跨部门协同视域下教育综合行政执法改革的挑战与应对

高 杭

(中国人民大学 教育学院，北京 100872)

加强和改进教育行政执法工作，是当前教育系统落实全面依法治国基本方略、推进依法治教的必然要求。作为新时代深化教育行政执法体制改革的纲领性文件，教育部《关于加强教育行政执法工作的意见》(教政法〔2019〕17号)明确提出，“积极推进教育领域综合执法，结合教育特点和地方实际，探索将部分涉及面广、影响面大的执法事项纳入地方政府综合执法范畴，落实乡镇、街道责任，建立网格化监管体制”。可以预见，推进综合执法改革，进一步提升教育行政执法的跨部门协同水平，将成为教育行政执法体制改革的重要发展趋势。总体而言，教育领域的综合执法改革当前尚处于研究论证与局部试点阶段。本文以教育行政执法跨部门协同效能的发生机理作为分析框架，聚焦若干先行探索地区教育综合行政执法改革的具体实践及面临的现实挑战，对进一步完善教育综合行政执法制度设计，更好发挥教育综合行政执法制度效能展开若干思考。

一、教育综合行政执法改革：提升教育行政执法跨部门协同水平的新探索

当前，我国行政体制改革开始发生由结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构向强化政府部门内部协同合作的转变。(1)臧雷振. 国外政府再造与我国“大部制”改革刍议[J]. 中共南京市委党校学报,2008,(3):55-58.与此同时，我国行政执法体系与执法能力建设也正在经历由以依靠规模扩张为主的粗放式发展模式向以优化执法资源配置、提高执法效能为主的集约化发展模式转变。行政执法体制改革呈现出明显的综合化和属地化趋势。(2)胡颖廉.“中国式”市场监管:逻辑起点、理论观点和研究重点[J].中国行政管理,2019,(5):22-28.在此背景下，近年来的教育行政执法体制改革，将提升教育行政执法协同性作为重要价值取向，特别注重加强教育行政系统与外部行政系统之间的跨部门协同，着力改变教育行政执法中部门“单兵作战”的不利局面，确保来自外部的关键执法资源支持，努力实现教育行政系统内外部在行政执法资源方面高效且低成本的整合。改革实践中，若干教育行政执法体制改革试点单位和改革先行地区十分重视教育行政执法的跨部门协同问题，大体形成了联合执法、综合执法两种跨部门协同方式，并呈现出由联合执法向综合执法迭代升级的发展趋势。

所谓“联合执法”，是多个领域的行政部门对于同一执法事项依据各自的行政执法权和就职权重叠交叉的特定执法事项，协商一致共同开展执法工作，是在行政执法权分散配置的前提下多部门在行动层面的协同。作为一种重要的教育行政执法跨部门协同方式，“联合执法”这一表述多次出现在相关政策文件之中。联合执法改革打破了长期以来教育行政部门“单打独斗”的局面，在一定程度上缓解了教育行政执法需求增长与教育行政执法能力不足之间的矛盾。但是，仍有一些影响联合执法效果的突出问题需要破解：第一，由于联合执法涉及的部门较多，内部组织结构十分复杂，且尚未建立行政程序法意义上的部门间行政协助制度，行政部门并不承担协助其他部门的法定义务，这导致部门之间协同的随意性较强，需要通过上级领导召开联席会议的形式进行统筹协调，才能确定牵头部门和参与部门的各自分工。第二，不同于牵头部门，各参与部门履行的是自身的“边缘使命”，往往出于部门利益的考虑存在“搭便车”的思想，寄希望于牵头部门，在联合执法时执法积极性不高。第三，联合执法往往只有在遇到重大事件或需要开展专项治理等执法时才会启动，一事一协调，一次一协调，协调成本高，且运动式执法问题突出，短时间内凝聚的执法合力难以常态化。针对联合执法暴露出的问题与不足，综合行政执法改革呼之欲出。(3)高杭.教育行政执法协同性:模式、问题与推进路径——基于当前改革实践的案例研究[J].华东师范大学学报(教育科学版),2016,(3):91-99.

