新时代社会组织参与城市治理创新的现实困境与优化路径

汪博文

[摘 要]社会组织作为新时代实现城市善治的重要力量，在城市治理实践中发挥着整合多样社会资源、提供优质公共服务、协调社会复杂矛盾、动员公众参与治理等独特作用。但同时社会组织参与城市治理创新也存在自身建设与发展能力不足、城市治理体制机制有待完善、城市空间复杂性增大整体治理难度、公众对社会组织治理认可度较低等现实困境。对此，需要基于重视自身建设、优化制度机制设计、坚持多元协同共治理念、积极借鉴治理经验等提升社会组织参与城市治理创新的实际成效，以充分彰显社会组织作用，为推进我国城市治理现代化服务。

[关键词]新时代 社会组织 城市治理 治理创新

[中图分类号]D632.9

[文献标识码]A[文章编号]1001-9596（2021）10-0013-08

社会组织既是彰显社会共建共治共享的重要因素，也是实现善治目标不可或缺的关键力量。党的十八大以来，党和政府愈加重视社会组织作用，多次强调要发挥社会组织独特优势，鼓励与引导社会组织参与治理实践;党的十九大报告提出打造共治共建共享的社会治理格局，创新社会治理思路，鼓励和引导企事业单位、社会组织、人民群众积极参与社会治理，这为社会组织参与社会治理创新奠定了基础。

城市作为国家治理的重要空间场域，城市治理实效将影响我国国家治理现代化。习近平总书记指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”[1]。在探索具有中国特色的城市治理道路上，习近平总书记则强调，“加快推动城市治理体系和治理能力现代化建设，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子”[2]。社会组织作为新时代城市治理创新的重要力量，在此重大背景下，阐述社会组织参与城市治理创新的必要性与可行性、现实困境与优化路径，对于推进我国城市治理现代化具有重要的理论价值与现实意义。

一、新时代社会组织参与城市治理创新的必要性与可行性

社会组织是新时代我国推进城市治理现代化的重要力量，在城市治理实践中发挥着整合社会资源、提供优质公共服务、协调社会复杂矛盾、动员公众参与治理等其他组织难以替代的独特作用。作为城市善治主体，社会组织的治理实践，能够切实提升城市治理的实效性，创新城市治理方式。因而，新时代社会组织参与城市治理创新具有现实必要性和可行性。

（一）社會组织参与城市治理创新的必要性

1.整合社会资源，凝聚城市治理合力。社会组织具有显著的服务性、公益性和非营利性特征。因其独特的角色定位便于在城市治理中整合社会资源以凝聚治理合力，将碎片化的公共资源加以重塑，以复归到城市空间内社会成员的日常生活中，满足公众对城市治理的多元化需求。在城市治理实践中，社会组织作为沟通政府、市场和社会的重要枢纽，能对多元治理主体进行有效沟通，及时了解主体的治理优势，进而通过快速动员的方式吸引更多社会成员参与治理实践。由此，社会组织积极参与城市治理既能发挥自身优势、增强实际治理效果，也能与政府、企业、居民等紧密配合，以整合社会资源，凝聚城市治理合力。

2.提供公共服务，满足公众多元需求。工业化与信息化加速了城市空间内部的流动性，随着改革开放以来我国城市化进程加快，在新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展间的主要矛盾催化下，社会成员对城市空间内公共服务的需要呈现出多元化、个性化特征。在此背景下，传统的政府主导型管理模式显然无法满足和适应城市公众对公共服务的多样化需求。而社会组织的专业性定位能为公众提供高质量的公共服务，满足社会成员的多元化需要。在具体实践中，政府能通过向社会组织购买公共服务，授权社会组织向社会公众提供多元化的服务职能。由此，既能发挥社会组织的独特作用，也能满足公众多元公共服务需要，进而提升社会成员的城市空间幸福感。

