新形势下加强城市轨道交通应急处置工作的思考——以苏州城市轨道交通应急处突建设为例

冯 炯

（苏州市公安局 轨道公交分局，江苏 苏州 215000）

苏州作为长三角一体化发展、“沪苏同城化”等战略的重要实施城市之一，是全国重点旅游城市，也是经济最强、人口最多的地级市。近年来，苏州加速推进公共交通基础设施网格建设，以公共交通能级提升，助跑“苏沪同城化”，轨道交通线网已呈“十字放射”状，极大地缓解了地面交通和市民出行压力，但受当前日益严峻的反恐防暴形势和愈加凸显的社会治安矛盾交错并行影响，公安机关维护城市轨道交通安全稳定面临的挑战和考验越来越大。如何未雨绸缪、整合资源，加强城市轨道交通各类突发案事件的应急处置工作，这对努力实现“平安轨道”建设目标具有十分重要的现实意义。

目前，苏州市开通运营轨道交通线路5条，运营总长210公里，设置站点169个（包含15个换乘站），日均客流131万人次，单日最高客流突破168万人次，在苏州城市公共交通中的分担量占比达40%以上。到2024年，苏州将建成9条轨道交通线路，总里程达359.4公里，车站280座，其中换乘站43个，运营总里程和日均客流量等多项指标将位居全国地级市首位。在线路、站点、客流量不断增多和潜在公共安全隐患不见底等客观现实的背景下，反恐防暴、维稳处突等治安管理形势日趋严峻复杂，公安机关维护城市轨道交通安全稳定的工作压力不断攀升。

笔者以苏州为例，就如何搭建适时、高效的应急处突工作体系，确保城市轨道交通持续安全稳定，谈几点认识。

一、影响苏州城市轨道交通安全要素分析

（一）暴力犯罪安全威胁大

暴力恐怖袭击、个人极端犯罪和精神病人肇事是对城市轨道交通安全运营的严重威胁，而且此类案事件具有发生快、过程短、危害大的特点，其发生具有很大的突然性，往往事先没有征兆或征兆很少，难以有针对性地进行预测和防范。

（二）客流拥挤踩踏风险高

部分站点基础建设先期预估不足，站厅、站台空间狭小，部分换乘站和商贸区、火车站周边站点尤甚。随着城市轨道交通线网的不断扩大和客流量的几何级增长，在早晚上下班和节假日等客流高峰时段，电梯、楼梯等区域，客流超额运载与设施设备超负荷运行相互叠加，极易引发拥挤踩踏伤亡事故。

（三）线网抗风险程度低

城市轨道交通线路长、设备多、环境复杂，例如苏州城市轨道交通1号线，开通时间比较长，一定程度上存在公共安全隐患风险不见底、不清零的情况，一旦因设施、设备、信号问题引发列车运营故障，极易造成撞车、线网瘫痪、人群恐慌带来的拥挤踩踏等重特大安全事故。

（四）突发事件救援难度大

城市轨道交通环境封闭、空间狭小、结构复杂，一旦发生爆炸、纵火等暴力恐怖袭击，可能导致地下通风、照明、通信、疏散等系统设施被破坏，在现场混乱的情况下，人员疏散非常困难。轨道交通站区出入口作为外界救援力量进入地下中心现场的主要通道，不利于大型专业救援设备进场作业，影响救援效率。

（五）易产生连锁放大效应

轨道交通作为一项城市系统性工程，自身发生突发案事件时，大量人员疏散撤离将导致城市轨道交通区域内人流拥堵，并快速扩散至地面城市交通系统。同时，在当今自媒体高度发达的环境下，城市轨道交通作为重大民生设施，一旦发生重大案事件，极易成为社会舆论、媒体网络关注的焦点，形成放大效应，影响社会安全稳定，抹黑城市形象。

二、苏州轨道交通应急处突工作具体实践

（一）以数据赋能为牵引，打造合成作战“新引擎”

