比较法视角下我国征信法律制度问题研究

2021-01-02福建农林大学刘靖逸

区域治理 2021年27期

福建农林大学刘靖逸

一、前言

2019年11月1日，《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》表决通过，该条例正式将行人闯红灯行为作为考评个人征信指标。然而，随着征信主体的扩大，我国征信实践过程中立法主体、立法技术与保障措施等方面的滞后，急需统一的专门立法规制。因此向征信体系更为完善的他国学习法律规制，对我国完善征信法律制度具有极强的借鉴意义。

二、我国征信法律制度的现状与不足

我国征信法律制度以《征信业管理条例》及《征信机构管理办法》为框架，结合其他部门法中关于征信或诚信的规定与地方立法，共同组成征信制度规范和监管依据。但“条例”与“办法”的立法位阶并不高，同时夹杂部门法规定混乱与地方立法不严等问题，凡此种种，皆阻碍了我国征信法律制度的进一步发展。

（一）征信系统法律法规现状

构成我国征信法律制度的两部主要法规是国务院颁布的《征信管理条例》与中国人民银行所制定的部门规章《征信机构管理办法》。两部法规规章搭配“诚信原则”与地方性立法，着重解决金融征信机构的创设规范与征信机构具体职责等问题。同时，当前征信制度也对保护个人信用信息作出采集信息细化、禁止采集部分信息、违反条例后个人承担的法律责任等规定。

（二）当前征信法律体系的不足

截至目前，我国征信方面仅有一部行政法规，即国务院颁布的《征信业管理条例》，但该行政法规仅对金融征信机构的建设与个人权利义务进行规范，内容过于狭隘，不能覆盖整个征信体系。

1.管理条例法律位阶过低

在未出台专项统一立法之前，我国征信法律体系由行政法规、部门规章、其他部门法（原则性规定）与地方立法组成。唯一的行政法规《征信业管理条例》由国务院发布，法律位阶低于部门法，在征信实务中面临与他法冲突时，因管理条例位阶过窄只能适用他法，且管理条例中大量原则性规定导致其可覆盖范围过低。部门规章与部门法（原则性规定）分别涉及中国银行颁布的暂行办法位阶过低与原则性规定无法直接适用等问题。地方立法是征信部门法律体系的主要组成部分，但地方性法律的法律位阶较低，无力碰撞上位法，执行效果较差。

2.征信法律条文相互冲突

部门规章在具体规定中与地方法规存在冲突。上海、江苏和内蒙古等5个省市区直辖市共出台9部地方征信立法，内容包含对征信机构管理、对信息的收集和使用以及对被征信人的保护等内容。地方法规与《征信业管理条例》间的冲突涉及公私不同的角度。对公层面上，部分省区市设置征信管理机关直接纳入当地政府部门不作额外增设，而部门地区则是划入银行等事业单位的体系中。在私营企业方面，部分省区市在私人征信机构的设立上规定备案即可，而部门地区则要求考核制。在个人查询信息方面，部分省区市立法规定个人可直接查询，无需授权，而部分地区由相关部门审核后个人才可查询等。根据《征信业管理条例》第2条第三款规定，各地方政府和有关政府部门只能对符合上述定义的有关事项进行管理，但无权对整个社会的征信业进行立法和管理。

三、征信法律制度建构的必要性

深圳、南京与长沙等地将行人闯红灯行为纳入征信体制，表明了我国努力完善征信制度的决心，同时也表明了征信法律制度保驾护航的重要性。

（一）违信行为入法的必然性

深圳市将行人闯红灯行为纳入征信评价体系，本质上是对公众认知的道德行为进行法律评价。道德与征信体系间存在着内涵上的表里互通，道德更多希望社会成员做出行为时以内心的道德标准为出发点，而征信法律体系则通过惩戒非道德行为来鼓励道德行为。道德与征信法律体系之间存在价值上的统一，不论是内心的道德标准或是外在的法律规定，最后都是为了引导公众作出正确评价。征信法律制度严格意义上是达到诚信社会的实践手段，实现诚信社会离不开对不道德行为进行法律评价。

