法治央企建设视域下国有科技型企业规章制度体系的构建与实践——以A公司为例

张玲惠 李玉杰 杨 云

（上海发电设备成套设计研究院有限责任公司，上海 200240）

A公司原为部属科研院所，1999年转制为国有科技型企业，2011年成为某央企（以下简称“集团公司”）成员企业。A公司主要从事清洁高效火电、清洁能源、新能源领域的共性及关键应用技术研究。2018年开始A公司规划并实施了为期三年的规章制度体系“一体化”融合建设计划。本文结合A公司规章制度体系建设情况，探讨了国有科技型企业在规章制度体系顶层设计、建设原则、实现路径等方面需重点关注的问题，并针对性地提出了解决问题的主要思路和措施，为同类企业规章制度体系建设提供了有益探索和成功实践，具有一定的借鉴意义和参考价值。

一、健全规章制度体系的必要性

（一）全面推进法治央企建设的必然要求

国务院国资委印发《关于全面推进法治央企建设的意见》，提出了“治理完善、管理规范、经营合规、守法诚信”的法治央企建设目标。规章制度体系是企业依法规范管理的基础，是依法治企不可或缺的重要保障，是实现法治央企建设目标的制度支撑。因此，建设科学规范的规章制度体系，必然是全面推进法治央企建设的前提和保证。

（二）落实集团公司法治建设工作的内在要求

“十三五”期间，集团公司全面落实国资委建设法治央企的决策部署，深入研究推进中国特色现代国有企业规章制度体系建设，实行“管理制度化、制度流程化、流程信息化”，确保企业依法规范管理。A公司作为集团公司成员企业，严格贯彻落实集团公司要求，落实依法治企总体部署，在集团公司规章制度体系建设目标要求和总体框架内，开展A公司规章制度体系设计和建设，切实担负起法治建设重大责任，为集团公司推进法治央企提供支撑。

（三）企业高质量发展的迫切需要

面对百年未有之大变局，企业不仅需要掌握关键技术、提升核心竞争力，还要一体推进企业治理体系和治理能力现代化，为企业实现高质量发展保驾护航。良法是善治之前提，建立健全规章制度体系是引导和推进企业高质量发展的重要基础和坚实保障。

二、规章制度体系存在的不足

A公司作为转制科研院所，在发展历程中经历过多次体制机制变革，规章制度体系也随之发生较大变动，多个管理体系的制度性文件未集中统一管理，存在内容矛盾、权责缺位或多头管理等共性问题，尤其是近年来规章制度体系不兼容、不系统的问题日益凸显，具体表现在以下几个方面：

（一）顶层设计不完善

由于历史原因，2018年以前，A公司尚未建立系统、完整的规章制度体系框架，建章立制工作缺乏统筹规划和顶层设计，规章制度仅笼统划分为章程、基本制度、专项制度、业务指南四类，由各部门按照实用性原则，依据职能职责和工作实际提出制度需求并组织制定和维护，部门间各自为政，制度间缺少协调衔接，导致规章制度层级不清、条理不明，管理口径不一、颗粒度不均，甚至存在管理空白或矛盾冲突。

（二）研究制定不细致

由于各部门重视程度不够，有些规章制度起草时，缺乏深入调查研究，存在生搬硬套、实用性不强等现象，甚至存在制度内容与集团公司要求不符、上下位制度规定不一致等情况；制度征求意见时，有时流于形式，导致职责不清、内容不当、可操作性不强等问题时有发生；审议会签时，审核把关不严，出现表述矛盾、歧义，制度发布后还要“打补丁”补救。

（三）实施效果不明显

规章制度作为企业内部“法律”是全体员工需遵循的基本规则。在A公司生产经营过程中，重“立法”、轻“执法”，重建设、轻应用的现象还普遍存在，员工运用法治思维和依规办事的能力亟待提高。部分规章制度发布后被束之高阁，经营活动实际未严格按规章制度管予以规范、管控，仍按照习惯、经验办事，导致规章制度与实际工作“两张皮”。

（四）评估机制不健全

规章制度体系建设是长期、动态的过程，需要建立评估反馈机制，及时总结经验，持续优化完善，一般包括规章制度有效性评价和体系运行效果评估两个维度。2018年以前，A公司通过制度编制及执行情况自评价、内控评价、管理评审等途径，初步建立了规章制度的评价机制，但对评价内容、评价方式、评价结果运用等未进行细致规定，也未建立规范、有效的规章制度体系评估机制，规章制度体系的实际运行效果难以衡量、评价。