所谓“综合执法”，是指为了解决多头执法、职责不清、权责配置失衡等问题，依法将原本由两个或两个以上行政机关分别行使的行政处罚权，以及与此相关的行政检查权、行政强制权等权力划归为一个行政机关集中统一行使的制度安排。例如，上海市于2019年底出台了《关于加强本市培训机构管理促进培训市场健康发展的意见》和《上海市培训机构监督管理办法》(简称“一意见一办法”)，将原本由本市教育、人力资源社会保障、文化旅游、体育、科技、卫生健康等部门依法行使的涉及培训市场的有关行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权(包括行政处罚案件的立案、调查、处罚等)划归市场监管部门集中行使。又如，北京市为切实提升教育行政执法能力，落实教育行政执法责任，自2020年11月起以《划入市场监管部门行使的行政执法权力事项目录》为依据，将全部原本由教育行政部门行使的行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制权划转到市场监管部门集中行使。

相比于联合执法，综合执法的优势在于，通过稳定性的制度规范将目的相关或功能互补的多种行政执法权集中划转由综合执法部门统一行使，将联合执法框架下多个行政执法部门的外部协同成本内部化，有助于避免非制度性因素对于跨部门协同效果的影响。相比于联合执法，综合执法模式下的跨部门协同已经从行动层面深入至权力和组织层面，其协同效果生成的稳定性等方面具有明显优势，更加有助于破解教育行政执法资源配置的分散性与整合成本高两大难题。教育综合行政执法改革就是要从政府机构整体性和行政协同的角度解决教育行政权责在不同领域、不同层级政府部门之间的配置问题，将原本由教育行政部门承担的行政执法任务与权责加以分解，并根据各关联行政部门的业务性质与行政能力进行优化配置，充分利用不同领域、不同层级行政部门既有的行政执法资源存量，努力实现执法权责与执法能力之间的匹配，寻求整体政府意义上跨行政领域、跨行政层级的权、责、能相统一。(4)高杭.教育行政权责清单制度的反思与重构[J].教育研究,2021,(2):123-130.可以说，相比于联合执法，教育综合行政执法改革是提升教育行政执法跨部门协同水平的新探索。

二、行政执法资源要素整合不充分制约改革效能

协同学理论认为，协同是系统内部各要素或各子系统相互作用和有机整合的过程。(5)刘光容.政府协同治理:机制、实施与效率分析[D].武汉:华中师范大学,2008.作为一种重要的教育行政执法跨部门协同方式，教育综合行政执法改革的实质就是要通过体制变革实现类型多样、高度稀缺且分散配置的行政执法资源的跨部门高效整合。北京市、上海市、广东深圳市、浙江义乌市等教育综合行政执法改革先行地区均力图实现对行政权力、行动能力、专业知识、信息四种主要行政执法资源的深度整合。但从实际效果来看，除了通过调整教育行政权责清单实现行政权力层面的整合之外，其余三种行政执法资源的整合尚不充分，制约了教育综合行政执法制度效能的充分发挥。

(一)在专业知识的整合方面，教育综合行政执法改革采用的“剥离”模式难以应对日益专业化的教育行政执法工作需要

实行综合执法后，综合执法机关与原行政主管机关之间的关系，综合执法机关相互之间的关系，则是在行政执法体制改革过程中必须处理好的一个关键问题。(6)金国坤.行政执法机关间协调配合机制研究[J].行政法学研究,2016,(5):14-23.一般来说，根据综合执法机构与原有各部门关系的不同，可以大致将综合行政执法改革划分为“整合”与“剥离”两种模式。所谓“整合”模式，是在大部制改革的背景下，针对行政执法过程中因部分行政部门执法权限与执法能力的无序扩张、繁杂过剩引发的权责交叉、多头执法等“乱作为”问题，将市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业、城市管理等重点领域涉及的相关行政部门进行包括管理权限、行政机构、组成人员在内的多层面深度整合权。所谓“剥离”模式，是基于“整合”模式的基本框架，在控制行政执法资源总量，避免执法机构膨胀、执法人员增多的前提下，针对关联行政部门之间协作不畅、相互推诿等“难作为”问题，将现有执法能力不足以支持履行行政执法权责的行政部门的部分执法权进行剥离，交由行政执法能力相对充足的综合执法部门行使。在教育行政执法领域，由于历史与现实原因，教育行政部门自身的执法能力建设明显滞后，难以满足日益增长的教育行政执法需要。因而，破解教育行政执法“难作为”问题是当前推进教育综合行政执法改革的现实背景与逻辑起点。这从根本上决定了教育领域的综合执法改革难以采用“整合”模式。实践中，北京市、上海市、广东深圳市、浙江义乌市等先期进行教育行政综合执法改革探索的地区，也均采用了“剥离”模式。“剥离”模式之下，教育综合行政执法改革仅仅涉及执法权的划转，并不涉及执法队伍、执法机构的整合，没有实质性地改变各关联部门在行政执法资源占有方面的固有优势。