（二）我国征信法律制度发展的必然性

经济全球化助推信贷业务日渐蓬勃，征信信息法律制度在世界范围内历经近七十年的演进、发展。美国构建以《公平信用报告法》等五部法律为核心、多部单行法为补充的征信法律制度，打造世界上最为完善的征信体系。就现代征信法律制度而言，我国征信法律的制定时间较晚，目前仍未有一部单行法或征信部门法专门规定征信业务，随着我国信贷业务与全球经济共同发展，征信法律制度的建设应当提上议程。

四、发达国家征信法律体系的立法启示

放眼世界征信法律体系，以征信法律制度最为完备的美国与征信机构发展源头的欧洲为首的征信制度强国，征信法律制度作为独立的法律部门成为通例。欧洲虽然在新型支付形式逐渐流行后机构才逐渐建立独立的征信系统个人信息保护法，但作为个人隐私信息保护历史最悠久的区域，其在征信个人隐私信息立法方面有着得天独厚的经验。美国则形成了以《公平信用报告法》等五部主要征信法律为核心、其他征信法律作为补充的框架体系。

（一）美国征信法律系统

美国自1969年起通过多部法案来保护消费者的信用，开启征信法律体系的探索。美国征信立法的五十年历程，可划分为初期基础阶段、中期发展阶段与深化监管阶段。

征信法律体系深化阶段自2008年至今。2008年金融危机爆发以后，美国又进一步加强了对征信的立法，对被征信者个人信息的保护力度也大大提升。2009年出台的《信用卡履责、责任和披露法》对于信用卡管理作出调整，禁止诸多信用卡管理的不公平、不合理现象，要求信用合同更加清晰透明。2010年制定的《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法》对监管机构的规定有重大变化。消费者金融保护局成为新的征信体系监管负责人，它的出现取代了之前金融信贷制度多方管理的乱象，该法将监管范围扩张到提供金融产品消费及服务的个人与相关组织。

（二）欧洲征信法律系统

与美国的发展历程不同，欧洲宪法非常强调保护隐私权。欧洲自二战后一直由国家统一管理征信信息，近年来民众开始要求政府顺应电子交易时代下征信法律制度改革的浪潮，建立起完备的法律制度，防止政府垄断信息与泄露个人信息。因此欧盟签署《世界人权宣言》，该宣言号称世界上最为严苛的人权宣言，其中第12条的确立让欧洲成为世界上数据保护最为严厉的区域。综上，欧洲通过统一签订欧盟协定，各国在统一协定的基础上各自立法，个人与组织在征信过程中不考验自律性，只需严格按照规定执行。

五、完善我国当前征信法律体系

我国征信法律制度进一步改革，离不开以下三个方面：统一征信规定体系，加大个人隐私保护力度，扩大征信法律制度对社会行为的评价范围。

（一）建立统一的征信部门法体系

为保障我国征信制度的高效运作，统一的征信部门法律颁布极为关键。相较美国五部单行法为核心、十四部法律共同组成的征信体制，我国当前的征信法律法规相对匮乏。对征信信息的采纳、整理、分类与评价，地方立法规定各不相同，且与《征信业管理条例》有所冲突，亟待一部统一的征信部门法律统合整理。系统的部门法可有效解决当前地方立法、行政法规与部门规章间的矛盾规定。在设置征信信息采集机构的问题上，原本地方立法存在机构设置混乱的问题亦可在统一部门法后得到妥善解决。出台统一征信部门法律，能够有效整合征信体系下诸多混杂在一起的征信规定。

统一部门法可以囊括多角度的征信主体，不同机构与个人在征信法律制度中可扮演不同的角色。美国核心部门法便涵盖了金融机构、监督部门、个人隐私、知情权等不同的规制主体。我国地方性法规为了操作便利，经常仅规定一方主体在征信法律制度中的作用，但其他主体在征信法律规定中的真空状态容易导致该法在司法实践中有失偏颇。统一的征信部门法能够解决立法片面的问题，专业性立法可针对征信系统的实际操作流程，只有将所有的过程形成文字进行规范化、系统化处理，才能够让征信体系完整运转。综上，一部统一的征信系统部门法的出台，无法可依、法相冲突、制度不严和法规不全等问题都能够得到良好的解决。