易地扶贫搬迁移民群体的权益保障与政府责任——以会泽县易地扶贫搬迁城镇集中安置点为例

沐 玲

(曲靖师范学院 法律与公共管理学院，云南 曲靖 655011)

贫困问题作为当今世界面临的最严峻挑战之一，一直备受全球各国政府的重点关注。在党中央领导下，我国的脱贫攻坚取得了优异成绩。易地扶贫搬迁作为我国脱贫攻坚战略“五个一批”中投入最大、难度最大、牵涉贫困户最多的一项系统性工程，截止2020年已经实现了986万建档立卡贫困户的易地搬迁。[1]与其他扶贫项目例如就地脱贫、开发脱贫相比，易地扶贫搬迁不仅是解决生态环境恶劣的边缘地区贫困人口的治本之策，而且从“成本—收益”的角度衡量，易地扶贫搬迁具有投入成本高但长期收益大、扶贫效果好等突出优势。[2]因此，易地扶贫搬迁对处于基本生存条件与生活资料缺乏的贫困地区人口而言，是实现其脱贫致富的唯一出路。

我国自2001年开始，就逐步在全国范围内（主要集中在西北、西南生态环境恶劣地区）开展易地扶贫搬迁试点工程。2016年国家发改委发布《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，明确了易地扶贫搬迁的指导思想、行动纲领、运作模式和保障措施，使我国易地扶贫搬迁工程得以顺利开展。因此，对于易地扶贫搬迁移民而言，他们基本已经完成了搬迁，如何在安置社区开始稳定正常的新生活，是他们目前最关心的事情，也是政府关心的事情。为此，学术界和政府部门已经开始对易地扶贫安置社区移民可能面临的各种问题进行深入调研。

在笔者看来，易地扶贫搬迁移民群体权益能否得到有效保障，是其能否有效融入移民安置社区，实现脱贫致富的重要前提。同时，易地扶贫搬迁工程涉及多方主体利益，各主体利益之间存在矛盾和冲突，强化政府在移民权益保障中的主体地位和主体责任，对于易地扶贫搬迁安置社区的社会稳定，移民群体能够在安置社区“住得下—能脱贫—富得起”具有重要意义。笔者在此以会泽县10万人的城镇集中安置社区进行研究，分析其权益保障现状，剖析根源，以期为后续政府在移民安置社区工作的顺利开展提供理论和实践方面的有效建议。

一、会泽县易地扶贫安置社区移民权益保障的现状

在《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》（以下简称《“十三五”规划》）的指引下，会泽县易地扶贫搬迁工程计划建设易地扶贫搬迁安置区102 个，包含农村安置区78个、城镇非农安置区24个，搬迁安置10.2万人。截止2020年4月，会泽县全县城镇集中安置区已全部建设完成，建档立卡搬迁人口和同步搬迁人口入住率为100%。由此表明，会泽县有接近10万贫困人口直接从农村进入了城市，实现了“跨越式城镇化”[3]移民。城镇集中安置移民群体相较农村安置区和城镇非农安置区的移民群体，由于其生存环境的反差、生活方式的改变，其在适应力和融入度上更加困难，同时由于该移民群体迁入城镇集中安置社区的的时间并不长，安置社区的各项工作才刚起步，因此，该移民群体的权益存在保障不足甚至某些权益被忽视的情形。

（一）财产权益特别是土地权益的确权与补偿仍不明确

易地扶贫搬迁安置社区移民群体的财产权益来源相对比较单一的，主要来自于搬迁之前承包的土地和居住的房屋。尤其是土地，是移民群体在搬迁之前最重要的生产和生活资料的保障。按照《“十三五”规划》的要求，易地扶贫搬迁移民群体原有的房屋需要拆除，由当地县（市、区）政府统一收回复垦，搬迁户在迁出地原有的耕地、林地的承包经营权益继续有效。对于安置区移民群体而言，其房屋权益已经通过置换安置区的房屋得以实现，然而搬迁后移民群体原有的土地、林地承包经营权的权益归属、权益的补偿原则仍没有明确。据调查，安置区大部分移民认为自己搬迁以后，就不再享有原有的土地权益了，而且也没有从中获得补偿。有学者也认为，安置区移民的房屋价值是其原有房屋的数倍，移民财产权益已经获得了补偿。[4]在笔者看来，这样的观点有失偏颇，这是从成本经济的单一视角来衡量，忽视了贫困移民群体为了搬迁所作出的牺牲和放弃的利益。我们应该从综合方面来考量，平衡与协调多方利益，坚持土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的“三条底线”，[5]确认土地权益的归属、土地权益的补偿原则和制度。

