身的权利，这使得不少治安调解协议得不到贯彻履行，在浪费司法资源的同时，容易损耗公安机关的公信力。因此，法律法规有必要将治安调解的效力进行明确，并可以考虑赋予治安调解协议强制执行力。

四、公安机关治安调解的法教义学分析

法教义学也被称为法解释学，教义学的概念早期在哲学、神学领域内使用，后来才逐渐适用于法学领域，希腊语“Dogma”是法教义学的词源，其意为信仰规则与基本确信，即通过政治上的权威以及宗教上的信仰对怀疑加以排除［8］。法教义学将法律条文奉为圭臬，提倡对法条的深信不疑与贯彻执行，其重点在于研究法律规定的内涵及其在实践中的运用［9］。拉伦茨认为，法教义学具有权威性，不容许他人质疑，其旨在对法律原则进行必要的补充，对法律概念的内涵加以明确，厘清法律原则、法律概念与法律规范的关系［10］。法教义学的目标大致包括以下三个方面的内容：第一，对相关法律概念进行体系化的研究；第二，对现行有效的相关法律法规展开描述；第三，针对疑难案件提出法律上的解决建议［11］。本文前一部分已经对治安调解的相关法律法规进行了描述，接下来将主要通过对治安调解相关概念展开剖析的方式进行法教义学层面的解读。

（一）对“民间纠纷”的界定

民间纠纷在《治安管理处罚法》《程序规定》《有关问题的解释》《伤害案件规定》《工作规范》与《执法细则》这六个涉及公安机关治安调解相关条款的法律法规中被作为各类违反治安管理行为的引发要素。假如导致违反治安管理行为的原因不甚明了或者其他因素引发了违反治安管理的行为，公安机关就应当根据《治安管理处罚法》等规定依法及时办理相关案件，而不能对上述案件进行治安调解。因此，明晰“民间纠纷”的内涵外延，并与相近概念进行对比，将为公安机关正确地开展治安调解工作提供指导。有学者认为，民间纠纷指的是人与人之间关于民事权益的争端［12］。《治安管理处罚法》对民间纠纷没有进行明确的说明，而《工作规范》第三条对民间纠纷进行了详尽的解释：指在日常工作、生活、生产经营等各项活动中，发生在自然人之间、自然人和法人之间的矛盾纠纷。民事纠纷则指的是发生于当事人之间涉及民事权利与义务纠纷的总和［13］。民间纠纷侧重于纠纷发生的范围，而民事纠纷则强调纠纷的具体性质。目前，公安民警在治安调解实务中对民间纠纷存在理解偏差，这就导致一部分民警随意扩大了治安调解的适用领域，而另一部分民警则限缩了治安调解的运用空间。上述情形可能导致矛盾纠纷当事人的权利得不到充分保障，还会增加公安机关警察权被滥用的风险。因此，我们有必要对民间纠纷中的若干个关键词进行厘清。首先是对“公民”的理解，《宪法》（2018年修订）第三十三条将我国公民界定为具有中华人民共和国国籍的人；我国公民在法律面前一律平等；我国宪法、法律在赋予公民各项权利的同时，也规定了相应的义务。其次是对“单位”的解析，其指的是机关、团体以及部门等。最后是对“生活、工作、生产经营等活动”的理解，其强调了当事人之间具有家庭、邻里、同事等紧密的关系。此外，还应注意民间纠纷的种类较为丰富，可以依照社会关系、社会领域等多个维度进行不同的划分［14］。

（二）对“违反治安管理行为”的判定

《治安管理处罚法》《程序规定》《有关问题的解释》《伤害案件规定》《工作规范》与《执法细则》这六个规范性文件都对违反治安管理的行为且能够进行治安调解的情况作出了列举式规定。《伤害案件规定》作了穷尽式的列举，明确规定了殴打他人或者故意伤害他人身体这两类行为可以作为公安机关治安调解的对象。《有关问题的解释》中有“其他违反治安管理行为”的表述，这里的“其他”应如何解释？另外四个规范性文件则都采用了“等违反治安管理行为”的表述，这里的“等”应该做“等内”还是“等外”解释呢？《现代汉语词典》对“其他”的解释为“别的”。《现代汉语词典》对“等”字则作了以下三种解释：其一是用在人称代词或指人的名词后面；其二为列举未尽；其三是列举后煞尾，即已完全列举。日常汉语中的“等”字在法律中如果不加以明确界定，司法实践在适用相关法律规范性文件条款时也容易出现争议。2004年5月18日发布并实施且现行有效的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》在第四部分对“其他”“等”这类词语在法律规范中的内涵进行了明确的界定，各种法律规范性文件在列举完典型事项后，紧跟“其他”“等”这类词语时，均表示明文列举事项以外的事项，且未列举的情形应与所列举典型事项性质类似。由此可见，“其他违反治安管理行为”“等违反治安管理行为”都不仅仅局限于明示的行为，还包括与明示行为相当的行为。