1.搭建科技赋能平台

依托江苏省公安厅“苏兟计划”和市局“星链赋能”，围绕数据融合多源化、风险感知全息化、研判分析精准化、指挥决策智能化、勤务管理流程化“五化”目标，自主研发建设涵盖情、指、勤、防、管、督六大功能模块的“轨交蜂巢”综合警务平台和移动端“慧盾”App，打造智慧防控核心大脑，驱动预警感知，支撑精准防控。在全国城市轨道交通公安业务领域实现了“四个第一”①“四个第一”即：安检工作全流程智慧监管、乘客票卡数据联网实时共享、移动5G网络和站区二、三维融合地理信息系统全网覆盖。，2021年被省公安厅列为“六六战略”首批实践示范点，并荣获2020年度中国智慧轨道交通优秀应用案例奖。

2.全量汇聚数据资源

围绕“五化目标”，针对轨道内人、事、地、物、组织、业务“六大要素”，全量汇聚公安内网、轨交运营专网、互联网“三网数据”，通过数据破壁、互通互联、实时共享，实现“一屏集中、一图展示、一网统管”，为“智慧防”“精准控”提供多维基础支撑。

3.赋能基层实战应用

在全量实时汇聚人像卡口、实名票卡、智能安检、警情案件、通信运营基站等多源数据信息基础上，搭建了乘客异常出行智能分析、禁限带物品安检智能预警、票卡数据智能比对、瞬间大客流智能感知、重点关注人员核查等新应用场景。强化对进入轨道交通内异常人员、异常行为、异常事件等风险要素的超前防范、精准管控、联合处置，不断提升驾驭轨道交通安全风险的能力。自2020年平台建设以来，通过平台预警指令共拦截抓获全国在逃人员90余名。

（二）以建章立制为牵引，构建群防群治“新蓝图”

1.建立“站区最小作战单元”机制

按照“1、3、5分钟”快速反应机制要求，立足于苏州轨道交通安防形势需要和警力不足之间的矛盾，按照“一站一单元”的标准，以站区民警、车站站长为第一责任人，以辅警、站务员、安检员等车站工作人员为基本要素，在全市各轨交站点逐步全覆盖组建了最小作战单元，并将站区最小作战单元建设纳入警企年度绩效考核，同时加强日常实战训练演练，由此，固化形成了“六个一”工作机制，有效筑牢了轨道交通警企一体联动处突前沿阵地。2019年，江苏省公安厅总队将苏州轨道交通最小作战单元建设经验向全省地铁公交安保部门推广，并在2020年第五届城市轨道交通警务创新发展论坛上作交流汇报。

2.建立“警务主任、警务站长”机制

积极探索公共交通领域警企民群防群治新道路，会同轨道集团公司，依托轨交站区警务室，在全省首创“派出所站区副所长、民警兼任站务车间警务主任、警务站长”工作机制，明确站务车间警务主任和警务站长的工作任务、职责权限。通过力量、信息、监管、处置、服务“五个融合”的相关要求，全面加强轨道运营安全监督管理，落实警企联动协作、快速反应、依法处置等相关工作措施，推动形成警企共建共治共管的良好格局。

3.建立“四长联动应急”机制

高位推进轨交站点巡防管控“进网入格”，在轨道交通重点站区探索建立了轨交公安派出所所长、轨交线路区域站长、属地公安派出所所长、属地街道乡镇长（主任）“四长”联动机制，全面整合警、企、社三方资源力量，细化各方职责分工和处置流程，通过信息互通共享、应急协同联动，共同应对和处置大客流等重大公共安全事件，不断提升多警种、多部门的合成作战、快速反应能力，形成了多部门、多层级的联动处突新格局。

4.建立“平安志愿者招募”机制

依托新时代文明实践，在市文明办的指导下，会同轨道集团在轨交高频乘客中招募了900余名有一定专业特长的高质量志愿者，在轨道站区上线“志愿者之家”，并完善培训、管理、激励等长效机制，形成了轨道蓝盾志愿者、委外引导员、实习生志愿者、公交车安全巡检员“四位一体”的群防群治力量，有力推进了专群结合、群防群治的新局面。目前，北京京师（苏州）律师事务所、苏州大学小雏菊公益团队、吴中区应急管理局等多家单位已入驻志愿者之家。

