“双减”政策内容分析

毛子连 黄思芸

摘   要：改革开放以来，学生的成绩和分数成为了主流的人才评价标准，素质教育与课外补习之间产生了不可避免的矛盾。“双减”政策的提出，不仅有利于减轻学生与家长的负担，而且有利于调节学校与家庭、学校与校外培训机构以及家庭与校外培训机构之间的关系。为此，通过对减负政策文本及其规范内容的考察，以及对“双减”政策实施者与实施对象的分析，来明确“双减”政策的实施策略与实施保障，进而促进中小学生身心健康发展，维持家校良好的教育生态环境。

关键词：减负文本;双减政策;实施保障;学生发展;教育生态

中图分类号：G520    文献标识码：A    文章编号：1009-010X（2021）33-0026-04

一、“双减”政策的内容分析界定

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式联合印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，正式提出在一年内使学生的作业和校外培训负担以及家庭教育支出和家长相应精力负担有效减轻，三年内使学生以及家长的负担均显著减轻，更进一步提升教育质量，提高人民群众对教育的满意度。因此，“双减”就是要减轻义务教育阶段学生作业负担和减少义务教育阶段学生校外培训的负担。

改革开放以来，我国减负政策共经历了4个阶段：片面追求升学率纠正时期（1978年～1992年）;素质教育推进时期（1993年～2000年）;基础教育新课程改革时期（2001年～2009年）;全方位减负时期（2010年至今）。可见，中小学生课业负担过重始终是国家较为重视的问题。同时，过重的作业负担和校外培训负担会危及青少年的身体与心理的健康，因此，为义务教育阶段的中小学生进行作业减担和校外培训减负刻不容缓。

除此之外，要想落实好“双减”政策，就需先对这一政策进行分析。关于教育政策较有代表性、全面性的界定为：“教育政策是指一个国家在一定时期为实现一定的教育任务而规定的调整国家与教育之间、社会各领域与教育之间、教育内部各种关系之间的行动依据和准则。”也就是说，“双减”政策是国家在一定时期内，为了实现减轻中小学生课业负担过重的教育任务，而规定的调节学校——家庭、学校——校外培训机构、家庭——校外培训机构之间的关系，遵循学生身心发展规律、保障学生日常休息权益、限制学生作业总量及时长、减少课外培训压力、减轻家长负担的依据和准则。教育政策的分析包括教育政策的内容分析、教育政策的过程分析、教育政策的评价分析、教育政策的环境分析、教育政策的价值分析。笔者认为，教育政策的内容分析是教育政策分析的出发点，而对“双减”教育政策的内容分析是分析“双减”教育政策的出发点。因此，我们需要先把“双减”教育政策的内容理顺。

二、减负政策文本及规范内容的考察

（一）减负政策的主要文本

通过对我国改革开放以来颁布的减负政策的相关文本进行整理发现，1977年恢复高考后，我国教育踏入片面追求升学率的阶段。这是由于1978年十一届三中全会全面拨乱反正，我国的高等教育事业发展逐步走向正规，全国人民的学习热情逐渐升温，但与此同时，片面追求升学率的现象也随之出现。1978年4月22日，邓小平在第五次全国普通高等教育工作座谈会上的发言稿明确提出学生负担太重，需要制定有效的措施去预防和加以纠正。1979年，国家出台《中小学卫生工作暂行规定（草案）》，该规定是改革开放以来首个关于减负的文件，该文件规定了各个年龄阶段学生的作息时间、学习时长以及教师教学进度。随后，我国又相继于1983年颁布了《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定》、1988年颁布了《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》、1990年颁布了国家教委重申贯彻《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》的通知。

20世纪90年代以后，我国迈入素质教育推进阶段。我国先后于1993年颁布了《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》、1994年颁布了《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学过重课业负担的意见》、1995年制定了《关于五省市对减轻义务教育阶段学生过重课业负担情况进行督导检查的综合报告》、1996年頒布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、1999年颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2000年下发了《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，其中与减负相关的文本有“减轻中小学课业负担已成为推行素质教育中刻不容缓的问题，要切实认真加以解决。”

21世纪以后，我国基础教育步入新课程改革的阶段。我国于2001年正式印发了《基础教育课程改革纲要（试行）》、2007年出台了《教育部办公厅关于不受理义务教育阶段学生参加英语等级考试的通知》、2008年出台了《教育部办公厅关于不受理义务教育阶段学生参加英语等级考试的通知》、2009年颁布了《教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》。

进入全方位减负阶段后，我国于2010年颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》、2013年颁布了《教育部办公厅关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知》《小学生减负十条规定》，2014年颁布了《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》、2017年颁布了《关于深化教育体制机制改革的意见》、2018年颁布了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》、2019年颁布了《关于规范校外线上培训的实施意见》、2020年印发了《教育部办公厅关于加强寒假期间校外培训机构管理工作的通知》、2021年颁布了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。

（二）“双减”政策规范的主要内容

1.“双减”政策的实施者。根据2021年出台的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，明确要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，地方教育部门通盘筹划，指导好学校做好“双减”的各项工作，并且落实好“双减”政策的实施，其中地方教育部门担任重要任务。这就对实施“双减”政策的主体进行了规范，即“双减”政策是由地方党委和地方政府组织实施，由地方教育部门监督实施，由学校进行具体实施。