（五）考核问责不到位

规章制度年度修编计划执行情况未纳入各部门年度考核，计划执行缺少约束力，随意性大；规章制度设计、制定时，不少制度缺少惩罚和问责条款，制度执行时，主要依靠员工自我管理、自我约束，违规行为发生时，缺少问责依据和惩罚标准。

三、规章制度体系建设思路和原则

鉴于规章制度体系存在的不足，2018年6月正式启动规章制度体系“一体化”融合建设项目，推进对原有的规章制度体系优化、再造。

（一）总体思路

A公司规章制度体系建设的总体思路是认真贯彻集团公司法治央企建设工作部署，在集团公司规章制度管理框架下，以A公司发展战略为统领，以公司章程为基础，以组织架构及职责分工为基准，全面梳理、深入分析规章制度体系现状，研究和建立A公司规章制度体系和建设规划，完善规章制度编制规则，打造制度有效性评价模型，促进规章制度“立、改、融、废”，构建规划引领、系统科学、权责清晰、编制规范、持续优化，覆盖多体系、涵盖全流程的规章制度管理体系，夯实A公司管理基础，为企业经营管理活动健康有序发展提供有力保障。

（二）基本原则

1.一致性原则

建设规章制度体系必须以国家法律法规为根本遵循，紧紧围绕法治央企建设总体要求，全面承接集团公司依法治企工作部署，推动和保障A公司发展战略落地；同时，公司章程是企业各层级规章制度制定的依据，上位制度又是下位制度的制定前提，下位制度是对上位制度的落实。各层级规章制度必须与公司章程保持一致，下位制度必须与上位制度保持一致，才能实现制度之间的逻辑自洽，形成科学的规章制度体系。

2.系统性原则

建设规章制度体系必须跳出局部环境的束缚和影响，要运用系统论方法，更加重视体系的顶层设计和整体规划，基于系统性、结构化的规章制度体系框架，科学规划、合理布局，引领规章制度体系高质量建设。

3.适用性原则

建设规章制度体系必须正确处理好建设与应用的关系，规章制度最终是用来规范和指导实际工作的，因此务必突出体系的实用性和适用性，确保建成的规章制度体系管用、好用。

4.流程化原则

建设规章制度体系必须贯彻“管理制度化、制度流程化”的要求，规章制度要接地气，要配套标准、可控的流程，并运用信息化手段，促进企业依法合规开展经营活动。

5.渐进性原则

建设规章制度体系必须实事求是、循序渐进。因历史原因，A公司规章制度体系历经多个“版本”，经常“修修补补”，规章制度体系的优化再造不可能一蹴而就，同时由于投入人手有限，体系建设必须有计划、有步骤地逐步落实。

四、规章制度体系建设方案

建设规章制度体系必须围绕服从和服务于企业发展战略，A公司坚持问题导向，着力解决现有规章制度体系存在的突出问题，对标学习先进管理经验，理清工作思路，引入体系化、流程化管理理念和方法，建立健全相应的评估反馈机制，推进实施规章制度体系“一体化”融合建设，规范和完善规则、流程，切实提高规章制度“立法”质量，持续加强规章制度宣贯培训，不断提升职工的依法合规意识，保障企业高质量、可持续发展。

（一）诊断问题、对标学习，明确重点优化方向

规章制度体系建设必须紧密联系实际、立足解决问题。在建设方案设计阶段，A公司先后组织共计30余次调研访谈，召开80余场多层次、多形式、多领域的沟通会。通过深入全面调研，围绕现状分析，从制度体系的设计层面和执行层面梳理查找出10个方面的具体问题并进行分析诊断，以问题为导向，从制度体系缺陷评估出发确定制度体系建设整体思路和任务目标，最终把问题的解决方案全部融入新的制度管理体系中去，使制度体系建设与业务流程优化、管理效率提升结合更加紧密。同时，A公司组织赴集团公司兄弟单位进行对标学习，通过现场沟通和充分交流，将一体化整合管理理念，科学、规范的制度分类规则，规章制度流程化、信息化等先进管理经验引入到新的规章制度体系建设方案，高标准、高质量建设A公司规章制度体系。

（二）认真策划、精心组织，科学制定工作方案

规章制度体系建设是一项复杂的系统工程，涉及各个部门、方方面面，必须有组织、有目标、有计划的推进落实。在建设工作启动前，A公司基于体系建设总体思路和基本原则，结合前期调研和对标学习，经过充分论证，研究制定《A公司规章制度体系建设项目工作方案》（以下简称“项目方案”），明确建设目标、重点任务、工作计划、时间节点和保障措施；成立项目领导小组和工作小组，保证各部门、各层面的协调联动，同时聘请外部咨询公司，联合组建项目小组，保障项目有效推进。