（三）以能力提升为牵引，增强应突处突“新动能”

1.强化实战处置能力

依托轨道交通“地上地下”联勤联动“五联”工作机制和站区最小作战单元机制，本着“以练备战、防患未然”的目的，围绕“防暴恐袭击、防个人极端犯罪、防精神病人肇事肇祸、防大客流拥挤踩踏”等重点工作，细化完善“一站一预案”，采取“随机设警、模拟实战、全程录像、总结复盘”，逐站、逐人、逐环节过关的方式，开展常态化应急培训和实战演练，着力解决演练与实战不符、教育培训长期缺位问题。在轨道交通全面推行“红蓝对抗”模拟实战演练和多警种反恐处突联合实战拉练，以战领训、以训促战。同时，督促运营企业按照反恐法要求，配全补齐轨道内反恐设施设备，不断提升驾驭轨道交通突发事件应急处置的能力水平。

2.增强阵地管控力度

全面优化站区勤务模式，在轨交全线网全面实施站巡、车巡、视巡“三巡协同”和随机抽查、重点盘查、临检核查“三查结合”巡防模式，在节假日、重大安保、敏感节点期间，建立并完善公安、武警混编联勤武装巡逻长效机制。依托分局“蜂巢”综合警务平台，完善预警处置工作规范，根据人员类别和风险程度，区分“红、橙、黄、绿”四个等级，对应采取“抓捕、盘查、关注、服务”处置措施，并细化预警研判、目标拦截、查获移交、人员布控等环节具体操作流程，推动站区勤务模式向“主动发现、主动防范、主动控制”转变，牢牢守住轨道交通重点时段、重点站区、重点部位的安全底线。

3.建强应急处突队伍

全面加强两级处突队伍建设，在各轨道派出所应急机动队的基础上，挑选精干力量，组建了50人的轨交处突专业队。参照市局巡特警模式，对队伍结构、装备配备、训练标准、勤务模式进行了全面调整重组，在3号线浒墅关停车场建设了应急处突训练基地，常态化地开展“体能、警务技能”基础训练，“双警协同、三警协同、多人警组协同”战术训练，“防暴力恐怖袭击事件、防个人极端案事件、防拥挤踩踏事件”处突训练。在重大安保节点和节假日，围绕重点站区开展动中备勤，有效提升一线见警率、管事率和震慑力，随时做好处置各类突发案事件的准备。

三、苏州城市轨道交通应急处置工作存在的主要问题

通过近几年的不断总结探索，苏州逐步形成了符合实战需要的应急处突工作格局，已取得了一定的成效，但还存在一些短板弱项。

（一）应急指挥体系有待健全

分局指挥中心成立时间短，运作模式和工作职能相对单一，指挥体系不够完善，还停留在粗放式的情况收集、被动处置、等待指挥模式上，功能性和服务实战能力都有待大幅度提高。同时，城市轨道交通公安大数据综合指挥调度平台的缺失，也造成分局与市局、属地公安机关、运营企业之间的数据共享不全面、指挥调度不顺畅、应急处置不快捷、扁平化指挥和合成化作战水平不高等情况，“纵横警务”整体作战优势未能充分发挥。

（二）合成处突机制不够完善

城市轨道交通安保多警种联勤联动工作不够深入，各成员单位在统一指挥、应急拉动、队伍合成、战术协同等方面的日常工作衔接和实战训练磨合还不够紧密；对标情报联通、指挥联合、防控联勤、处置联动、队伍联训“五个联”方面的工作要求还有一定的差距，不能完全贴合和满足实战需要。政府层面主导开展大规模城市轨道交通应急演练较少，应对处置各类突发案事件的经验不足。