（二）人身权益特别是户籍权益落实不到位

移民的人身权益包括人格权和身体权，具体包括移民在集中安置区享有与城镇非移民人口同样的人格尊严权、身体健康权、名誉权、荣誉权和隐私权的等权益。据实地走访调查，会泽县扶贫集中安置区已经建成了两个大型的卫生服务中心，中心设施完备，解决了移民群体日常的看病就医问题，移民的身体健康权益得到了保障。但在移民人格权益方面，移民群体仍受到很多不公平对待，特别是移民群体的户籍权益，落实仍不到位。会泽县集中安置区的移民，都是本县贫困人口，基本都是农业户口，其中有近80%的建档立卡贫困户。根据我国《户口登记条例》的相关规定，公民发生迁移，应从到达迁移地之日起，农村在十日内，城镇在三日以内，由本人或户主持自己的户口迁移证前往户口登记机关进行户口迁移登记。登记以后，本人或者户主的原有户籍被注销，在安置地获得新户口本。由于户籍权益与国家的各项惠民政策，子女的入学、医疗、土地、甚至是社会救济息息相关。一些安置区移民担心自己迁入到城镇以后失去了自己作为农业户口所享有的权益，甚至担心自己失去“建档立卡贫困户”的资格，所以不愿意去迁入地的户口登记机关办理户口迁移，仍保留自己在迁出地的户口，由此造成了“人户分离”的局面。移民户口登记能否顺利完成，关系到安置区社会稳定与安置区移民选举权、被选举权等政治权利能否实现的关键。因此，宣传移民落后政策，落实移民户口权益至关重要。

（三）社会保障权益特别是移民就业权益的保障力度不足

社会保障权又称为福利权，是关乎人类社会生存与发展的基本权益，具体包括物质保障、就业保障、子女入学保障、医疗保障、失业保障和工伤保障等权益。移民群体刚刚搬迁到城镇集中安置区，实现了农村到城镇的“跨越式”进程，生活方式发生了巨大的改变。在搬迁之前，土地就是移民群体生存的基本保障，搬迁到城镇集中安置社区后，移民群体失去了土地资源，缺乏基本的劳动与就业技能，面临着新的生存与发展的困境。因此，在安置区移民群体真正融入当地社区，开始熟悉“城镇居民”的生活方式和学习新的劳动技能的这一关键过渡期，移民群体是否享有完善的社会保障权至关重要。会泽县易地扶贫安置社区目前已经建成了配套的中小学，建档立卡贫困户已经100%参加了基本医疗保险和大病保险，党组织、农贸市场、购物中心、活动广场等公共服务便利设施齐备，保障了移民群体看得起病，子女入得了学，文化娱乐生活也得到满足。然而，移民群体最为关心的是如何通过就业实现真正的富起来，在这方面，会泽县安置社区主管部门虽然通过开办扶贫产业基地等方式吸纳了一批贫困人口，但数量相对于10万人的安置区移民人口而言，占比约为20%，除去老人与孩子，实际尚在安置区待业的贫困人群占比仍然较大。对于这部分群体而言，单纯依靠扶贫产业基地可能短期内不能保障其基本的生存权，政府仍需要在保障就业权益方面下大力气，拓宽就业的渠道，实现移民群体的多元化就业。

二、易地扶贫搬迁移民群体权益保障的困境

权益的保障与权益主体息息相关，权益主体是权益的直接享有者，主体不同，享有的权益也不尽相同，不同主体之间在权益保障方面会产生冲突，冲突的出现就会使主体所享有的权益受到损失。易地扶贫搬迁移民群体权益保障的困境，实际就来自于移民群体与其它利益相关主体之间存在的权益冲突。这些利益相关者主要有以下几类：国家、地区行政区划部门、行业组织以及安置区域内的非移民群体。由于移民群体已经搬迁到安置区，所以就不再考虑移民在搬迁之前和搬迁过程中与利益相关者之间存在的冲突，这里只考虑移民在安置区内与利益相关者产生的冲突。

（一）与国家之间的利益冲突

安置区移民与国家之间的冲突，主要产生于易地扶贫搬迁安置规划的核准阶段、安置资金的补偿阶段和安置区后期的移民保障阶段。国家是自然资源的法律所有者，为保障社会全体公民共同的利益，国家可以依据相关的法律制度对自然资源进行合理的调配。对于易地扶贫搬迁项目而言，国家着眼于移民在安置区长期可持续地健康发展和消除贫困这一长远目标，因此在安置规划、资金补偿与后期保障阶段，国家都会从宏观方面，从长远发展考虑来进行政策的制定和战略布局。而安置区群体则不同，其大部分仅会从自身利益和角度来考虑问题，可能对于国家核准的安置区建设规模、住房标准、资金的分配等事项会产生疑问并寻求相关政策的解答，如果得不到相应的答复，内心就会产生不满，甚至对政策进行抵制或抗议。由此安置区移民与国家之间的利益冲突主要集中于安置区移民短期的需求和国家长远发展的需求之间的矛盾。这一矛盾将会影响整个易地扶贫搬迁项目的成效。