（三）明确目标、压实责任，落细落实建设任务

项目方案从建立框架、明确规划、完善机制三个方面确定五项重点任务，以“责任领导+责任部门”形式，列出任务清单，全力全速推进规章制度体系建设。项目领导小组定期听取工作小组、项目小组落实相关工作任务进展情况汇报，及时部署下阶段工作任务，压紧压实责任，确保规章制度体系建设目标正确、路径明确。

1.建立系统科学的体系框架

按照“系统、科学、分级、分类”原则，以公司章程为基础，严格贯彻落实国家法律法规、规范性文件，精准承接集团公司规章制度要求，整合多体系管理文件，研究设计规章制度管理架构，构建A公司规章制度体系。A公司规章制度体系划分为治理监督、职能支撑、运营管理三大领域，并按照“顶层治理、中层支撑、底层操作” 的管理视角设置四个层级，其中每个领域下设若干大类，每个大类包含若干子类，最终形成《A公司规章制度体系框架》，共包含19大类、74子类，并实现与集团公司制度体系映射对接。

2.制定规范合理的规章制度建设规划目录

按照“统一规划、分步实施、动态调整”的原则，以发展战略规划为引领，基于规章制度体系框架，围绕业务流程的优化完善和有效落地，制定并发布《A公司规章制度体系建设规划目录》（以下简称“规划目录”），规划建设规章制度共计443项，基本涵盖了生产经营各个方面。每年年底由责任部门依据“规划目录”结合工作实际制定次年规章制度修编计划报归口部门，经审核批复后，各部门根据年度修编计划开展规章制度修订工作。同时，归口部门或责任部门可根据工作实际，提出“规划目录”调整申请，履行审批手续后按照调整后的“规划目录”执行，增强规划的适应性和可操作性。

3.系统评估现行有效规章制度

搭建制度评估模型，对A公司现行重点规章制度逐一进行评估，并在此基础上，提出原有规章制度与新体系的“立、改、融、废”衔接方案。其中，原有355项制度需按新体系进行修订完善，新规划建立制度71项，原有的35项制度需按新体系要求合并为17项，废止原有的规章制度7项。规章制度新旧体系融合自2018年10月开始，按照紧急、一般和适时，分为三个阶段逐步推进，计划用三年时间最终完成规章制度体系“一体化”融合。

4.推动规章制度规范化、流程化和信息化

通过建立健全相关工作制度，开发建设信息化管理系统，确保规章制度体系建设工作有序开展。一是修订《A公司规章制度管理办法》，明确规章制度管理职责，确立规章制度体系框架和规划目录，规范规章制度计划、起草、审查、签发、评估等环节的管理要求；二是制定《A公司规章制度编制管理规定》，建立规范化、标准化的规章制度编写规则；三是制定《A公司流程管理办法》和《A公司权限表》，践行“管理制度化、制度流程化、流程表单化、表单信息化”的管理理念，加强流程规范化管理，通过规范编制制度对应的流程图和流程说明，推进制度与流程深度融合，提高规章制度运用效率，保障规章制度有效落地执行；四是上线规章制度管理系统，集规章制度修编、审核、会签、审批、发布、查询等功能于一体，实现规章制度的全生命周期信息化管理。

5.健全规章制度体系评估机制

按照“边建、边用、边完善”的原则，强化对新规章制度体系的评估评价。每年年初组织实施规章制度修编计划制定工作时，同步组织开展体系建设和制度执行情况自查评估，并结合自查评估情况制定当年的规划目录调整建议和规章制度修编计划，实现体系的即时评价和动态调整。通过巡察、审计、管理评审、内控评价等多体系、大协同的方式监督检查规章制度体系的运行情况，按照PDCA（计划-执行-检查-改进）改进提升路径，保证制度体系有效落地。组织开展采购、合同等重点领域规章制度执行情况专项监督检查，及时梳理和发现现行制度存在的问题，开展针对性修订工作，及时堵塞体系漏洞和管理空白，形成制度体系管理完整闭环。

（四）确定计划、严控节点，稳步推进体系建设

针对项目方案确定的重点任务进行认真梳理，结合工作实际，细化重点目标任务，制定时间表，画好路线图，分解落实形成体系建设工作计划，明确时间节点和阶段目标。各部门按照职责分工，密切配合，通力协作，确保按计划、分阶段地推进规章制度体系各项工作任务按期高质量完成。