（三）企业主体责任尚未压实

虽然分局向城市轨道交通运营企业经常灌输“安全第一”的理念，但企业在一定程度上仍旧存在重运营安全、轻公共安全的思想偏差，在积极发动员工参与城市轨道交通最小作战单元建设方面做得还不够。部分站区工作人员参与日常训练的主动性、积极性不高，训练效果不佳，实战能力不足。

（四）处突专业能力还需提升

城市轨道交通站区一线民警、辅警的日常主要工作职责是以巡逻盘查为主的辖区治安防范。虽然分局也经常性地组织开展反恐防暴应急处突演练和培训，但由于缺乏日常的实战应用，在应对处置恐怖袭击和个人极端案事件方面还存在思想和能力上的不足。同时，城市轨道交通警务装备配备的针对性和实用性不够。以民警佩枪为例，如遇重特大案事件或者暴恐事件，考虑到城市轨道交通区域庞大的客流及相对狭窄复杂的内部空间，开枪阻止犯罪可能会误伤群众，不使用枪支阻止犯罪可能会导致更加严重的后果，使得民警陷入两难境地。

（五）乘客安全意识不足

一方面，乘客对城市轨道交通内各类不安全因素的认识不足，主动发现、主动报告、主动采取有效预防措施的意识普遍不强。列车内一旦发生纵火等突发案事件，乘客可能没有第一时间按动紧急按钮通知驾驶员或拨打110电话报警，造成延误和被动。另一方面，部分乘客由于缺乏必要的自防、自救意识，遭遇突发案事件时容易恐慌，他们不能在第一时间组织自救、互救，甚至会引发骚乱和拥挤踩踏事故。

四、加强苏州城市轨道交通应急处置工作的思考

面对新形势、新挑战、新要求，苏州公安机关将逐步构建更加贴近实战的应急处置体系，打造信息化、实战型的应急处置模式，实现扁平化的高效指挥调度，不断提升应对处置各类突发案事件的能力水平。

（一）注重科技支撑，打造应急处置指挥中枢

深刻把握大数据时代科技信息化对应急处置工作的重要支撑作用，瞄准“全国一流、全省领先”的建设目标，以省厅“苏兟计划”和“六六战略”为引领，紧跟“科技强警”发展大势，搭乘市局“大搞纵横警务、大抓全域赋能”的东风，全面梳理城市轨道交通警务实战需求。以“内外贯通”的警力警情、运营客流、安检查控、应急预案、人像比对等海量信息汇聚为基础，以大数据智能风险研判为支撑，以可视化展示和灵敏高效指挥调度为目标，围绕勤务指挥调度、重点人员监控、危险物品查缴、客流风险预警、预案自动推送等关键环节，加快推进场景拓展应用、数据全量汇聚、勤务流程优化再造。积极构建“情指勤舆”一体化作战平台，为一线民警提供“全时空、全要素、全流程”的信息服务，为指挥人员提供科学高效的决策依据，切实打造智能应用“新生态”，不断提升公安机关核心战斗力。

（二）突出实战引领，优化联勤联动工作机制

按照“贴近实战、服务实战”的要求，对城市轨道交通“地上地下”联勤联动应急处置工作预案和“一站一预案”进行细化完善，对各警种、各属地公安机关的职责权限、处置分工进行清晰的界定和规范，确保各个环节不缺位、不越位、不错位，促进处置工作严密有序、扎实有效进行。依托地上地下联勤联动“五联”工作机制，督促各成员单位深化情报信息交流、联合指挥调度、日常联勤防控、应急处置演练、重要节点支援守护等工作。结合全市域动态巡防体系建设，将城市轨道交通站点纳入属地公安机关街面武装巡逻重点点位和“1、3、5分钟”应急处置响应范围，定时进站巡逻打卡。经常性地组织开展分局、属地公安机关、各相关派出所分层面的联合处突训练演练，让每个参与处置的民警、辅警都熟练掌握处置要点、处置流程。市局层面要针对城市轨道交通重大警情和突发事件，适时开展跨区域、多部门警力应急拉动，来检验是否能够达到“1、3、5分钟”联合响应处置的要求，并有针对性地进行整改和提升。通过加强日常的业务交流和勤务磨合，来加深各成员单位对城市轨道交通安保、应急处置工作的认识，做到“情况熟悉、预案互知、联动顺畅”，确保轨道内一旦发生事情，能够切实有效地进行力量整合、高效处置。

