山西加快社会治理创新的路径研究*

山西省宏观经济研究院 雷豪

习近平总书记在2016年就加强和创新社会治理作出批示：“要更加注重民主法治、科技创新，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”只有切实从治理思维、治理方式、治理重点等持久用功，才能形成安定有序、运转顺畅的社会秩序。稳定是改革发展的前提，我们要把社会稳定作为重要任务来抓常抓细。正如《史记》中“郡县治，天下无不治”，要加强市域社会治理，夯实基层发展基础，以市域社会治理的现代化推进全国社会治理进程，从而推动经济、社会、文化、生态等领域持续健康发展。

一、山西社会治理面临的挑战

随着经济发展，社会由工业社会向智能社会、熟人社会向陌生人社会转变。之前，我们与乡里邻居通过单位而建立联系，如今，我们大部分都不认识邻居。社会结构转型的同时，人由“单位人”向“社会人”转变，人们在思想上出现转变，每个人都不愿意局限在周围的圈子中，都想走出去实现个人抱负。随着社会越来越开放，人员的流动性增强，对社会治理提出了挑战。山西结合当地实际，探索社会治理经验，取得明显成效，但是仍面临老龄化社会、流动人口、环境污染等挑战，需要我们深入分析、精确预判、作出预案，持续提升社会治理水平。

（一）流动人口增加给社会治理带来压力

据第七次人口普查数据，山西总人口较上次普查减少79万人，但是，流动人口967万人，同上次人口普查相比，却增长75.3%。省外流入人口和省内流动人口分别为162万和805万，可见，人口流动规模增长明显。与此同时，流动人口给当地社会治理提出了更高要求，尤其是农民工进入城市后，只有在城市中谋生存求发展，若是遇到就业困难，也无法回到农村。这主要因为农业机械化水平持续提升，农业生产效率提高，不需要更多的劳动力，农业作为劳动力蓄水池的功能逐步丧失。

（二）老龄人口增加给社会治理带来压力

据第七次人口普查数据，山西60岁及以上人口660万，占18.9%，比第六次人口普查上升了7.4个百分点，与全国水平相比高出1.8个百分点。按照国际上老龄社会标准（60岁及以上人口比例高于10%），山西已经进入老龄化社会，并且程度较全国严重。虽然，政府高度重视社会化养老，通过资金、财政等方面资助公立养老机构和社会养老机构，但是依然存在养老社会化意识不强、各类养老机构数量有限、养老服务领域的专业人才缺乏、优质养老资源稀缺等不足。理想的人口结构是金字塔，而如今变成了倒金字塔。与此相对应的是收入分配结构接近于金字塔形，而非我们期望的橄榄形。如此，便造成经济发展与社会治理之间的矛盾。

（三）环境污染给山西社会治理带来压力

作为资源型经济省份，山西一定程度上依赖煤炭产业发展、产业结构偏重，高耗能、高污染的炼铁、电解铝等行业造成环境污染。与此同时，人民对清洁空气、优质水源的需求日益强烈。运城闻喜以生产金属镁而闻名，但是八达煤业在采矿过程中，石料露天堆放未采取苫盖措施，矿区地面没有硬化且没有采取洒水措施，环保棚安装的抑尘处理设施未按规范使用等，导致当地环境不容乐观。

二、山西创新社会治理的基本原则

时变事变。我们要根据不断变化的社会治理情况来总结提炼社会治理思路，进而上升为理念，不断丰富中国特色社会主义的理论体系。

坚持党的领导。坚持党中央对社会治理实施统一领导，从全国一盘棋的大局出发，出台制定治理方针和重大举措。按照平安中国建设的相关要求，整体设计、分级执行、重点突破，协调解决遇到的重大事项。充分发挥党组织建设在村、社区、企事业单位等社会细胞的优势，强化政治思想引领，凝聚广大人民的智慧，组织好、宣传好党的基本路线方针政策。只有强大的核心领导，才能有效应对纷繁变化的形势，为人民营造公平公正的社会环境。

坚持共建共治共享。“我为人人，人人为我”，社会是我们共同的家，需要我们每个人来呵护。畅通民意渠道，妥善解决群众最关心、最迫切的难点痛点。坚持将治理的重心向基层下移，不仅要下放相应的权力，而且要配套相应的人员与物资。加强基层社会治理基础设施建设，科学合理统筹政府、社会、个人的数据资源，构建绿色、泛在的网络，为智慧治理奠定坚实物质基础。鼓励人们通过信件箱、互联网、电话电报等形式，反馈意见，提出建设性建议。充分发挥自治、法治、德治的基础作用、保障作用、约束作用，鼓励群众自觉参与社会治理、养成依法办事的习惯、加强社会公德建设等。因时因地创新社会治理方式，提升社会治理的数字化、智能化水平。营造良好的社会生态，让每个生活于其中的人安居乐业、实现自身价值。