因此，单纯将行政执法权在部门间移转固然能够在形式上实现从“多个行政部门多头管理”向“综合执法部门单独负责”的转变，但实际上却并不能真正实现教育行政部门与那些需要运用到教育领域专业知识的特定执法事项及业务环节的完全脱离。事实上，面对教育行政执法事项日益多样化、专业化的发展趋势，实践中教育综合行政执法改革对“专业知识”这类关键行政执法资源的跨部门整合尚不够充分。以校外培训机构监管领域为例，调研中，综合执法部门的执法人员普遍反映，虽然本部门能够独立且顺畅地开展证照资质监管和广告宣传监管，但对于教学内容等教育专业性较强的监管事项，以现有的执法水平难以独立准确裁断，仍需要教育行政部门参与部分行政执法环节，提供专业知识方面的行政协助，单纯的教育行政执法权在部门间划转并不足以实现跨部门执法协同成本的降低。如何妥善处理教育行政执法的专业性所引发的教育综合行政执法运行过程的复杂化，是未来教育综合行政执法改革向纵深推进需要认真思考的问题。

(二)在信息的整合方面，与教育综合行政执法改革相配套的执法问题线索获取方式未能同步完善

执法问题线索的发现与后续执法流程的推进共同决定了教育行政执法工作的最终效果。执法问题线索的发现处于教育行政执法流程的前端，“看得到”决定了开展教育行政执法工作的最大可能性边界；而后续执法流程的推进处于后端，“管得了”成为教育行政执法取得实际效果的现实基础。因此，虽然教育综合行政执法改革通过相对集中教育行政执法权，能够在很大程度上破解多头管理、推诿扯皮等在联合执法框架下容易出现的协同问题，但要想真正实现提升教育综合行政执法制度效能，还需同步提高对于执法问题线索的获取能力，提升“信息”这类关键行政执法资源的整合水平。

目前，行政检查、街镇组织网格化巡查、受理投诉举报仍然是获取执法问题线的主要手段。而传统的行政检查需要运用到大量的人力资源，实施频次客观上受到执法队伍规模与具有控权色彩的“双随机、一公开”等制度的双重制约。综合执法部门虽然拥有更大规模的执法队伍，但相应地也承担多个领域的繁杂执法任务，因此在少数专项治理时期外，行政检查的实施力度仍明显不足。而投诉举报往往都以纠纷的发生与自身实际利益受损为前提，其所能暴露出的问题往往也只是“冰山一角”，难以保证常态化。不仅如此，自新冠肺炎疫情爆发以来，线上教育新兴业态得到快速发展，传统的问题线索获取方式难以应对新情况、新挑战。相比于传统的线下教学，线上教学相对隐秘，传统的问题线索获取方式难以有效掌握线上环境中“谁在教”“谁在学”“学什么”等关键执法信息。不仅如此，线上培训极大地提升了培训机构的跨区域要素整合能力和跨区域服务提供能力。例如，河北的老师可以在注册地为北京的线上教育平台上为天津的学生提供教育培训服务。这就需要突破教育行政执法的属地管理方式，实现不同区域之间对于投诉举报事实的查证和问题线索的移送。一些地方在教育综合行政执法改革过程中尝试建立部门间的联动管理和信息共享机制，要求各方监管力量将监督检查中发现的不属于本部门职责范围的问题线索及时移送、报告相关职能部门处理，并对主要部门间的线索移交与协作事宜作出具体规定。但这些努力仍然只是对传统执法问题线索获取方式的“小修小补”，并不能突破以人力要素投入为主，以被动处理查证为主，以属地管理为主的制度瓶颈。

值得注意的是，部分地区积极探索运用大数据技术实现教育行政执法问题线索的主动发现和相关证据材料的及时固定，有助于极大缩短教育行政执法周期，提升教育行政执法效率。但就目前来看，能够获取的数据信息类型较为有限，主要集中在教育管理数据、工商登记数据等静态结果性数据，而未能覆盖实际教育教学数据、机构运作数据等动态过程性数据信息，难以支撑日益专业化的教育行政执法工作需要。