3.协调社会矛盾，营造良序发展环境。当前我国社会处于转型期，在“三期叠加”的相互影响下，城市空间内部矛盾以隐性化方式内化于诸多场域，甚至多数矛盾以难以根治的“问题丛”形态加以呈现，成为我国实现城市善治的潜在挑战。党的十八大以来，社会组织的健康培育与稳步发展为协调化解社会矛盾、创新城市治理提供了前提基础。社会组织作为沟通政府、企事业单位、公众等城市空间要素的重要载体，在治理实践中能够发挥社会解压阀和矛盾缓冲器的作用，化解城市空间内的诸多矛盾，使城市治理更加“得民心、暖人心”。由此，既减少了邻避冲突、群体性事件频发等显性社会矛盾的发生，亦能舒缓城市多元利益主体间潜在的隐性矛盾，为推进城市高质量发展营造良序发展环境。

4.动员公众参与，落实城市善治举措。新时代社会组织在党和政府的支持引领下逐步内化到城市空间的诸多场域中，极大程度上丰富了社会公众的日常生活。而在城市治理实践中，社会组织治理作用的有效发挥能为实现善治目标奠定重要基础。社会组织通过广泛动员公众积极参与公共志愿服务，既能深化公众自我组织、自我管理、自我服务的自治意识，彰显“以人民为中心”的城市治理理念，提升社会成员的城市空间主体性;也能通过自下而上的治理方式深化公众对治理政策、实际举措的理解认知，使多元治理主体达成城市治理共识、落实城市善治举措，以增强新时代城市治理的实效性。

（二）社会组织参与城市治理创新的可行性

1.基于完善城市协同共治格局的现实要求。近年来，社会组织稳步健康发展，尤其在社会组织活跃的城市空间内，社会组织的良性发展为新时代推进城市治理创新奠定了重要基础。习近平总书记在党的十九届五中全会上指出，“健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度”[3]。社会组织作为完善城市公共服务的重要载体，其独特的功用发挥既能满足社会成员对公共服务多样化需求，也能逐步彰显社会组织在城市治理中的地位与作用，推进共建共治共享治理制度的循环运行。而基于城市善治目标加以审视，完善多元主体协同共治格局已成为新时代创新城市治理的必然态势。在城市治理系统中，社会组织作为治理的重要主体，能够有效联结党政、市场、社会等多元力量，以显著的公益服务性特征化解渗透在城市空间内部的诸多矛盾。由此，社会组织参与城市治理创新是完善城市协同共治格局的现实要求。

2.基于深化城市管理转向城市治理的内在要求。党的七届二中全会标志着党的工作重心由乡村转移至城市，自此中国共产党人开启探索我国城市发展的治理道路。新中国成立初期，为结合发展工业城市的现实需要，政府部门的层级管理虽然保障了城市系统的高效运行，但“包揽式”管理模式使城市空间内留存明显的“政治全能主义”痕迹。有观点认为，“全能型政府带有比较明显的权力本位主义和包办主义特征，而过多的包揽，既窒息了市场的作用和社会的活力，也造成了政府的不堪重负”[4]。随着改革开放持续推进，传统管理模式已无法适应城市善治目标的治理需要，并衍生出治理低效、失效等问题。新时代具有明确新任务、承载新使命和开启新征程的丰富内涵，中国共产党人应基于全面深化改革的时代背景，探索中国特色城市治理新模式，需要从治理主体、治理手段、治理方式、治理范围和治理目标等多个维度实现从城市管理向城市治理的转化。在此背景下，社会组织作为城市治理的重要力量，其民间性力量融入规避了传统单向管理模式的诸多潜在弊端。由此，社会组织参与城市治理创新是深化城市管理转向城市治理的内在要求。