除此之外，公安机关在治安调解实践中如何确定性质类似的行为呢？笔者认为，可以根据违反治安管理行为的类型进行确定。打架斗殴（殴打他人）、故意伤害、侵犯隐私、发送信息干扰他人正常生活、侮辱、诽谤、诬告陷害、非法侵入他人住宅属于《治安管理处罚法》中侵犯人身权利的行为；损毁他人财物（故意损毁财物）在《治安管理处罚法》中则隶属于侵犯财产权利的行为。制造噪音、偷开机动车、放任动物恐吓他人与饲养动物干扰他人生活在《治安管理处罚法》中属于妨害社会管理行为的范畴。

由此观之，公安机关可以开展治安调解工作的行为类型主要包括妨害社会管理的行为以及侵犯公民人身权利与财产权利的行为。有学者主张将《治安管理处罚法》中所有侵犯人身权利与财产权利的行为都纳入治安调解的范围，譬如：将盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索等侵犯财产权利的行为作为治安调解可以调整的对象［15］。

笔者认为上述观点值得商榷，盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索等行为情节较为恶劣且上述行为并不是民间纠纷引发的，普通民众也难以接受将上述行为纳入治安调解的范围而不加以处罚。因此，我们不应将上述行为作为治安调解的对象，进而随意扩大治安调解的范围。公安机关人民警察在确定违反治安管理的行为是否能够进行治安调解时需要把握三个衡量标准：第一，行为性质是否类似；第二，行为情节是否较轻；第三，大众是否能够普遍认可对该行为开展调解而不进行处罚。假如某一违反治安管理的行为同时满足上述三个衡量标准时，其虽未在法律规范性文件中被明示，也理应被纳入治安调解的范畴。

（三）对“情节较轻”的把握

《治安管理处罚法》《程序规定》《有关问题的解释》《伤害案件规定》《工作规范》与《执法细则》这六个法律法规对治安调解的条件进行规定时都有“情节较轻”的表述。我们需要注意的是：情节较轻与情节特别轻微、情节显著轻微虽然表述类似，但其实是有一定区别的。《治安管理处罚法》第十九条将情节特别轻微作为行为人实施违反治安管理的行为后减轻处罚或者不予处罚的情形。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）在第十三条对犯罪的概念进行了详细的剖析，并提出了“不认为是犯罪”的但书条款，即情节显著轻微危害不大的行为。《中华人民共和国刑事诉讼法》第十六条第一项与《刑法》第十三条相对应，将“情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪”的情形归为不需要追究刑事责任、撤销案件、不起诉、终止审理、宣告无罪的情形之一。立法者在法条中对上述三种情节并没有进行具体的解释，笔者认为情节特别轻微、情节显著轻微是不同的法律法规对同一情节的差异化表述形式，均指情节非常轻微、甚至可以忽略不计，而与情节特别轻微、情节显著轻微相比，情节较轻的程度要稍微严重一些。当前，在公安实务工作中会出现对盗窃、诈骗、敲诈勒索等行为不予处罚的情况，这不是通过公安机关进行治安调解达成协议并履行进而不予处罚的结果，而是《治安管理处罚法》第十九条“情节特别轻微”条款在实践中的具体运用。