坚持“全周期管理”。矛盾有其产生、演变、解决、消亡的过程。要切实把握矛盾产生的内在根源，理清矛盾演变的具体路径，采取恰当合理的解决方法，紧盯关键环节，直到矛盾全部化解。这就要求我们要加强源头治理、过程治理、协同治理，心往一处使、力往一处出，不仅治标，而且治本，让人民群众切实体会到社会治理的便捷、贴心。尤其要防止矛盾转变为另一种形式，加强对矛盾的识别、分类、整理等基础性工作，尽量将矛盾化解在产生之前。

坚持平战结合。完善平战结合机制，做好平时与战时的快速切换。无论平时，还是战时，都要实施精准化的应对措施，提升社会治理效能。平时以服务社会为主，随时掌握社会发展过程中的情况，动态更新社会治理底数，培育与日新月异的社会相适应的治理力量，积极维护稳定的社会秩序，妥善解决复杂的社会矛盾，以人民满意为标准不断提升社会治理能力或服务。战时（公共卫生事件等）以服务特殊情况为导向，采取相应的应急预案，调剂所需的人员与装备，根据局势变化，尽快控制事态并迅速解决，还要考虑到后续可能发生的情况，做好最充分的心理准备和物资储备。

坚持治理方式与时俱进。在自治、法治、德治的基础上，加快数字社会建设。夯实数字化基础设施建设，以5G等技术赋能公路、铁路等传统基础设施，推动新旧基础设施融合发展。发挥大数据等技术预警预测功能，将各类矛盾提早尽早化解。推进数字化公共服务，大力运用大数据、AI等现代化技术，尽快应用于教育、医疗、住房等领域，让人民享受数字化带来的便利。推进智慧城市建设，以“城市大脑”为依托，推进市域治理精细化，加快智慧社会、智慧交通、智慧水利等建设，提升城市规划、建设、治理的智能化水平。加快数字乡村建设，加快新型信息基础设施在农村全覆盖，推进乡村治理数字化进程，提升乡村数字化治理能力。

三、从经济学角度分析社会治理

经济学研究的对象是宏观或微观经济活动，而社会治理的对象是广大人民群众在生活中产生的各类矛盾。经济学研究的目标是以有限的资源获得最有效的社会效益、经济效益等。而社会治理的最终目标是社会安定有序、人民美满幸福。虽然，研究对象和目标有所不同，但是研究方法是可以借鉴的。

从需求端看，人民对美好生活的向往是客观存在的，要吃得更健康、玩得更尽兴，实现更高层次的自我追求。而人们生活在社会中，必然会产生这样那样的矛盾。这些矛盾也是客观存在的，需要我们尽早识别、妥善分类、及时处理。识别矛盾就得贴近群众、畅通言论，始终聆听来自基层的声音。妥善分类所识别的各类矛盾，这些都是人们内部矛盾。解决这些矛盾时，要分清轻重缓急，采取相应措施。能立刻整改的，马上改；不能马上整改的，比如历史遗留问题，要给出解决的时间表及阶段性目标。充分利用数字化、智能化的现代化手段妥善合理地尽快解决，要注意不能用强制、命令的手段，而要用“民主的说服教育的方法”①。

从供给端看，我国经历了从商品短缺时代到相对过剩时代，钢铁、水泥、平板玻璃等传统产品产能过剩，为科学合理使用生产要素，我国推行供给侧结构性改革。在去产能的过程中，要尊重市场经济规律，结合本地实际情况，动态匹配供需，推动市场健康稳步发展。社会治理需要投入大量人才、资金、信息等资源，才能更好地服务社会，提升人们的获得感幸福感安全感。随着经济实力的不断提升，我国已由资源全面短缺发展到优质资源相对短缺的阶段，政府可以调动的公共品、私人产品等社会资源越发丰富。与此同时，要鼓励各类社会组织增强服务社会的能力，一定程度上自我化解社会矛盾，自觉维护社会安全。

在社会治理领域，我国与西方是有所区别的。我国社会治理主体众多，有党委、政府、社会、公众等，在治理过程中，政府发挥了至关重要的作用，充分体现了社会主义制度的优越性，但与此同时，社会力量、公众互助等作用相对较小。而西方社会治理奉行公民个人本位，倡导理性经济人的自我治理，追求的是以公民为中心的社会治理。西方各类基金会、民间团体有明确的目标，他们的资金、技能等都有一定的积累，在医疗、卫生、教育等服务领域发挥着不可替代的作用。为了达到预期社会治理效能，每个国家应根据现实国情，深入把握社会治理的具体情况，采取相应的治理措施。与此同时，注重提炼总结社会治理过程中的经验做法，不断提升社会治理能力。