（三）深化警企联动，提升作战单元建设效能

按照《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》相关要求，进一步压实城市轨道交通运营企业反恐防暴和应急处置工作责任，督促轨道交通运营企业在将“最小作战单元”训练落实到站区工作人员的绩效考核基础上，加大考核的监督和落实力度，促使企业员工切实转变思想观念，提升加强最小作战单元建设的责任感、认同感。定期组织站务员、安检员开展城市轨道交通安防基础技能、各种防护约束装备使用、各类突发案事件处置要点的学习培训，提高站区工作人员的安全意识和实战技能，实现从“外行”到“内行”的转变。针对民警、辅警应急处突实战能力欠缺的问题，结合分局、派出所年度警务实战培训计划，加强在执法规范化、人身控制技术、警械武器使用、警务技战术等方面的学习培训，帮助民警、辅警补足处突能力短板，实现从“粗识”到“精通”的转变。常态化开展内容更加丰富、形式更加贴近实战的实战训练和练兵考核，坚持“练前评估、练时跟踪、练后总结”三步走，做到“站站演练、人人掌握、科科过关”。通过模拟实战演练，感受实战氛围，培养成员临危不乱、果敢处置的过硬心理素质，促使成员全面掌握本站区基础环境、安全要素，熟悉各类案事件的处置流程，强化彼此间协同配合的能力，实现所有站区最小作战单元技能训练和应急处置水平同步提升。

（四）紧贴实战需求，加强专业队伍装备建设

结合城市轨道交通反恐防暴形势和应急处突工作需要，依托分局应急处突训练基地，按照“战训合一”的要求，常态化组织开展基础课目训练。同时，结合战时巡防、应突任务，强化实战技能训练，使其队伍能力水平与城市轨道交通应急处突工作任务、性质和特点相匹配，着力锻造一支素质过硬、反应高效、攻防兼备的应急处置尖刀队。围绕城市轨道交通“反恐防暴、事故救援、客流疏导”等处突实战需要，进一步优化装备配备标准，为民警配备更加适合狭小空间及人员密集场所使用的电磁枪，将目前一线配备的钢叉统一更换为更加实用的抓捕器，在各站区的重点部位设置应急装备柜，配齐防暴、救援器材，保障关键时刻各方增援力量取用。遇重大节假日和重大安保活动，采用借用的方式，在重点站区投入使用“防暴犬”，在提升城市轨道交通区域搜爆、搜毒工作能力的同时开展携犬巡逻，增强对违法犯罪分子的震慑力。

（五）广泛宣传发动，增强群众防范意识和能力

建立并完善城市轨道交通安全宣传工作机制，把依靠群众、发动群众、组织群众作为长期的、重要的措施来抓。继续深化“大走访”工作，深入学校、社区、企业开展安全防范宣传活动。按照省厅打造江苏地铁公交安防宣传特色亮点的工作要求，充分运用好“苏e行”App城市轨道交通公安宣传版块和站区、列车内影像媒介，大力开展安全防范宣传、法制警示教育和公安机关严密武装巡逻查控，强化反恐防暴处置大展示，有力震慑违法犯罪分子。帮助市民群众树立正确的防范心态，提升极端环境下应急逃生和自救互助能力。同时，充分发挥“蓝盾志愿者之家”的作用，积极吸纳社会各行业精英加入轨道志愿者服务行列，不断完善管理、使用、激励机制，促进广大群众在城市轨道交通风险发现、情况报告、突发事件先期处置等方面发挥作用，提升超前预警、精确出击和应急处置的能力。