(三)在行动能力的整合方面，基层政府组织承接执法权下放能力有限，属地管理优势尚未充分发挥

基层街镇组织作为区县一级人民政府的派出机关，与一线打交道最直接、最频繁，执法半径最短，对基层的感知力最强，是实现行政执法工作常态化的“前沿阵地”。2019年中办国办联合印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》要求通过整合现有分布在乡(镇)人民政府和街道办事处的各站(所)以及分局执法力量，组建隶属于乡(镇)人民政府或者街道办事处的统一综合行政执法机构(7)卢护锋.行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开[J].行政法学研究,2020,(5):117-134.，实现行政执法权重心的下沉。如果说行政执法权从多个部门向一个部门集中是综合行政执法改革的第一阶段，那么行政执法权从区县层级向基层街镇层级下沉则是综合执法改革的第二阶段。(8)王敬波.相对集中行政处罚权改革研究[J].中国法学, 2015,(4):142-161.在可预见的未来，行政执法人员编制和执法力量配置向基层一线倾斜将成为一种趋势。

在当下从严规范校外培训机构过程中，推进基层街镇组织一级的综合执法，实现执法重心下沉，具有尤为重要的意义。以往，从教育行政部门获得问题线索，到教育行政部门进行初步核实与证据收集，再到综合执法部门以本部门标准进行证据固定与立案办理，各环节的办理标准不尽相同，往往需要先后调动多个部门的工作力量，并经历较长的办理周期。这种按部就班的“正规战”和“阵地战”虽然能够较为有效地规制办学行为明显且稳定的头部学科类校外培训机构，但那些规模较小，具有较强隐蔽性和多变性的隐形变异校外培训形态却容易利用其中的时间差打“麻雀战”“游击战”以逃避监管。针对这一突出问题，不久前印发的《教育部办公厅关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知》就明确要求落实属地管理责任，提出“要将学科类培训隐形变异问题查处工作纳入省、市、县和乡镇(街道)网格化综合治理体系，充分发挥社区综合治理功能，开展区域巡查执法”。

近年来，虽然全国多地积极推进基层社会治理体系变革，为基层组织独立行使行政执法权创造了有利的制度环境，但目前仅有深圳市依据《深圳市校外托管机构管理办法》(深圳市人民政府令第323号)，将“未经登记从事校外托管服务的机构”这一特定执法事项交由街道综合执法部门依法予以查处，以及义乌市在佛堂镇特定区域内将6项教育行政执法权交由佛堂镇综合行政执法大队集中行使等极少数案例。除此之外，基层街镇组织仍主要是协助牵头部门开展工作，承担先期摸排、初步证据收集等事务性工作，尚不能作为行政执法权的实际享有者独立开展教育行政执法工作，自身的属地管理优势未能得到充分发挥。

三、深化教育综合行政执法改革的发展方向与实践路径

实现公共政策的目标关键是在不消除组织边界本身的条件下进行协同活动与联合工作，从根本上解决新公共管理所带来的目标和手段相互冲突、部门碎片化、功能割裂化和公共责任模糊化等缺陷，构建整体性协调的政府组织新模式。(9)蔡立辉,龚鸣.整体政府:分割模式的一场管理革命[J].学术研究, 2010,(5):33-42.因此，应以提升教育综合行政执法改革中关键执法资源的跨部门整合效能为切入点，坚持合理确定教育行政执法权划转范围与优化跨部门协作流程并重；尊重教育行政执法行业逻辑，切实发挥教育行政部门主导作用；创新教育行政执法方式，提升教育行政执法信息化、智慧化水平，努力开拓以科学配权、流程优化、体系保障、技术支撑为特色的教育领域综合行政执法改革完善路径。