2.“双减”政策的实施对象。自改革开放以来，通过查阅并整理相关的政策文本发现，我国关于减负政策的文件大多数以“小学生”“中小学”“义务教育”等关键词为政策实施的对象。例如：《关于减轻小学生课业负担过重的若干规定》《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学过重课业负担的意见》《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》等文件中就明确规定要减轻我国义务教育阶段中小学生的负担。

3.“双减”政策的实施原因。自1978年深化现代教育体制改革以来，我国基础学科的教育教学工作虽然取得了突飞猛进的发展和进步，但是在逐步走向良好的发展过程中却衍生出了一些“恶疾”，极为典型的就是中小学生负担太重。众所周知，负担太重不仅影响着义务教育阶段中小学生的身心健康，而且对家庭及当前教育生态环境也具有反向的影响作用。与此同时，过重的课业负担是影响中小学生身体健康和降低学习兴趣的最主要的原因，这是由于中小学生为了完成庞大且繁多的课业任务，不得不放弃他们的一些爱好、社会实践活动以及体育运动，并将大量的时间用于完成作业以及参加校外培训上。除此之外，过重的课业负担甚至导致了大部分中小学生长期睡眠不足、每日体育运动时间缩短等。青少年研究中心分别调查了我国中小学生在每个学习日与周末的平均睡眠时间，结果表明，无论是周一到周五的学习日还是周末的双休日，中小学生每天平均睡眠的时间都低于8小时，比我国规定的中小学生的睡眠时间少了一个多小时。我国之所以规定中小学生的睡眠时间，是因为睡眠时间如果长期达不到标准值，将会降低躯体的免疫力，严重还会影响儿童身心与智力的发展。

4.“双减”政策的实施策略。首先，关于减轻“校外培训负担”的实施策略。对于如何减轻校外培训负担，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》指出：要全面规范校外培训的行为、规范校外培训服务行为，建立对培训内容的备案和监督制度。校外培训机构对中小学生进行培训时不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期。同时规定各地不对新成立的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构进行审批，要將现有的学科类培训机构统一登记为非营利性机构，并且明确指出，涉及语数外（外语包括：英语、日语、俄语）、物化生、史地政的校外培训科目应列入学科类进行管理。此外，学科类培训机构严厉禁止进行上市融资，禁止进行资本化运作，对于已经违规的机构，要进行清理整顿。

其次，关于减轻“中小学生的作业负担”的实施策略。《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》提出：我们要进一步压缩作业总量与中小学生完成各类作业的用时时间、减轻中小学生过重的教育和课业负荷、建立健全对作业的监督与管理机制、合理调配好作业的结构、加强对作业完成后的高质量指导、提高给中小学生布置的作业质量，禁止中小学生自批自改作业、禁止要求家长对学生作业进行检查和批改，提高课后服务水平并且限制课后服务时间、提升在校课堂的教育教学质量水平，最终保障中小学生的睡眠质量与时间、体育活动时间与社会活动时间，培养学生的兴趣爱好。

5.“双减”政策的实施保障。为了保障“双减”政策的顺利实施，我国指出各地教育部门要洞察中小学生校内与校外的负担，对减负工作进行谋划并做好整体部署、沟通衔接以及整合协调好中小学生的“双减”工作，同时需会同有关部门加强对校外培训机构日常的监督与管理，指导学校做好与“双减”有关的工作，这就明确了各地教育部门在落实“双减”工作的同时，还需要承担重要的任务。与此同时，教育部门要从校内和校外两方面入手，保障“双减”政策的实施，让学生得到全面的发展。一方面，教育部门应对学校进行监管，指导学校提升教育质量，监管学生作业布置是否合理。另一方面，需规范校外学科类以及非学科类的培训机构，如有问题需立刻整顿，同时需联合各市政府为群众设置与建立举报电话及平台，加强彻查无教师资格证、无营业执照以及“超纲”授课的校外培训活动。

三、“双减”政策的反思

改革开放后，我国教育事业发展日新月著，随着高考制度的恢复，学生为了谋求更好的职业发展出路，追求成绩和分数成为了主流的评价标准。随之而来，素质教育与课外补习之间便产生了不可避免的矛盾，包括学生与家长、校内与校外、线上与线下之间的矛盾，即“学校减轻作业量家长回家后增加”“校内减轻学业压力校外进行补课”“线下减轻线上补”等问题。与此同时，虽然我国多次颁发关于义务教育阶段中小学生的减负政策，但是中小学生课业负担过重的问题却始终没能彻底解决。笔者认为，义务教育阶段中小学生减负实质上是要减数量，不减质量，这才是我国现阶段“双减”政策的实施目的。为了切实保障“双减”政策的最终落实，必须要对“双减”政策的内容进行更进一步的完善，让广大师生以及家长明确具体的做法。

首先，明确“双减”政策的目标。明确“双减”政策的目标是为解决学生负担过重这一实际问题而设置的，任何单位或个人不能为了应付上级潦草行事，或者任意拔高。“双减”政策制定的初衷就是构建良好的教育生态，促进学生健康发展，因此，要明确规定“双减”政策的目标是使学生在义务教育阶段、在优良的教育生态内健康且全面发展。其次，明确“双减”政策的实施对象。要实施好“双减”政策，需要各级政府、教育行政部门、在职教师、处于义务教育阶段的中小学生以及学生监护人和社会力量的通力合作，因此，“双减”政策的对象就包括了上述群体。最后，完善“双减”政策的配套措施。如开展课后服务需给在职教师提供额外的经费补助，需针对在职教师的课后服务质量进行监督，以及对聘任的教师（在职教师、社会教师、退休教师等）进行行为规范等。

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