3.基于提升社会组织城市治理水平的客观要求。社会组织作为城市治理的重要主体已成为广泛共识。但因我国社会组织发展起步较晚，加之前期对社会组织管理较为严格，社会组织的作用式微，难以形成多元协同共治的治理格局。新时代中国共产党人引领社会组织健康发展，并通过保障社会组织地位、强调社会组织作用等诸多方式为社会组织参与城市治理创新提供了制度机制保障。但与此同时，社会组织因传统单向化的惯性管理思维影响，抑或因治理经验不足难以在治理实践中凸显其治理地位，社会组织在治理实践中的作用发挥仍不尽如人意。故此，亟须在当前治理实践中逐步提升社会组织的治理能力，准确定位社会组织的治理角色，增强社会组织参与城市治理创新的信心。由此，社会组织参与城市治理创新是提升新时代城市治理水平的客观要求。

二、新时代社会组织参与城市治理创新的现实困境

（一）社会组织自身建设与发展能力不足

社会组织在新时代背景下有序发展，并成为我国城市发展与社会建设的重要力量。民政部统计数据显示，我国现有社会组织数量共计88.4万余个，其中社会团体数量为37.3万个，民办非企业单位数量为50.3万个，基金会数量为8258个[5]。诚然，社会组织在量上已初具规模，但在城市治理实践中其质量参差不齐，社会组织自身建设与发展能力不足已成为规制其治理功用发挥的重要因素。第一，社会组织有效治理参与不足。这既因长期以来的传统管理思维束缚弱化了社会组织的治理参与度，致使其陷入盲目依赖政府部门的困局;亦因社会组织近年来发展势头迅猛，多数社会组织缺乏治理经验，无法有效化解纷繁复杂的城市问题，影响城市治理整体效果。第二，社會组织资金支持与专业人才资源匮乏。当前我国社会组织的资金来源相对较为单一，主要依靠财政支持、政府购买公共服务、企业等社会性力量捐赠等途径筹集资金，特别是对处于发展初期的社会组织而言，资金的匮乏成为影响其参与治理实践的首要难题，一定程度上制约了社会组织业务开展的持续性、服务规模和治理实效。此外，因社会组织的公益性特点难以为相关从业人员提供极具吸引力的薪酬与福利保障，往往造成专业人才稀缺，致使社会组织在项目策划、项目运作、项目反馈等方面难以发挥人才优势。第三，社会组织内部异质化问题明显。类型差异、规模差异、地域差异等因素造成数量庞大的社会组织内部呈现明显的异质化态势，无法同向发力达成共同的治理目标，进而削弱城市实际治理效果。有观点认为，“社会组织存在‘目标异化’现象导致社会组织偏离原有公益性宗旨的可能，违背其维护社会公共利益的组织‘初衷’”[6]。由此，社会组织自身建设与发展能力不足成为新时代城市治理创新的首要困境。

（二）城市治理体制机制有待完善

社会组织在城市空间内的业务范围涉及文化体育、科技卫生、生态环境、社会服务、教育科研等多元领域，已成为现代城市社会中的重要机体。而审视社会组织在治理实践中的作用发挥，不难发现，体制机制设置有待完善已成为创新城市治理的重要规制。第一，社会组织管理体制“重登记、轻管理”。我国《社会团体登记管理条例》1998年正式修订后，标志着“归口登记”“双重负责”“分级管理”等特征的管理体制正式形成。相关法律法规的出台为有序引导、高效管理社会组织提供了重要的制度遵循。但在双重管理体制下，重登记、轻管理已成为社会组织发展的常态化特征。一方面，注重对社会组织的资质审查与登记注册将衍生出诸多游离于管理体制外的草根组织，无法对其进行有效引导与规范管理，致使矛盾愈发突显。另一方面，缺乏日常管理将致使已获资质的社会组织欠缺有效监管，而衍生出公益性缺失、公开性弱化等现实问题。第二，社会组织顶层机制设计欠佳。当前虽不乏《基金会管理办法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等与社会组织紧密相关的法律法规，但缺乏相关的具体政策规定，特别是欠缺对社会组织的权利边界界定、资源支持等方面的具体规定，与社会组织的多样化发展需要相比仍有较大差距。由此，社会组织的顶层机制设计欠佳无疑影响其参与治理实践。第三，社会组织的治理定位有待确证。政府主要以财政支持、购买公共服务等方式引导社会组织发展，但在具体实践中，部分基层政府、公众对社会组织尚有疑虑，担心其提供公共服务的质量，无法完全信任社会组织，进而挫伤社会组织参与治理实践的积极性。就此而言，偏颇的认知将影响社会组织在城市治理中的治理定位。由此，体制机制不够完善成为新时代城市治理创新的制度困境。