(一)坚持合理确定教育行政执法权划转范围与优化跨部门协作流程并重

教育行政部门与综合执法部门良性互动，并对综合执法活动予以有限且必要的协助，对于教育综合行政执法改革的行稳致远至关重要。因此，必须在实体和程序两个维度处理好综合执法部门与教育行政部门之间的关系。否则，教育综合行政执法就没有真正地解决所谓的“多头管理”问题，其实际效果很可能只是由综合执法部门代替教育行政部门成为新的牵头部门，进而引发新的跨部门协同问题。例如，实践中，将教育行政执法权整体划归市场监管部门行使的北京市就对此问题高度重视，在《北京市人民政府关于进一步相对集中相关领域行政处罚权的决定》中明确要求，职权划出部门在相关行政权力划转后要主动加强与职权划入部门的衔接配合，积极协调解决职权划转期间和职权划转后出现的相关争议，做好对相关综合执法队伍的业务指导，防止行政管理与监管执法出现空档。

从实体维度看，科学确定执法权划转范围是推进教育综合行政执法改革的基础。综合行政执法改革的效果不仅取决于剥离的行政执法权与承接部门之间在权力功能、业务领域、事务性质、适用地域等方面的相关性(10)石佑启,杨治坤.论部门行政职权相对集中[M].北京:人民出版社,2012.109-112.，还取决于综合执法部门自身具有优势的行政执法资源类型与开展执法活动所需的行政执法资源类型的匹配程度。匹配程度越高，综合执法部门独立开展执法活动的能力就越强，跨部门协同的需求就越弱，相应的协同成本也就越低，制度效果也就越好。

各地在推进教育综合行政执法改革过程中应坚持从授权主体适格、下移权限适度、支撑体系有力等多个方面进行制度的设计，遵循教育行政执法的行业逻辑，科学确定执法权划转范围。同时，坚持赋权与赋能并重，稳步推进基层教育行政综合执法改革。随着新技术、新手段的出现与应用，基层街镇组织作为庞大社会治理网络中的一个节点，完全能够借由政务支撑体系得到赋能。未来应大力推进基层政务支撑体系建设，为逐步提升基层街镇组织行政执法权承接能力创造条件。例如，义乌市佛堂镇开展乡镇一级“四个平台”建设探索，依托智慧治理指挥中心实现了科学调度、资源整合、联合行动、跟进督办、反馈考核等全流程闭环操作，极大简化运转流程、节省沟通成本、提升执法效率。有条件的地区可选择代表性街镇辖区开展基层教育综合行政执法试点工作，并全面评估其实际效果。

从程序维度看，今后教育综合行政执法改革的发力点，应当从宏观行政执法权层面的部门间划转转移到微观执法环节层面的流程优化问题上来，努力实现综合执法部门与教育行政部门在业务流程层面的无缝对接。这就需要更加注重发挥教育行政执法权责清单所具有的程序性协同功能，进一步丰富拓展权力流程图的范围与内容，加强跨部门、跨层级、跨区域协同过程中的程序性制度建设，提升教育行政执法活动中权力运行的标准化和制度化水平，并在综合执法政务系统和移动执法终端等软硬件中加以固化。(11)陈奇星.创新地方政府市场监管机制与监管方式研究[M].上海:上海人民出版社,2020.60.

(二)尊重教育行政执法的行业逻辑，切实发挥教育行政部门主导作用

教育行政执法是教育行政机关或法律法规授权的组织，为了实现多样化的教育行政目标，保证教育法律规范得以正确、高效实施，单独或在其他行政机关、社会组织、行业协会、行政相对人等多方力量的配合与协助下，作出强制或非强制性行政行为，对特定行政相对人的利益产生直接或间接影响的一种教育行政管理活动。教育法固有的领域法与行业法属性决定了教育领域的综合行政执法改革绝不是其他领域经验和做法在教育领域的简单复制，而应是综合行政执法改革一般规律与教育领域独特行业逻辑的有机融合。

教育综合行政执法改革可以被视作兼具“经济性目标”与“非经济性目标”的有机整体。一方面，教育综合行政执法改革通过教育行政执法权的部门间优化配置，充分发挥综合执法部门在行政执法资源占有方面的优势，作为“行政相关人”协助教育行政部门更有效、高效地完成单靠教育行政部门自身难以完成的执法任务，以实现其“经济性目标”。另一方面，教育综合行政执法改革必须有助于在行政传统、市场逻辑、教育规律、社会公平等多重价值体系与规范体系中实现教育领域供求关系的动态调整，维护教育活动中多方主体间法律关系的适度稳定，实现教育行政执法的“非经济性目标”。