四、优化社会治理功能

山西推进社会治理创新，要明确省、市、县、乡四级党委和政府在治理中的职能，完善社会治理机制，构建权责明晰、密切联动的社会治理指挥体系。与此同时，发挥社会组织、群团的作用，增强主体结构合理性、治理过程精细性、治理能力专业性，持续提升人民群众的幸福感。

提升主体结构合理性。在坚定不移坚持党委领导的基础上，妥善界定政府、社会组织、各类群团、公众等在社会治理中的任务，使得各类组织各司其职，形成合力，优化社会治理效能。尤其要界定清楚政府与社会的界线，从而提升社会治理效能。政府最重要的事是保基本，比如构建全覆盖的养老保险、医疗保险，提供基本养老服务等。要严格按照三定方案，依法执政，将“权力关在制度的笼子里”，加强对权力的监督。要改变之前的管控思维，树立治理观念，以开放、进取的姿态优化社会治理。政府要加强社会治理体系的顶层设计，因时代变化而随之完善，创新治理理念、方式、制度等，从而提升社会治理效能。社会要参与治理，必须要有一定的载体——社会组织。社会组织在协调各种关系、维护其利益的同时，要增强服务社会的能力，在就业、教育、医疗等方面提供咨询、培训等服务。建立完善政府与社会的沟通机制，动态调整各自在社会治理领域的范围、参与方式等，履行好各自职能，共同加强公共安全、化解社会矛盾等。

提升治理过程精细性。各类社会矛盾的客观存在决定了需要采取不同的应对措施。无论是省域治理，还是市域治理、基层治理，都需要根据自身职能，合理统筹资源，以科学措施应对出现的社会矛盾。借鉴长春“党建地图”整合基层组织信息、人员情况等功能，运用“随手拍”功能及时发现电线杆、楼宇门等地方的小广告，及时采取清理行动，与此同时，还可以发现治理盲区，加快问题解决。

增强治理能力专业性。由于社会矛盾纷繁复杂，这就需要分工，让专业的人来处理专业的问题。要坚持专业的工作态度，态度决定一切，始终把人民的利益放在第一位，不畏困难、勇往直前、想方设法解决群众关心的问题。要学习专业化的工作方法，既要加强实地调研研究，也要借助现代化信息手段全面准确把握社会矛盾，灵活运用预测分析、风险防控、依法处理、政策宣传、利益协调等机制，以理服人、以情感人，妥善合理化解矛盾。要完善社会治理领域的专业化人才队伍，加强公益慈善、养老助残、专业调处、疫病防控、治保维稳等领域人才的培养，培育社区党组织、村委会等的专业应对能力。

五、山西提升社会治理能力的途径

社会矛盾范围广、类型多、数量多，这便需要在创新社会治理理念的同时，创新社会治理方式，完善社会治理体系，发挥各类社会主体功能，点滴改进、持续进步，向社会治理现代化的方向不断迈进。

一是与时俱进创新治理理念。2012年党的十八大提出社会治理“20字方针”，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。随着社会治理的不断实践，2019年10月党的十九届四中全会进一步完善为“28字方针”，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、民主协商、科技支撑”。强化基层党组织在社会治理中的引导作用，以构建有活力、有秩序的社会为目标，与社会各界共同发现矛盾、化解矛盾。完善社会治理制度，要运用法治思维和法治手段，推进社会矛盾的预防和化解。健全基层群众自治机制，在公益事业、社区治理、乡村活动中实行群众自我管理、教育、服务、监督，提升群众自治水平。

二是增强全民法治观念。由于社会结构的变迁和人员身份的变化，需要法律来规范人们的思想或行为。对于具有行政权力的党委、政府等相关部门工作人员应当学习掌握有关社会治理法律法规的精神，严格依法行事，不断提升依法治理能力。对于广大人民，要加强法制观念教育，培养守法理念，成为中国特色社会主义的公民。向公民身份的转变，并非一蹴而就，需要经过持续的教育，逐渐改变不符合法治观念的思想。有些已购买房屋的人们因后期房价下跌而要求对方退款，这就是没有诚信、没有法治观念的表现。既然签了合同，接受了双方的权利与义务，就应该坚决地执行下去，直到履行完整个合同。