（三）城市空间复杂性增大整体治理难度

随着城市要素愈加多样化，在现代城市空间高流动性的影响下，城市系统展现出复杂性、个性化特征。在城市治理实践中，愈加复杂化的空间要素及其关系无疑加大整体治理难度，更成为本就缺乏治理经验的社会组织参与城市治理创新的现实难题。有观点认为，“城市治理的复杂性特征主要表现在主体复杂性、客体复杂性、介体复杂性、环境复杂性等方面”[7]。第一，城市治理的主体复杂性。当前党、政、居、社、群等力量融入城市治理，使得城市治理逐步形成协同共治的良好格局。但治理主体要素的多元化使得社会组织不仅要在城市治理中发挥自身独特效用，更需正确处理好与其他治理主体间的关系。复杂化的主体关系成为当前创新城市治理亟须应对的难题。第二，城市治理客体的复杂性。治理客体的复杂性主要表现为在治理实践中社会组织需科学化解影响城市发展建设的不和谐性、矛盾性因素。而在利益矛盾愈加隐性化、复杂化的现代城市空间内，利益关系的非线性关联无疑成为社会组织提升城市治理水平的潜在挑战。第三，城市治理介体的复杂性。治理介体的复杂性体现为社会组织在治理实践中受到治理组织结构、治理运行机制、治理工具选取等诸多要素影响，治理介体的复杂性将直接影响社会组织在城市治理实践中的作用发挥。此外，城市空间复杂性还体现为治理环境复杂性，城市治理环境在一定程度上也影响着社会组织参与城市治理创新的治理效果。换言之，社会组织在治理实践中受到城市空间内的经济、政治、文化、社会等多元环境影响，而对城市治理效果产生一定偏移，呈现出“治理实然”与“治理应然”之间的差异。由此，城市系统内的复杂性关联已成为新时代城市治理创新的现实困境。

（四）公众对社会组织治理认可度较低

社会组织作为现代城市空间的重要主体，已经渗透在社会成员生活的诸多领域，广泛影响着城市居民的日常生活。在当前城市治理实践中社会组织的地位与作用并未完全显现，致使公众对社会组织的治理认可度较低。第一，公众对社会组织的职能定位边界认识模糊。社会组织在治理实践中往往发挥着一定作用，但在单向管理模式无法满足治理创新需要而逐步趋向协同共治治理的现实背景下，因社会组织自身影响力较政府、知名企事业单位等主体而言往往较弱。加之缺乏有效的宣传平台，公众无法及时得知社会组织在治理实践中的作用发挥，甚至部分公众极易产生对社会组织参与城市治理“虚有其表”的误解心理。由此，公众无法对社会组织的职能定位产生清晰认知，弱化了公众对社会组织的整体认同感。第二，局部社会组织参与城市治理实践效果欠佳，弱化公众认可度。当前我国社会组织在数量上已不胜枚举，但在城市治理实践中社会组织的高效参与仍旧不足，甚至个别社会组织仅是为迎合协同共治格局需要存在“形式参与”现象，其象征性参与不仅无法展现社会组织的独特优势，甚至使城市治理效果大打折扣。此外，当前还存在大量名存实亡的“僵尸社团”、涉嫌非法社会组织等诸多负面社团，仅从中国社会组织公共服务平台检索到的涉嫌非法社会组织就多达361个[8]。这些社团无疑将社会组织“污名化”，进而使社会组织参与城市治理创新面临更为复杂的风险。由此，公众对社会组织认可度较低已成为新时代城市治理创新的潜在困境。