（四）对“可以”的认识

《治安管理处罚法》《程序规定》《有关问题的解释》《伤害案件规定》《工作规范》与《执法细则》这六个法律规范性文件都有“公安机关可以调解处理”的表述。通常来说，“可以”与“应当”在法律条文中具有明显的区别。从字面解释来看，“可以”是“许可”的意思，而“应当”则近似于必须的意思。从法律规范的角度来分析，“可以”表示授权性的规范，即赋予国家、公民、单位某项权利，该权利是否实施取决于国家、公民、单位自身；“应当”则属于义务性规范，即国家、公民、单位原则上必须履行某项义务。目前，在治安调解实践中主要存在三种观点：其一，将这里的可以直接等同于应当，即凡是符合治安调解的情形，公安机关都应当进行治安调解。其二，对法律法规规定的治安违法行为，公安机关既可以进行治安调解，也可以对违反治安管理的当事人不经过治安调解程序直接进行治安处罚。其三，公安机关需要对法律法规规定的治安违法行为开展治安调解，不得对当事人直接进行治安处罚，将治安调解作为治安处罚的前置程序，即治安调解具有“优先性”倾向［16］。结合对“可以”的理解以及对法条立法本意的探析，笔者更赞同第二种观点，在治安调解的各项条件都能够得到满足的情况下，公安民警既可以选择进行治安调解，也可以运用治安处罚措施，这是公安民警的自由裁量权在治安调解过程中的现实表现。公安民警在办案过程中要遵循立法本意，根据案件的实际情况，自主判断是否开展治安调解工作。

（五）对“自愿性”的识别

在治安案件办理过程中，公安民警调解并不是必经的程序［17］，需要满足“自愿性”等条件才能实现。《程序规定》《有关问题的解释》《伤害案件规定》《工作规范》与《执法细则》这五个法律规范性文件中都有“经双方当事人同意”等类似的表述，《工作规范》第六条第（四）项更是明确提出了自愿原则是治安调解工作需要遵循的一项重要原则，矛盾纠纷当事人真实的意思表示在治安调解过程中应当加以体现。公安民警在实践中需要从以下几个方面出发，贯彻落实好当事人参与治安调解的自愿性原则：第一，公安民警不要被矛盾纠纷当事人的部分情绪性话语所引导，在充分了解矛盾纠纷当事人心理与真实意图的情况下，判断其是否愿意接受调解；第二，公安民警在处理治安违法行为导致的矛盾纠纷时，应耐心倾听矛盾双方的诉求，征求矛盾纠纷当事人的意见，由此判断双方是否具有调解的意愿；第三，公安民警不能强行让矛盾纠纷当事人接受调解并履行调解协议，一旦当事人不能达成调解协议或者达成调解协议后不履行的，应当依法对实施违反治安管理行为的当事人作出治安处罚。

五、公安机关治安调解的功能实现路径

《中华人民共和国人民警察法》规定了公安民警具有刑事侦查、治安管理、交通管理等多项职责，这就决定了民警任务的琐碎繁重。可是目前大多数公安民警难以在各项工作任务中都发挥出最大的效能。公安机关的治安调解工作在单位绩效考核过程中所占比重并不大，难以得到公安机关的普遍重视，民警缺乏治安调解方面的培训机会，治安调解技能往往靠自身摸索，难以得到系统性提升。而当公民将越来越多的矛盾纠纷诉诸公安机关进行调解时，公安民警疲于应付，调解效果不佳，未能反映我国治安调解相关法律法规的立法本意。为了弥合我国治安调解法律法规理论与实践的差距，实现治安调解的预期功能，需要进一步完善治安调解的制度与程序。

（一）明确公安机关治安调解的适用范围

治安调解的适用范围是指其在哪些治安案件以及违反治安管理的行为中能够得到运用［18］。鉴于治安调解相关法律法规条款普遍处于现行有效的状态，公安民警在判断相关行为适用何种条款时有时会难以做出抉择。与此同时，我国相关法律法规对治安调解范围规定不尽一致，无法给各地公安民警处置矛盾纠纷警情提供统一的参考，导致公安机关民警“选择性调解”“随意性调解”现象突出。笔者认为应当在借鉴现行有效法律法规的基础上，从法律层面对治安调解的范围作出清晰的界定，对不符合现实需求的相关条款进行废止或修改。公安机关在治安调解实务中统一适用法律对治安调解范围的规定。由于不同法律法规对民间纠纷的界定有所不同，因此，有必要从法律层面对民间纠纷的概念进行详细的阐述。在《治安管理处罚法》《程序规定》以及《执法细则》修订时，可以将实践中常见且能够进行治安调解的违反治安管理的行为在法条中进行明确的列举，对不适用治安调解的情形在法条中进行明示。现行法律法规对治安调解范围进行界定时，普遍存在“等违反治安管理行为”的表述，但对“等”字的定义并没有作出解释。因此，相关法律在修订完善时可以在《附则》中增加对“等”字进行解释的条款。

