西方发达国家引进海外高层次人才的典型经验及启示

吴道友 何秋燕 张 菊

（1.浙江财经大学工商管理学院，浙江 杭州 310018； 2.杭州师范大学钱江学院，浙江 杭州 310018）

一、引言

高层次人才是一个国家最重要和最稀缺的资源。随着知识经济在全球日益发展，高层次人才的竞争也在全球范围内愈演愈烈，加快高层次人才的培养和储备是在激烈的国际竞争中赢得主动的重大战略选择。党的十九届五中全会强调，我国要实行更加开放的人才引进政策，更加重视高层次人才的引进和培养，充分发挥高层次人才在经济社会中的建设和引领作用。

在国际高层次人才竞争中，以美国、德国、英国等为代表的西方发达国家以其灵活多样的措施赢得了主动。据欧洲工商管理学院（INSEAD）2020年数据显示，美国、英国和德国等发达国家人才吸引力排名前20，而我国仅排名87。海外高层次人才的流入，为西方发达国家的经济、科技的发展起到了不可替代的推进作用，其人才引进的制度措施非常值得我们学习。因此，本文以美国、德国和英国为例，深入研究西方发达国家的引才政策，为我国引进海外高层次人才提供经验借鉴。

二、西方发达国家的海外高层次人才引进政策

本文研究的高层次人才是指在国际学术界和技术界享有一定声誉的著名科学家，或是某一领域的开拓者或奠基者，或是在某领域拥有特殊技能或对某一领域的发展做出重大贡献的人。总而言之，他们是经济、金融、科技等重要领域有重要影响的顶尖人才，也是各国争夺的主要对象。

（一）美国

据前述调查数据显示，美国对人才的吸引力指数排名为全球第11位，居世界前列。美国一直努力成为全球最具人才吸引力的国家，使美国能够培养、吸纳并留住全球最优秀、最有潜力的科学家和工程师，以抢占国际人才竞争的制高点。其主要举措有如下几点：

1.不断更新修订H-1B签证对象

美国发放H-1B签证专门用于吸收有特长技能的高层次国际人才。2020年3月移民局关于H-1B签证发布了新的政策：只有大学及以上学位的人可参与第一轮抽签，第一轮没有中签的人中只有硕士及以上学历者可参与第二轮抽签。美国的新移民政策鼓励在美国高校获得自然科学、技术、工程学、数学专业学位，特别是博士学位的国外留学生临时居留和永久性居留，并提供一年的自动延长签证，以方便其留美工作。

2.建立新的高层次人才优先移民制度

美国的移民制度主要包括“杰出人才移民”和“职业移民”。其中，美国EB-1A杰出人才移民（Alien of Extraordinary Ability）属于美国移民法规定的职业移民“优先”类的A类别，主要包括曾获得过一项或一项以上的重大国际知名奖励的教授、博士等有影响力的人。美国职业移民每年全球移民签证配额中，大约4万个移民签证，都会用于满足“优先”移民类别的申请。由于它没有英语水平、学历和年龄等限制，所以其也愈来愈受到其他国家杰出人才的青睐。

职业移民分为EB-1C移民（Managers and Executive Transferees，简称EB-1C职业移民）和国家利益豁免移民（National Interest Waiver，简称NIW）两种类别。EB-1C职业移民是指具有特优、特殊或特异技能的外国人、著名教授或杰出研究人员、跨国企业的经理或从事高级管理工作的人，这类移民签证要求在美国的公司与在美境外的外国公司存在被认可的跨国公司合作关系。NIW是指在科学、艺术、商业领域，具有高学位、特殊专长，或者在业内获得政府组织、专业人士都认可其成就的人，无须受限于雇主聘用和劳工证等要求，符合要求可直接向美国移民局申请移民，全家都可以获得美国绿卡。

3.增加高层次人才研发投入

为引进海外高层次人才，美国为高端科技人才提供高精尖的科研设备，提供充足的科研经费，并在美国高校设立各类奖学金项目，鼓励外籍学者来美从事高层次研究与开发工作。据美国科学基金会的调查显示，美国超过80%的硕士及以上学历的外籍留学生可获得各种全额奖学金；获美方奖学金资助的外籍博士生人数更是成倍增长，申请“绿卡”“入籍”的人数逐年升高。

（二）英国

英国在2020全球人才吸引力指数中排名第12位，仅次于美国。为促进经济和科技的发展，英国近年来丰富了新的人才引进政策，且放眼全球，不再对人才的国籍进行区分。

1.持续完善移民制度

根据英国2018年移民新政策，对优秀的非英国籍毕业生，签证长度增加为2年；持此类签证有效期内，只要拥有五万英镑可供投资基金，就可随时转签创新签证；满足相关要求后即可申请绿卡。2019年英国移民局颁布的移民政策修改案《Statement of changes to the Immigration Rules：HC 2019》则提到，虽然英国对移民的英文水平要求有所提高，但最快3年可转永久居留；其次，新政策表明境外留学生和访问学者从所在国前往欧盟其他成员国进行短期学习和研究时不再需要申请新的签证，只需提前向计划前往的国家报告和登记备案。

2.推出“全球人才签证”