（二）安置区移民与地区行政区划部门的利益冲突

地区行政区划部门，主要是地方政府。对于安置区移民而言，与其利益联系最紧密的地方政府有两个，一个是迁入前政府，一个是迁入地政府。这两个政府不仅是与移民打交道最多的主体，而且是国家异地扶贫搬迁政策的实施者和执行者。他们做出的行为和决定，直接影响着安置区移民群体的稳定。安置区移民与地方政府之间的冲突主要集中于安置区移民后续的扶持保障阶段，其根源在于迁出地与迁入地之间在移民的管理方面，特别是与移民的土地权益和户籍权益的保障都有关联，如果两地政府之间权责不明，协调不畅，将直接导致移民群体的权益受损。由于迁出地和迁入地政府各不相同的管理职责和利益诉求，在移民管理问题上的具体立场和出发点不同，两者之间难免存在利益冲突。再加上移民群体的加入，利益关系更加复杂，成为移民权益保障的难点。

（三）安置区移民与行业组织的利益冲突

行业组织主要包括国家行业组织和地方行业组织，对于安置区移民而言，行业组织是国家和地方政府在安置区建立的促进安置区社区发展的各个行业组织。主要包括国家投资建设的教育、医疗、文化、卫生等具有公益服务性质的行业，这些行业是用来保障安置移民权益的民生基础行业，与移民之间的利益是不存在冲突的。与安置区移民群体之间存在利益冲突的行业，主要来自于地方政府扶持建设的扶贫产业基地。本质上，这些产业基地的建设是为了带动安置区移民就业，实现以就业促脱贫，以产业促发展的目标。从长远来件，扶贫产业基地建设是一项利国利民的重要工程。然而，一方面扶贫产业基地吸纳的就业有限，并不能实现所有青壮年劳动力的完全就业；另一方面，扶贫产业实际也是一个现代化的企业，与其他企业一样，仍然要自谋发展，自负盈亏，可能会面临企业经营的困境和利润的亏损，但同时扶贫产业在税收、资源分配上享有很大的优惠，这就导致安置区移民群体在发展资源分配上与扶贫产业产生冲突，造成就业困境。

（四）安置区移民与非移民群体的利益冲突

安置区移民与非移民群体的冲突主要表现在由于生活方式的差异而导致的观念冲突、文化冲突和心理冲突。以会泽县城镇集中安置点为例，安置区移民实现了“跨越式”城镇化的发展，虽然从生活环境和物质条件上，城镇安置点的移民住上了宽敞明亮的新房，享受到了便利的交通条件和城镇公共设施，与安置区原有居民相比，没有明显区别，但移民群体对于城镇的生活方式实际上是不适应的，在观念和心理上还没有做好充分的准备，对于未来的生活充满疑虑。一方面，中国人都有强烈的故土情结，即使是短线迁移，仍然难以割舍自己生活了几十年的家园，安置区移民也是如此，心理上还是眷恋故土，这就导致安置区移民在心理上对城镇生活方式的认同需要很长时间，这就会与非移民群体产生隔阂；另一方面，安置区移民来到新的环境，以前的人际关系可能就不存在，而且以前处于封闭落后的地区，人际关系比较简单，来到安置区以后，面临着更加复杂的人际关系，在与非移民群体交往的过程中，会不自觉产生防范心理，长久下去，可能会造成自卑和心理失衡。[6]因此，对于安置区移民群体而言，物质生活环境的再造是一个快速并且能够实现的过程，但是文化观念等精神层面的重塑则是一个漫长且痛苦的过程。在这一过程中，如何让其与非移民群体正常地交往与融入，是移民能否实现完整人格权的重点。

三、易地扶贫搬迁移民群体权益保障中的政府责任

所谓政府责任，就是政府在行使社会管理职责的过程中，能够积极地对社会公众的需求做出回应，并采取有效措施，公正、有效地实现社会公众的利益。[7]易地扶贫搬迁安置区移民的权益，往往与利益相关主体之间存在冲突，这也是安置区移民群体权益受损的原因，只有充分认识到利益冲突的原因，对多方利益进行积极地协调与分配，才能实现对移民群体权益的有效保障。在这多方利益主体之间，政府应作为发起者，积极协调各方利益，承担主体责任，保障安置区移民的权益，具体应从以下几方面着手。

（一）强化公共服务职能，主动协调各方利益

政府本身作为公权力机构，公共性是其本质属性。[8]易地扶贫搬迁工程就是由政府主导的一项重点工程，上至中央政府下至地方政府都对该工程的顺利开展与实施付出了心力。应该说，移民能顺利搬迁进安置区，我们的政府做了大量的工作，已经积极履行了公共服务职能。但是，在当前阶段，政府部门的首要任务是进一步做好安置区移民群体的服务工作，确保移民安置社区的稳定与发展。