（二）设立治安调解协议的司法确认程序

司法确认程序具有提升司法效率以及满足当事人化解矛盾纠纷现实需要的功能［19］。与此同时，司法确认程序还具有调解员声誉建构的价值［20］。目前，我国的“治安调解协议书”虽具有法律效力，但由于不具有强制执行力，矛盾纠纷当事人在达成治安调解协议后也可能会反悔，进而不履行治安调解协议，这将不利于社会矛盾纠纷的及时有效化解、公安机关权威性与公信力的塑造、社会主义和谐社会的建立。《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）第八条、第三十四条规定了行使人民调解权力的主体有村民委员会、居民委员会、企业事业单位、乡镇、街道、社会团体以及其他组织。公安机关并不是法定的人民调解主体，派出所作为公安机关的派出机构，当然也不是人民调解的适格主体。《人民调解法》第三十三条明确规定了人民调解协议的司法确认制度。故而，我国不少地区设立了街道办事处人民调解委员会驻派出所人民调解工作室，派出所借助于人民调解工作室开展人民调解工作，矛盾纠纷当事人达成人民调解协议，法院对该调解协议进行司法确认后，其就具有了法律上的强制执行力。上述方式虽然较好地解决了调解协议的强制执行力问题，但却需要各地多单位的通力合作，增加了机构设置的成本。因此，为了提升调解的效率以及调解协议履行率，降低相关成本，我们可以采用两条路径加以解决：一方面，在《治安管理处罚法》中新设治安调解协议的司法确认制度，赋予治安调解协议强制执行力；另一方面，《人民调解法》将公安机关纳入人民调解的适格主体，对公安机关制定的人民调解协议进行司法确认，从而使其具有法律强制力。通过上述方式，笔者在公安派出所基层调研中发现的为一个矛盾纠纷同时制作两份协议（治安调解协议、人民调解协议）的现象大概率将不会出现，矛盾纠纷也能够高效地得以解决。

（三）完善治安调解案件的管辖制度

管辖权的划分为治安调解案件的受理确立了标准，有利于节约司法资源，最大限度地便利民众。我们在研究治安调解案件的管辖问题时，可以从地域管辖、级别管辖两个维度进行探究。《程序规定》在第二章规定了管辖制度，明确了违法行为地（违法行为发生地、违法行为结果地）公安机关对行政案件具有管辖权，如果由违法行为人居住地管辖更为适宜的，违法行为人居住地公安机关也可以行使管辖权。这从横向上为不同地域的同级公安机关划定了各自的权限范围，即矛盾纠纷行为地的公安机关可以对调解行使管辖权，矛盾纠纷当事人居住地公安机关管辖更为适宜的，也可以对矛盾纠纷的调解行使管辖权。《程序规定》第十四条对公安机关办理行政案件的优先管辖进行了详细的规定。在多个公安机关都具有对矛盾纠纷管辖权的情况下，应由最初受理矛盾纠纷的公安机关对治安案件的调解进行管辖，这不仅能够避免案件在多个公安机关之间相互移转，还能够提升调解的效率。级别管辖是从纵向上对不同级别公安机关就矛盾纠纷是否能够进行调解进行权限划分，在治安实务过程中，一般的矛盾纠纷由公安派出所进行管辖。《程序规定》第十五条规定，在公安机关办理行政案件出现管辖权争议时，由共同的上级公安机关指定管辖。上级公安机关针对复杂、重大的案件可以直接管辖或者指定管辖。由此可见，公安派出所不是矛盾纠纷调解的唯一一级公安机构，对案件复杂、社会影响力大、涉及人数众多、争议标的较高的矛盾纠纷，如群体性的矛盾纠纷，上级公安机关也可以直接介入调解或者交由其他公安机关进行调解。

