探讨基层烟草专卖行政执法中的难题及其纾解

江西省安义县烟草专卖局 朱圣瑞

一、引言

长久以来，公众视野内的烟草专卖行业往往或多或少披着一层“神秘”的面纱，也有不少民众对烟草专卖执法领域的公正性与透明性存在怀疑。之所以会出现这样的情况，一方面原因是长久以来公众对烟草专卖制度以及烟草本身存在的刻板印象，另一方面也与我国基层烟草专卖行政执法中客观存在的一些问题脱不开干系。

二、基层烟草专卖行政执法问题的分析与纾解

（一）问题的提出

1.我国烟草专卖行政执法人员的综合素质有待进一步提升

随着多年来我国对法治社会的不断建设，烟草专卖领域中行政相对人（主要是零售商）的遵纪守法意识以及烟草消费者对专卖专营的意识均得到了。然而，行政执法人员与相对人在具体执法的过程中出现执法冲突乃至行政诉讼的情况仍然时常发生，而此类冲突如若上升至行政诉讼的高度，败诉的一方往往是代表公权力的行政执法机关。

在信息流通效率高度发达、舆论环境相对自由的今天，烟草专卖行政执法人员在行使公权力的过程中所发生的错误经常会比常态的行政执法话题更易得到民众的关注与讨论，这之中还存在一些不怀好意的声音对此类公权力“吃瘪”的情形进行恶意加工与宣传。如此一来，烟草专卖行政管理机关与人员的社会形象就受到了相当大的负面影响。因此，采取有效手段减少烟草专卖管理中发生冲突乃至诉讼已经成为迫在眉睫的焦点问题。而之所以会产生这样的冲突，往往在很大程度上是因为行政相对人与公众对行政执法人员在执法过程中的种种行为存在较大的意见，并最终将问题指向执法人员的综合素质乃至行政机关的管理。因此，要对这一问题进行解决，首当其冲的就是要从烟草专卖行政管理机关中最基层的行政执法人员出发，对其综合素质进行进一步提升。

2.行政执法人员对于自由裁量权的行使亟需更好的控制

对于行政执法领域中的自由裁量权而言，其具体内涵是指相关行政工作人员在法律允许的范围内，根据立法目的、法律基本原则，依职权自行判断、自由决定并适用法律的权力。作为国家采取一条龙方式进行管控的特殊领域，对烟草专卖制度的行政执法需要以烟草专卖局为代表的机关审时度势地对执法手段与力度进行斟酌，在法律允许的合理范围内，通过行使自由裁量权来确保行政行为合情合理。

我国采取了行政立法方式来赋予烟草专卖行政执法人员相应的自由裁量权，如《烟草专卖法实施条例》第五十九条所规定的对选择行政行为方式与幅度的权力，以及《烟草专卖许可证管理办法》第五条与三十四条所规定的对“公共利益”及“违反行为的严重程度”进行判断性裁量的权力。

通过采用行政立法赋予自由裁量行为正当性，相关行政机关与执法人员得以更切合实际地对“两烟”市场进行管理与控制，从而确保行业环境的透明与稳定。然而，对自由裁量权的滥用也可能导致极其恶劣的后果，轻则滋生腐败与职务犯罪，重则可能对整个烟草行业的秩序造成严重损害。在实际执法中，我国仍然存在行政执法人员对自由裁量权的行使超出合理范围，甚至恶意滥用的情况。这样的现象理应引起从立法到执法间各环节人员的高度重视，并进一步采取措施，对烟草专卖中自由裁量权的行使进行更好的控制。

3.先行登记保存制度在具体应用中存在障碍

先行登记保存制度，是指《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款与《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十二条第一款所赋予的、烟草专卖行政管理机关“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经本烟草专卖行政主管部门负责人批准，可以依法对与涉嫌违法行为有关的证据进行先行登记保存”的一种制度。这一制度的初衷是通过较为软化的手段替换强硬的查封、扣押等行政强制措施，从而在制度上解决上述提到的烟草专卖行政执法人员与相对人间的冲突问题。

在烟草专卖领域行政执法的过程中，作为对涉嫌违法的烟草制品所能采取的唯一措施，先行登记保存制度本应具有极为重要的地位。然而，先行登记保存制度在具体应用中却存在着无法忽视的障碍：从法理上看，先行登记制度与《中华人民共和国行政强制法》中所规定的行政强制措施，在目的与具体实施方法等方面具有较高的相似性，立法机关至今仍未对先行登记保存制度是否属于《中华人民共和国行政强制法》中的“其他行政强制措施”进行明确说明。这就导致尽管国家烟草专卖局对实践中如何适用先行登记保存制度作出了原则性的指导，但各地基层执法机关在具体执法中受纷繁复杂的具体案情所迫而依旧面临着先行登记适用难的问题。

（二）问题的分析与纾解

1.从职业道德与法律素养两方面提升基层执法人员的综合素质

若对我国烟草专卖基层执法人员的综合素质问题进行分析与概括，则不外乎可以分为两大类问题进行讨论：一是基层执法人员在与相对人及其他公众沟通过程中的态度问题，以及可能出现的消极怠工乃至贪腐问题，即“职业道德”方面的问题；二是基层执法人员在执法过程中对具体情况的判断、裁量以及法律适用的问题，即“法律素养”方面的问题。