2020年英国脱欧后，为吸引全球高层次人才来英国发展而发布了移民新政。新政策主要以新“积分制”为基础，并推出“全球人才签证”（Global Talent visa），不区分国籍，以此来吸引全世界顶尖的科研人员和技术人才。积分制的出台非常有利于留在英国的外籍人才，给他们提供了大量就业和创业机会。和以往的签证相比，全球人才签证具有无名额上限、审批速度快等特点，且对申请人去英国之前没有工作要求，并对他们提供特殊通道加速永久留英的途径。英国新政在增加了对高层次人才引进的同时，也控制了低技能劳工的签证数量。

（三）德国

德国在全球人才吸引力2020年榜单中排名第19位，这主要归功于长期以来，德国不仅面向欧盟，更是以全球化的视角面向非欧盟国家，吸引了一批拥有高技能的专业人才。

1.正式颁布《专业人才移民法》

据《欧洲时报》报道，德国第一部较为全面的、旨在吸引专业人才的移民法——《专业人才移民法》在2020年正式实施。这是德国针对“高级专业人才”新拟定的移民政策，它意味着高级专业人才有立即获得落户居留的可能。主要包括以下三大类高级专业人才：第一类是拥有特殊专业知识的科学家，第二类是身处突出位置的教学人士或身处突出位置的科研人员，第三类是具有特殊职业经验的专家和处于领导岗位的工作人员。《专业人才移民法》强调人才不再受限于拥有高学历的人才，还包括受过正规职业技术培训的人才。

2.推出高层次人才蓝卡制度

为吸引高层次人才，德国面向非欧盟国家推出了蓝卡法案，以弥补高技术人才的缺口。该蓝卡法案要求申请人必须拥有高等教育学位，在德国的工作年收入也有严格的要求。以2020年为例，法案要求在德国的职位总年收入至少55200欧元，在数学、信息科技、工程、医学领域的年薪至少为43056欧元。在劳动合同生效3个月内会签发有效期为4年的EU蓝卡，享受德国教育、医疗、养老金等福利。

三、西方发达国家海外高层次人才引进政策的特点分析

通过以上政策梳理可以发现，美国、英国和德国等西方发达国家非常重视高层次人才的引进和培养。尽管上述三个国家在具体的人才引进政策上不尽相同，但其在人才引进的举措上存在以下共同特点，具体如下：

（一）进一步完善签证和移民政策

美、英、德等发达国家通过近两年对签证、移民政策的密集修订与完善，其引进海外高层次人才的决心清晰可见。他们在签证和移民政策上持续优化，简化相关流程，尽可能降低高层次人才流入门槛，对引用海外高层次人才发挥了重要作用。

（二）建立评估国际人才的积分系统

英国最新推出的“全球人才签证”就是以“积分制”为基础而设立的。无独有偶，德国出台的“蓝卡制度”中，获取蓝卡需满足相应的条件后才可申请，某种程度上也可以看作是一种积分制。积分制作为一种人才评价方式，具有客观、量化、系统等优势。一方面可以满足高层次人才引进时人岗匹配等的需求，另一方面可以保证在信息时代人才引进工作的效率，减少时间和经济方面的损失。

（三）重视“用才”环境的建设

英国推出“全球人才签证”，甚至打算设立“人才办公室”，实质上是为高层次人才营造一个能充分发挥其能力的环境，这一点也是高层次人才引进的关键。美、英、德等发达国家完善签证和移民制度后，也非常重视如何合理地“用才”，充分发挥高层次人才的作用。重视“用才”环境的建设，是西方发达国家人才引进体系中非常重要的一环。

四、西方发达国家高层次人才引进政策对我国的启示

党的十九届五中全会提出，要在2035年进入创新型国家前列的远景目标。实践证明，谁拥有了一流创新人才，谁就能在创新中占据优势，高层次人才的引进和培养就显得尤为重要。西方发达国家在引进海外高层次人才中所做的探索和努力，对我国引进高层次人才具有较大的借鉴意义，具体如下：

（一）引进海外高层次人才需政策先行

政策是行为的先导。当前，为加大海外高层次人员引进，我国颁布了《外国人才签证制度实施办法》，进一步扩大了人才引进的范围。在签证分类中有专门针对高水平人才或市场紧缺的高技能人才的R类签证，缩短人才认证时间，免除申请费用。此外，对外籍高层次人才，有重大突出贡献或国家特别需要的人才，也可直接向公安机关入境管理部门申请永久居留，随行的外籍配偶及子女也可一起申请。这些政策举措的实施，对于优化我国的人才引进环境发挥了重要作用。今后，我国仍然需要紧跟时代的发展，制定更加完善的人才签证制度，继续优化海外高层次人才的管理服务。

（二）进一步完善“人才积分制”加速人才引进

建立评估国际人才的积分系统对加大海外高层次人才引进尤为必要。我国应该借鉴西方发达国家的有效经验，对来华工作和生活的高层次人才进行分类管理，建立一套吸引和评估国际人才的积分系统。通过多渠道收集国际人才的国籍、性格、专业、技能、能力、来华意愿等多方面信息，与我国对需求人才的各项指标进行匹配，以最小的引才成本引进最适合我国空缺岗位的高层次人才，从而实现“精准引才”，提高引才效率。

（三）积极打造更加开放包容的人才引进软环境

无论是用才还是留才，都需要引进的人才融入中国社会群体。只有认可我国的制度与文化，才有在我国长期发展的可能。因此，应该帮助海外高层次人才更好地了解我国的历史文化、更快融入中国的大家庭，营造更加开放包容的环境，使高层次人才在中国工作和生活上能够称心如意。