三是积极探索具有地方特色的治理方式。在法治、自治、德治的基础上，山西结合自身实践，推出“三零”单位创建。山西创建“三零”单位时，推出了如下措施：变群众上访为干部下访，推广入户走访与网络问访相结合，完善信息化治安防控体系等。截至去年底，山西实现“三零”标准的社区、村庄、企事业单位分别达到25.3%、63.1%、99.0%。这是加强社会治理的山西举措，有效做到将矛盾化解在前期、化解在基层。基层单位积极探索各类措施，尽量将风险化解于萌芽状态。太原市新建南路第二社区设置红、橙、黄、蓝、绿等五种颜色作为工作的“风向标”，并采取相应措施，及时处理矛盾。亲贤社区拓展党群服务中心的功能，既是大众创业的创客空间，又是人民群众的书香家园、休闲娱乐的活动空间。

四是大力培育社会力量。充分发挥民间商会、行业协会等非政府组织的功能，在服务同行企业的同时，履行社会责任。我国主要有社会团体、基金会、民办非企业单位等三类社会组织。中国社会组织促进会便是典型的社会团体，其职能是：动员社会力量，促进社会组织交流协作，发挥政府和社会组织联系的桥梁作用。壹基金、中国扶贫基金会、中国妇女发展基金会等公募基金蓬勃发展，主要关注抢险救灾、医疗救助、扶弱助残、妇女权益保护等领域，为社会的稳定运作发挥了重要作用。民办非企业单位主要致力于教育、文化、卫生、体育、民政等领域，主要形式是民办幼儿园、名人纪念馆、民办康复、民办体育场、民办敬老院等，是服务社会、提升人民福祉的有益补充。

五是加强市域社会治理。随着新型城镇化的推进，原先城乡接合部成为城市的社区，一些农村转变为社区，市域将面临繁多琐碎的治理任务。要抓住重点，关注矛盾风险的聚集地、易发地，注重平时多观察、及早发现、随时化解，不将小矛盾拖而不决，变成大矛盾。要分类施策，建立完善社会风险评价标准，动态调整不同地区的风险等级，科学采取风险防控措施。要防患未然，健全突发公共事件、安全危机的应急处置体系，加强应急物资储备，锻造应急队伍，提升应对风险的能力。要科技助力，以数字化推动公共安全重点区域全覆盖，有效监测、跟踪、处置重点事件。要全局谋划，既要做好从矛盾的发现、处置、备案等全过程管理，又要精准合理配置应对公共安全等事件的人、财、物等全要素管理，不断提升专业化、立体化、智能化的市域社会防控体系。要试点示范，以市域为整体，积极探索具有时代特征、区域特点的社会治理新模式。要重心下移，将治理的部分权力下放至城镇社区、乡镇农村，以便人民有能力及时处置发现的各类问题。

六是增强社会治理能力。增强预测能力、应对能力、统筹能力等，提升社会治理水平。增强预测能力，最高明的是将矛盾化解在萌芽状态，这便需要数字化支撑、群众化参与。许多城市都建立了社会治安综合电子平台，能够监控重点公共区域，从而及时解决公共安全问题。只有群众愿意分享信息，才能通过数字化平台、人工智能、大数据等预判出可能出现矛盾的环节，从而将矛盾化解于无形之中。增强应对能力，培育一支专业化、社会化的人民矛盾化解队伍，树立法治思维，整合治理力量，创新治理方式，提升预防治理水平。增强统筹能力，要将人才、资金、财物等要素有机统筹起来，形成社会治理的合力，将矛盾抓常抓细抓实，争取将矛盾“日事日毕”。

七是健全社会治理网络。加强社会治安防控体系建设，加快信息化改造，争取做到预防在先，将矛盾化解于无形当中。以网格化管理为基础，创新各类治理机制，构建全覆盖的公共安全网。以问题导向开展治理，积极解决历史遗留的存量问题，有效减少新发展阶段产生的增量问题。以目标导向完善治理体系，公正社会是社会治理的目标之一。要构建畅通的利益诉求机制，包括利益的表达、协调、保护等，同时，要鼓励民众积极参与，有些事情由社会组织来协调更能为人民所接受，提升民众的自治的积极性主动性。要保持司法公正，法律是标尺，要一个标准量到底，每个人在法律面前都是平等的，从而提升人民对法律的敬畏感和对司法的信任感。促进网上网下形成良好互动，根据社会实际情况动态调整治理网格，鼓励人们通过网络实时反映诉求，从而把握群众最关心最迫切的事情。

注释

①毛泽东同志《关于正确处理人民内部矛盾的问题》。