基于公共性之上的公共行政要关注公共利益的实现。教育政策基于公共利益，指向社会公正，面向社会公众。(12)孟繁华等.我国教育政策的范式转换[J].教育研究,2019,(3):136-144.考虑到综合执法部门与教育行政部门在思维模式、决策依据、组织文化、行动逻辑等方面的固有差异，将特定教育行政执法权交由综合执法部门行使固然可以更好地实现教育行政执法的“经济性目标”，但却并不能确保“非经济性目标”的实现。而自上而下金字塔形教育法律规范体系中，由教育行政部门主导制定的教育规章和规章以下的其他规范性文件，通过提供精细化的执法尺度标准和包括非强制性执法方式在内的多样化解决方案，承担起了在制度层面诠释教育行政执法“非经济性目标”的重任。这从根本上决定了综合执法部门与教育行政部门之间协助与被协助的地位关系，行政执法权的部门间划转并不影响这种协助与被协助关系背后的规定性。综合执法部门固然可以在特定行政执法活动中发挥主体作用，但必须坚持教育行政部门作为行业主管部门的主导地位。这就需要教育行政部门主动在执法流程衔接、问题线索移送、社会影响管控等方面加强与综合执法部门的衔接配合，做好相关业务指导，积极参与包括重要规范性法律概念的界定、自由裁量权基准的确定、非强制性行政方式运用等在内的制度建设，为综合执法部门开展工作提供充足的制度供给。相对地，综合执法部门也要将执法业务流程的实施情况及时通报给教育行政主管部门，并接受教育行政部门的监督。其中，在做出社会影响重大的执法决定前应当征求教育行政部门的意见。

(三)创新教育行政执法方式，提升教育行政执法信息化、智慧化水平

面对快速增长的执法需求，日趋复杂的执法事项，线上线下融合的执法情境，迫切需要创新教育行政执法方式，以信息化、智慧化作为提升教育行政执法常态化、专业化、协同化、便捷化水平的重要抓手，努力实现问题线索的及时获取、违法性质的自主判别、证据材料的高效固定、执法力量的科学调配、执法流程的精简优化，推动教育行政执法方式由人力密集型向人机协作型转变、由经验判断型向数据分析型转变、由被动处置型向主动发现型转变、由条块分割型向深度协同型转变。(13)吴頔.线上线下协同“高效处置一件事”[N].解放日报,2020-07-16(2).具体来说，一方面，建立宽口径的教育行业数据信息采集机制。根据分类管理的原则调整各级各类学校和教育机构的审批许可条件，设定差异化的数据信息采集标准，将其作为取得办学许可与通过年审的必要条件，明确规定不履行数据信息提供义务的法律责任。在静态性、通用性数据信息采集之外，更加注重采集那些能够反映实际教育教学内容和教育教学组织运作模式的动态性、行业性数据信息。

另一方面，构建智慧化的数据信息分析系统，践行基于信用风险的回应性监管。运用大数据、机器学习等新技术手段对大量、复杂、异质的数据信息进行及时、充分、深度的挖掘整理，及时掌握各级各类学校和教育机构的办学行为，总结规律特征，实现合规风险与违法违规现象的主动及时发现，建立线上智能判定与线下人工复核相结合的教育行政执法问题线索核查与证据留存机制。全面、客观地评估执法对象的信用等级与合规风险，引导执法部门把有限的执法资源与执法注意力优先投射至信用等级较低、合规风险较高的执法对象，提升教育行政执法资源运用的指向性与效用性。(14)卢超.事中事后监管改革：理论、实践及反思[J].中外法学,2020,(3):783-800.

四、结语

深化教育行政执法体制改革是新时代运用法治思维和法治方式推动教育领域供给侧结构性改革，构建高质量教育体系的内在要求。在已经来临的教育领域“强监管”时代，相对有限的教育行政执法能力与日益增长的教育行政执法需求之间的矛盾将更加凸显，教育综合行政执法改革则是有助于破解这一突出矛盾的重要途径。作为来自其他行政领域的“舶来品”，综合行政执法改革在教育领域中的制度移植面临与其他行政领域截然不同的问题情境与制度环境，是一项在多重制度约束条件下的情景化实践。我们需要深刻把握教育领域行政执法行业逻辑与阶段性主要矛盾，努力在执法的专业化、集中化与执法的综合化、属地化之间的寻找制度平衡点，更好地发挥教育综合行政执法改革应有的制度价值。