在职业道德方面，相关行政机关可以从人员选拔与职业道德问题防控两方面出发，着手对这一问题进行解决。在基层执法人员的选拔过程中对其进行更深入、全面的考察，有助于从源头增强执法人员队伍的道德水平；在日常工作中建立敬业激励机制与反贪腐纠察机制，则有助于防止“好人变坏”的情况出现。

在法律素养方面，相关行政机关应从法律理论基础、法条与行政法规理解与适用等多方面，加强烟草专卖基层执法人员的综合法律素养提升，并结合具体情况，通过出台内部规章制度与具有法律效力的外部文件的方式，在合法合理的范围内进一步细化烟草专卖相关法律法规的执行依据，以便基层执法人员在面对错综复杂的现实情况时更好地执法，保证其适用法律的稳定性。

最后，烟草专卖局等行政机关也可以通过信息公开、形象宣传等方式主动对外提供监督平台、展示自身形象，以起到正本清源的效果。

2.进一步完善对自由裁量权行使的基准制度

为了推进与巩固依法行政的阵地，国务院对自由裁量权的行使发布了“建立自由裁量权行使的基准制度”，此后各省市烟草专卖局亦响应该号召并各自制定了关于烟草专卖行政处罚自由裁量权的基准制度。譬如，笔者所处的江西省烟草专卖局就于2009年出台并实施了《江西省烟草专卖局行政处罚自由裁量权适用规则》及其《执行标准》，并于2019年进行了较大规模的修订，以确保其具有时效性、合理性与可行性。诸如此类的基准文件构成了对烟草专卖行政执法中自由裁量权行使规则的补充与完善，具有非常大的积极作用。

然而，在广泛研读了各地出台的烟草专卖自由裁量权基准制度之后，笔者亦发现各文本之间具有多处共性且关键的问题，以至于这些自由裁量权基准制度文件实在难以称得上充分发挥了他们的作用，并达到其应有的预期效果：比如，各地的相关文件往往在具体规定上采取了事无巨细的穷举方式，要求基层执法人员按照其细致的规定一板一眼地进行执法工作，这反而导致了该文件难以解决实务中各种较为复杂的案情、执法人员难以对其进行充分适用的窘境。又如，各地制定的自由裁量基准并非具有法律效力的规范性法律文件，而只是烟草系统内部的指导性文件，通过这样的内部文件对烟草专卖执法这样的外部行政行为进行限制，在法理上显然是存在合法性的障碍的。当行政相对人以此类基准文件的合法性存疑为由进行维权时，这样的规制方式也可能导致烟草专卖行政部门陷入不利地位。

综上所述，以基准规范的方式对自由裁量权的行使进行限制虽然具有一定的积极作用，但这一规制方式仍然需要从权源的合法性与内容的合理性上进行进一步的完善。

3.赋予先行登记保存制度明确的法律地位与执行程序

依笔者拙见，对烟草专卖行业采取先行登记保存制度具有相当大的正面价值：这一制度本来可以成为对常规的查封、扣押等行政强制措施的完美补充，既缓和了行政机关与相对人在烟草专卖执法过程中剑拔弩张的关系，又是对烟草专卖执法流程本身的科学补充，堪称一箭双雕。要想使这一制度摆脱上文所提到的应用难的窘境，首当其冲的就是要明确其在行政执法措施体系中的法律地位，并在执行程序的严谨程度方面加以完善。

那么，将先行登记保存制度置于何等地位才最有利于烟草专卖中的行政执法呢？笔者认为，将这一制度排除在行政强制措施之外，作为当证据存在现实紧迫的灭失或以后难以取得的风险时所采用的、对查封扣押等传统行政强制措施的前置性补充措施，而非所谓“其他行政强制性措施”方为对其法律地位定位问题的最优解。在这一制度的支持下，当遇到证据存在可能毁损灭失的风险时，烟草专卖局可以先对相关证据（现实中主要体现为烟草制品）采取先行登记的手段，随后再视情况决定将登记保存转化为查封扣押还是解除保存状态。这样的定位亦使先行登记保存排除在单独的可诉行政行为之外，从而减少了执法人员行使此制度的压力，大大提升了这一制度运行的稳定性。

在明确了先行登记保存制度的法律地位后，也应对其执行程序作出严格的规定。正如上文所提到的，烟草专卖基层执法人员因其法律素养方面存在的漏洞而可能会在处于优势地位时违反相关规定，不依法规范地执行先行登记程序。因此，有必要在鼓励与发挥这一制度的使用同时，对其执行程序的严谨性作出进一步强调，从事前的登记到事中的执行再到事后的归档整理，作出全流程的严格要求。

三、总结与展望

本文对基层烟草专卖执法人员的综合素质问题、对基层烟草专卖行政执法中的自由裁量问题与具体执法中对烟草专卖行业的先行登记保存问题这三点基层执法中的难题进行了大致分析与初步的解决方式探讨。如若对这三者的纾解之道进行进一步的归纳总结，不难发现解决这三个问题的关键均不外乎两点：一是完善立法层面的法律规定与制度建设，二是增强执法层面的基层法律理解与法律适用。这二者看似简单空泛，但实行起来却绝非易事。无论是对现有的已趋完善的法律体系进行修改，还是对基层执法中的细枝末节严抓狠打，都需要立法者与执法者们对如何向好发展进行深谋远虑的思考与研究，并具有大刀阔斧进行改革的果敢决心。这些问题会在未来得到怎样的解答呢？让我们拭目以待吧。