（五）多措并举、协同保障，全力推进项目方案落地

为确保规章制度体系建设工作顺利开展，需要从组织领导、考核约束、培训宣贯、文化建设等方面提供有力保障。

一是加强组织领导。主要负责人履行法治建设第一责任人职责，高度重视、支持规章制度体系建设，听取建设阶段性成果汇报，始终准确把握规章制度体系建设的方向；成立规章制度体系建设领导小组，负责审定项目方案、统筹协调体系建设工作、研究解决体系建设过程中遇到的重大问题；发挥外部咨询机构的智库作用，对体系框架的科学性、规划目录的系统性和制度内容的准确性进行把关审核。

二是将规章制度体系建设情况、规章制度修订情况等纳入各部门法治建设年度考核保障性指标，增强规章制度修订计划执行的刚性约束，推动各部门建章立制工作能力和水平不断提升。

三是在项目方案实施过程中，通过项目启动会、调研沟通会、个别访谈等环节，开展制度体系建设宣贯，阐明规章制度体系建设的意义，规章制度管理的机制与原则，传达规章制度体系的管理要求、管理规则；同时建立规章制度宣贯机制，采取定期宣贯与不定期宣贯相结合的方式，强化全员“遵制度、守规矩”意识，增强执行规章制度的自觉性和主动性，切实做到“按制度办、按流程干”。

四是通过开展法治宣传、普法教育等，切实提高领导干部依法治企、全体员工依法办事意识，将规章制度学习作为新员工培训、基层干部教育、党员集中学习、员工集体学习的重要内容，营造全员“学制度、守制度、用制度”的良好文化氛围。

五、规章制度体系建设成效

（一）实现规章制度管理体系化、规范化

一是建立系统的管理机制。通过系统科学设计，形成层次分明、结构合理、各司其职、运转有序的制度文件管理体系，涉及制度架构体系（包括制度分类与层级、制度目录编制、制度目录定期评估与升版）、职责分工体系，制度编制体系（包括起草、会审、审批、签发管理）、制度执行体系（包括制度宣贯与归档、执行与监督）等全流程各环节。二是完善规章制度管理规范。编制专门制度统一规范规章制度体例、格式、主要内容、附件、附表，制度编制管理表单和模板，实现制度管理规范化。三是多体系文件融合管理。职能管理、业务管理、QHSE体系文件、内控体系文件、党内制度、操作规范等多体系制度文件实现编制流程管理统一、制度编号统一、归口管理职责统一、发布归档统一，在统一的制度体系架构下各司其职，并保持具体文件编制要求上的灵活性。

（二）建立规章制度有效性评价模型

一是建立规章制度有效性评价模型，从制度体系、制度集合、制度单体三个维度进行评价。其中，制度体系评价包括组织保障、体系框架及管理流程3个方面共9条评价细则；制度集合评价包括全面性、系统性和一致性3个方面共9条评价细则；制度单体评价包括结构科学性、条款适用性、风险可控性、依法合规性、行文规范性5个方面共17条评价细则，通过有效性评价模型奠定了各部门开展制度日常评估的基础。二是建立制度执行监督的三道防线，加强制度执行监督力度。三道防线分别为起草部门的自评价、制度归口部门的规章制度体系有效性评价、审计部门和QHSE体系管理部门的规章制度监督评价。三是建立定期评价和反馈机制，基于有效性评价模型，结合监督评价中发现的问题，每年年底组织开展规章制度年度评价，由归口部门集中反馈评价意见，各部门做好次年规章制度修编计划制定工作，实现有效性评价的闭环管理。

（三）建成制度、流程与权限一体化管理模式

一是加强业务流程管理。在制度起草时要明晰拟规范的业务流程事项，同步编制流程图。二是建立权限指引表作为制度的必备附表。在制度起草过程中同步梳理和编制业务管理权限指引表。通过流程图和权限指引表促使业务流程更加优化，制度执行更加便利。三是优化了权限类别。根据现有权限类型并参考集团公司制度确定的权限，优化和规范院内权限类型共14项，并给予明确定义。

六、总结与展望

A公司通过规章制度体系设计、建设，以及配套工作机制的建立健全，解决了长期存在的规章制度管理体系不统一、编制不规范、执行不到位等突出问题。自2018年6月至今，通过分阶段、分批次推动规章制度“立、改、融、废”，基本完成规章制度融合转换，规章制度体系管理水平将迈上新的台阶，这也势必为A公司的高质量转型发展提供更加坚实的制度保障。