（四）健全治安调解案件的回避制度

为了保证案件在实体以及程序上得到公正的处理，最大限度地保障公权力的廉洁性以及当事人的合法权利，回避制度应运而生。《治安管理处罚法》《程序规定》等法律法规对需要回避的人员、回避的决定机关、需要回避的具体情形、回避的种类等内容进行了明确的规定。由于治安调解协议并不具有强制的法律效力，为了促使矛盾纠纷当事人接受并履行调解协议，就必须保证治安调解人员的公道正派、治安调解过程与结果的公开公正。当履行治安调解职责的公安民警与矛盾纠纷的当事人存在近亲属关系、公安民警与所调解的案件存在利害关系，无法保证案件调处的公平性时，公安民警应当向单位自行主动申请回避。在公安民警没有自行申请回避的情况下，矛盾纠纷当事人发现公安民警存在需要回避的情形时也可以要求其进行回避，并提供需要回避的证据线索。在公安民警应当回避但本人未申请且当事人也未申请其回避的，公安机关及其单位负责人也可以发出指令，要求公安民警在治安调解活动中进行回避。

（五）构建治安调解案件的证据制度

现阶段，治安调解相关法律法规在证据方面的规定多为原则性、抽象性的，本文尝试在现有规定的基础上完善治安调解案件的证据制度，提升证据制度的科学化、精细化水平。众所周知，收集、固定证据不仅有利于还原案件事实的真相，促成治安调解协议的迅速达成，还能够为处罚不履行调解协议的当事人提供依据。《程序规定》在第一百八十条中明确规定了调解案件需要查明事实，收集证据。因此，公安民警在处理矛盾纠纷的过程中需要树立取证意识，提升取证能力。无论矛盾纠纷的性质种类、复杂程度、社会影响力、涉及人数如何，公安民警都需要结合矛盾纠纷的具体情况，收集物证、书证、询问笔录、证人证言、鉴定意见等七类证据，力争形成完整的证据锁链，为后续的治安调解抑或治安处罚工作打下坚实的基础。《程序规定》第四十九条规定，公安机关对行政案件进行调查调取证据材料时应当遵循及时、合法、客观、全面的原则。因此，在收集、固定证据的过程中，需要明确收集、固定证据的顺序，先收集和固定容易灭失的，或易被损毁、隐匿、转移的证据，再收集和固定其他证据。公安民警可以对可能灭失、不易取得的证据进行先行登记保存，对相关证据载体依法进行扣押、冻结。另外，公安机关需要依照法定的程序收集矛盾纠纷当事人是否违法、违法轻重的证据，遵守非法证据排除规则、最佳证据规则、传闻证据规则。与此同时，公安民警对物证、书证等实物证据需要进行鉴真，以确保其来源可靠、提取合法与保管完善。另外，公安民警在对案件中的证据进行审查判断时，需要践行相互印证规则，从而确保案件中各个证据具有真实性。除此之外，公安机关可以制作统一的治安调解案件的证据收集指引，解析各类治安案件的证据分布情况，为公安民警收集、固定、提取证据提供参考。《工作规范》第十五条规定，治安案件如若经过治安调解结案，需要建立卷宗。而治安案件中的相关证据无疑是卷宗的核心内容。所以，公安民警对于矛盾纠纷进行治安调解后，应当将涉案相关证据、会议材料以及法律文书进行归档、备案，及时按照一定的顺序要求制作卷宗。

结 语

党的十九大报告指出我国的社会矛盾已经发生了深刻的转化，矛盾纠纷正趋向群体化、复杂化、多样化。我国也正积极探索构建多元解纷机制，而调解是多元解纷机制的重要方式［21］。公安机关作为与人民群众关系最为紧密的公权力机关，应坚持全心全意为人民服务，承担服务群众的职责。当前，在新时代“枫桥经验”的指引下，我国公安机关对诸多类型的矛盾纠纷展开了调解，在防止矛盾纠纷升级扩大、维护社会安定和谐方面发挥了重要的作用。今后，我国公安机关需要厘清治安调解与人民调解的差异，明确调解矛盾纠纷的范围，探索构建调解协议的司法确认制度，建立健全治安调解的管辖、回避、证据等法律制度，促进我国公安调解工作的法治化、规范化与高效化，推动我国公安调解工作行稳致远。