第一，政府应当进一步强化公共服务职能。前述提到政府在移民搬迁之前与搬迁过程中已经做了大量的服务工作，但应明确，移民群体进入安置区以后，不代表移民工程的结束，所以政府部门不应有松懈思想，应进一步强化在移民社区的公共服务职能，积极关注安置社区移民的利益诉求，关心他们在社会融入方面、生产生活方式的改变上存在什么困难和问题，并积极研究和解决这些问题；第二，政府应主动协调各方利益。移民群体权益保障的困境在于与多方利益主体之间存在利益冲突，政府作为利益主体中的关键一方，应主动担当起各方利益的协调人。政府在进行利益协调时，应首先明确易地扶贫搬迁项目中，移民群体是主体，在其他利益主体与移民群体的利益存在冲突时，应在坚持长远可持续发展的角度上，首先确保移民群体的利益，特别是当移民群体利益与公共利益相冲突时，原则上不能牺牲移民群体的利益，确实需要移民群体做出牺牲的，相关公共权力部门给予相应补偿。有些地方为解决移民与相关群体之间的利益冲突，已经设立了移民代表大会制度。笔者认为这是一个很好地协调多方利益的制度，值得推广，但政府在其中也应发挥积极的作用，充分履行职责。

（二）积极构建多元化社会支持体系，注重风险防范

安置区移民群体利益的保障，离不开多元化社会支持体系的建设，具体包括以下三方面社会支持体系的建设：

构建完善的法律保护体系。法律是维护公民权益的有力武器，移民权益的保护当然离不开完善的法律制度建设。我国目前在移民权益的保护方面，并没有出台一部专门的《移民法》，很多关于扶贫移民群体的规范，都是以行政法规、规章、办法或实施意见等出台，这些法律文件虽然位阶不高，但却是移民权益保障的主要依据，在实践中具有很强的操作性。因此，为了更好地保障移民群体的权益，建议我国制定一部综合的《扶贫移民管理基本法》，再将相关的规章制度进行合并，形成配套的《移民管理实施办法》，[9]地方也可以依据基本法律制定相应的地方性法规，更有针对性的保障移民群体的权益。

构建完善的社会保障体系。完善的社会保障体系，是移民群体基本生存权的保障。一个社会如果缺乏社会保障体系的支持，那么这个社会是不可能正常运转下去的。我国目前的社会保障体系已经涵盖公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时的特殊需要。习总书记在党的十九大报告中指出，要构建覆盖全民、权责清晰、可持续的多层次保障制度。由此表明，我国社会保障体系的建设，应根据不同年龄、不同地域和不同人口群体的实际需要来制定，用社会保障来弥补地区发展、人口之间发展的不均衡。安置区贫困移民群体，就是社会保障应重点关注的群体，对于这类群体，确保社会保障体系的完善，具体体现在应建立最低生活保障制度，对失业人群给予适当的失业救济金，医疗保险要全员覆盖，保障贫困移民即使在遇到暂时的困境，也能有尊严地生活下去。

构建完善的风险防控体系。风险防控体系是风险防控主体采用风险防范机制及方法措施对组织活动中或然风险进行预警，以便提前解决的一些列流程、措施和人员的总和。[10]贫困移民刚刚进入安置社区，生活方式的改变使得他们在心理、生理等方面还没来得及适应，极易产生心理认知风险、安全风险、经济风险和失业风险，这些风险如果缺乏有效的防控机制和预警机制，很可能会演变为影响安置社区稳定的大问题，因此政府应在贫困移民安置区建立完善的风险防控体系，对可能出现的风险源提前分析，设置有效的预警机制，将可能出现的风险扼制在萌芽状态。

（三）整合多方资源，探索多元化就业路径

贫困移民入住安置社区以后，最为关切的就是今后的生计问题。因此，政府如何整合多方资源，促进贫困移民就业，是移民真正脱离贫困，走向富裕的关键。目前，政府促进移民就业的一条有效办法就是在安置社区进行开发式扶贫。即通过建立扶贫产业基地的方式来促进移民就业。不可否认，这是一项很好的工程项目，但政府不能仅仅将就业的目光放在扶贫产业基地建设这一家之上，而是应该充分整合多方资源，探索多元化就业路径。例如，利用现代网络资源、信息资源为移民提供就业政策宣讲、就业咨询、技能培训；依据贫困移民的就业意愿和就业诉求进行有针对性的指导和帮扶；组织贫困移民专场招聘会，邀请社会上有用工需求的企业来招聘，满足贫困移民群体的就业需求。总之，要利用强大的网络新媒体资源，为贫困人群的利益诉求发声，号召全社会来共同关注移民群体，为移民群体创造多元的就业机会，确实保障移民群体就业路径的顺畅。