三、新时代社会组织参与城市治理创新的优化路径

（一）重视自身建设，提升社会组织治理水平与能力

深化社会组织参与城市治理创新的首要前提是必须重视自身建设，提升自身治理水平与治理能力是化解社会组织治理困境的首要路径。第一，明确治理定位，提供多元、优质的公共服务。社会组织必须明确治理定位，坚持公益服务的价值属性，强化公益性、专业化特点，确保城市善治目标不偏位。这就需要社会组织为公众提供优质的产品服务，以治理“有为”诠释治理“有位”，才是解决其治理困境的关键所在。第二，完善社会组织的内部管理结构。系统完善的内部管理结构是推进社会组织治理功效发挥的内在要求，多元化的社会组织必须结合自身专业属性、规模实力、业务专长、社会影响等系统要素，完善资金配置机制、人事管理机制、薪酬奖励机制、公众监督机制等诸多机制。以系统思维规范内部管理，规避社会组织无序化、异质化的发展风险，增强社会组织自身管理的科学性和规范性。第三，注重人才引进与专业队伍建设。一方面，通过加强自身建设、提升从业人员薪酬福利待遇等多重举措，强化优质专业人才资源建设，如在实践中社会组织可与属地高校、科研院所、企业单位、基层自治机构等搭建合作平台，拓宽广纳贤才的现实渠道。另一方面，需完善社会组织专业人员的继续教育与业务培训制度，从项目开展、从业经验、专业水平和综合素养等多个维度提高业务人员的服务质量，促进社会组织更好参与城市治理。

（二）增强顶层设计，优化城市治理的体制机制设置

社会组织参与城市治理创新不仅自身应提升治理水平与治理能力，政府作为治理的官方性主体还应增强顶层设计，优化体制机制，为社会组织参与城市治理创新营造良好环境。第一，健全社会组织参与城市治理创新的法律法规。现行的相关法律法规对社会组织的权责关系、价值定位等还尚未明晰，加之法律规范的制定具有滞后性，使法律法规与近年来社会组织多元化发展需要之间存在不适用状态。就此而言，应完善社会组织的相关法律法规，尤其应完善日常管理和在开展业务过程中的法规制度，夯实新时代社会组织参与城市治理创新的法治基础。第二，完善社会组织参与城市治理的监管机制。针对城市空间内尚存的“僵尸社团”、涉嫌非法社会组织等影响社会组织健康发展的潜在隐患，应通过拓宽监管渠道，吸纳政府、市场、社会等多元力量共同参与监管，形成政府、市场和居民三位一体的监管模式，及时取缔非法社会组织，规范社会组织有序参与治理实践。第三，增强社会组织参与城市治理创新的政策扶持力度。管理部门可对城市治理实践中作用显著的社会组织进行物质奖励和精神激励。由此，既能加强财政政策的扶持力度以解决社会组织普遍面臨的资金困境，也能通过奖励增强社会组织的社会影响力，提升居民的整体认可度，使社会组织参与城市治理创新更“得民心、暖人心”。

（三）坚持共治理念，搭建多元协同的城市治理平台

长期以来形成的“强政府、弱社会”思维在一定程度上仍影响着城市治理实践，阻碍了城市治理的协同共治长效机制建设。因此，搭建协同共治平台势在必行。第一，深化社会组织与政府间的协同合作。当前我国社会组织发展长期依附于政府部门的状况并未根本性改变，尤其是规模较小的社会组织更是强烈依赖政府部门，其自立性相对较弱。有学者认为，由于政府可以通过制度引导和资金引导的方式对社会组织施加影响，社会组织对于政府的政策性资源和经济性资源存在非对称性的“绝对依赖”[9]。由此，改变社会组织过度依赖政府部门的现状必须深化社会组织与政府间协同合作，推进社会组织由“依附”转向“协商”，提升社会组织与政府的治理默契，实现“治理有位”和“治理有为”间的双向平衡，彰显新时代城市治理的协同共治理念。第二，深化社会组织与非官方性治理主体间的协同合作。共治理念在城市空间内的多维渗透要求发挥党、政、居、社、群等多元主体协同合作，这不仅需要加强社会组织与政府间的紧密配合，更需要社会组织深化与企业单位、城市居民、居委会等多元主体间的密切合作，搭建多元化的治理协同平台。由此，在治理实践中，才能明确多元主体的优势定位及其协同机制，提升城市治理主体的合作默契。通过搭建协同共治的城市治理平台，以化解现代城市面临的复杂社会问题，推进我国城市治理体系与治理能力现代化。

（四）借鉴治理经验，增进社会组织治理的社会认同

近年来，在党和政府的大力支持与引领下，社会组织参与城市治理的能力显著提升，更在城市治理实践中积累了丰富的治理经验。同时，域外社会组织的发展培育起步较早，长期的实践探索亦能为我国社会组织参与城市治理创新提供有益借鉴。第一，借鉴国内社会组织参与城市治理创新的经验。随着我国城市开始探索个性化、多元化的治理道路，社会组织在城市治理实践中的地位与作用发挥日愈显著。城市经济结构的转型升级孕育出新经济组织与新社会组织，上海市为有效实现城市治理，积极探索“党建引领+两新组织”的治理模式。通过在陆家嘴金融城建立金领驿站，有效融入党建、社会组织、企业单位、居民等多元要素，在治理模式上以嵌合式治理取代政府主导式治理[10]。诚然，在我国城市治理实践中社会组织参与城市治理创新的成功案例众多，但推进城市治理现代化的关键在于如何结合城市发展实际有效融入社会组织力量，以增进社会组织治理的社会认同。第二，借鉴域外社会组织参与城市治理创新的经验。随着城市空间的系统化转向，日本政府对社会组织的态度由“控制”转移到“发展”，而其中最为显著的举措便是日本政府接连出台多部NPO法律，以规范社会组织有序发展。有学者认为，非营利组织作为新的社会治理主体，已经渗透到日本社会各个角落，在养老、青少年教育、环境保护、社会福利等市民关心的公共领域提供专业化和技术性的服务[11]。总体来看，社会组织在日本国内拥有较高的社会认可度。从国外经验不难发现，国外城市治理实践中，政府、市场与第三部门互动频繁，社会组织的广泛参与为提升治理实效奠定了重要的现实基础。由此，社会组织参与城市治理创新必须积极借鉴经验，增进社会组织参与治理实践的社会认同，推进我国城市治理体系与治理能力现代化。

四、结束语

新时代社会组织参与城市治理创新是实现善治目标的必要前提。社会组织的良序发展既为公众提供多元、优质的社会公共服务，也成为探索中国特色城市治理道路的重要力量。诚然，我国社会组织发展起步较晚，在当前的城市治理实践中也存在诸多现实问题。由此，更加需要增强政府对社会组织的引领，基于党、政、居、社、群等多元主体维度不断完善城市治理的多元协同共治格局，从而提升新时代城市善治水平，推进我国城市治理体系与治理能力现代化。

参考文献

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[2]习近平.在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话[N].人民日报，2020-10-15（2）.

[3]中共十九届五中全会在京举行[N].人民日报，2020-10-30（1）.

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[10]陆芳萍，杜玉华.国家—社会之外：城市“两新”组织聚集区社会治理的困境及其超越——以上海陆家嘴金融城为例[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2020，52（1）：127-136，199.

[11]吴月.从控制到发展：日本社会组织管理策略变迁及其逻辑[J].湖北社会科学，2018（6）：65-71.