多层次功能补偿下的国际组织扩员研究——以上海合作组织扩员为例

内容提要：通常认为，面临提质需求的国际制度理应优先进行内部建设，而非向外拓展。然而，对上海合作组织首轮扩员实践的经验观察发现：尽管其内部存在制度建设问题，国际组织仍然完成了扩员并持续运行。为什么提质需求更为迫切的制度会做出扩员选择？在跨区域研究视角下，成员国的异质性背景、决策机制的协商一致原则和外部制度的功能竞争，使上海合作组织面临一种在短期内难以改变的结构性低效。而借由扩员可以纳入替代资源、扩展合作路径，强化跨区域制度在国际、区域和国家个体层面的影响，对制度收益予以补偿。这种在结构性低效背景下以“多层次功能补偿”为核心的扩员现象，在上海合作组织扩员案例中得到了证实。

一、研究问题与意义

国际制度作为国际关系研究的重要对象之一，包含作为规范系统的国际机制和作为组织系统的国际组织。①Robert O.Keohane,International Institutions and State Power,Princeton,Princeton University Press,1986,pp.2-11.随着第二次世界大战后以规则为基础的全球治理的兴起，国际制度的作用及其有效性问题得到关注。①Evan J.Ringquist and Tatiana Kostadinova,“Evaluating the Effectiveness of International Environmental Agreements:The Case of the 1985 Helsinki Protocol,” American Journal of Political Science,Vol.49,No.1,2005,p.86;王明国：《国际制度互动与制度有效性关系研究》，载《国际论坛》，2014年第1 期，第52—57页；王明国：《选择性退出、多边间竞争与特朗普的反制化国际战略》，载《国际论坛》，202年第1 期，第20—40页。传统研究从制度本身着手，关注了制度类型和制度设计对治理效果的影响，②Robert O.Keohane,“Governance in a Partially Globalized World ‘Presidential Address’,‘American Political Science Association，2000’，” The American Political Science Review,Vol.95,No.1,2001,pp.1-13.这为人们提供了通过调整制度内部结构干预其有效性的依据。治理低效的制度自然面临更为迫切的提质需求，倾向于在内部集中制度资源、进行深化合作。但除了深化改革，制度还存在另一个发展方向即扩大规模。制度规模的扩大既体现在其日益丰富的议题领域和机构设置，也体现为组织成员的扩容。本文主要关注后者，即一种在组织现有成员范围以外发生的规则和规范渐进的正式的横向制度化过程。③Frank Schimmelfennig and Ulrich Sedelmeier,“Theorizing EU Enlargement:Research Focus,Hypotheses,and the State of Research,” Journal of European Public Policy,Vol.9,No.4,2002,p.503.扩员不仅意味着纳入新的资源，还意味着原有制度资源的分享和消耗增多。就历史经验来看，诸如欧盟等组织的扩员实践，在配套制度改革没有及时跟进的情况下尚且出现内耗，原本就低效的弱制度扩员自然难逃有效性进一步减弱的命运。即便如此，此类制度的扩员实践仍然屡见不鲜。为什么提质需求更为迫切的国际制度会做出扩员选择？

本文关注的上海合作组织，正是在组织发展存在内部建设问题时进行了扩员实践。上海合作组织缘于划界与边境安全问题的解决，而后向政治、经济、人文等多元议题拓展。与“冷战”遗留的“零和”博弈思维不同，上海合作组织抛弃了传统强权政治，在“上海精神”指导下，在自愿原则和协商机制基础上，形成了跨区域异质背景下的和谐共存与有效合作，成为新型国际关系的良好典范。然而，上海合作组织发展的困难也显而易见，其成立既不基于相近的制度文化背景，也缺乏统一的地域归属，组织内各成员利益诉求存在着一定的分歧。由于松散的协商机制缺乏约束效力，难以将多元需求迅速整合至统一立场，上海合作组织在突发事件应对和具体项目落实上都存在行动困境。其次，在中亚地区制度过剩的情况下，外部制度竞争也在一定程度上削弱了上海合作组织的行动效力。西方学界因此对上海合作组织提出了诸多质疑，将其定位为“在外交、军事和经济上没有果断的集体行动能力的松散国家联合组织”。①Andrew Scobell,Ely Ratner,Michael Beckley,China’s Strategy toward South and Central Asia:An Empty Fortress,Santa Monica,Calif,RAND Corporation,2014,p.xiii.

在这种情况下，对于上海合作组织的扩员选择，研究人员对扩员的准入机制和路径、参与主体的成本与收益分析等进行了大量研究，指出了扩员可能会导致上海合作组织涣散、趋于“论坛化”的风险。②曾向红、李廷康：《上海合作组织扩员的学理与政治分析》，载《当代亚太》，2014年第3 期，第134—138页；李亮、曾向红：《上海合作组织扩员的风险前瞻》，载《欧亚经济》，2017年第5 期，第20—27页；李博一、黄德凯：《上海合作组织的困难与前景》，载《战略决策研究》，2020年第3 期，第85—104页；Stambulov Serik Berdibaevich et al.,“The Main Problems of SCO Enlargement at the Present Stage,”Asian Social Science,Vol.11,No.13,2015,pp.6-11;Galiya Ibragimova,“What are the Implications of India's and Pakistan's Accession to the SCO?”July 14,2015,https://www.rbth.com/international/2015/07/14/what_are_the_implications_of_indias_and_pakistans_accession_to__47727.html,访问日期：2020年12月19日。上海合作组织扩员问题在经验层面通常被视为主导国的政治博弈，存在一定的现实必要，但在理论分析上并不符合成本与收益的平衡。③曾向红、李廷康：《上海合作组织扩员的学理与政治分析》，载《当代亚太》，2014年第3 期，第120—155页。低效现象对扩员前的上海合作组织提出了完善制度建设、提升制度约束力、提高行动能力、深化合作水平、弥合利益分歧以及加深彼此互信等发展要求。此类改善措施主要集中在制度内部建设层面，需要专注制度本身资源的集约。规模的扩大无疑会分散组织的运行成本，拉扯成员国的精力，淡化松散的内部团结和凝聚力，进一步降低决策与行动效率，不利于务实合作。中印关系和印巴关系也必将挑战上海合作组织的协商一致原则，今后组织内部集体决议的达成将更为艰难。④Михаил Коростиков,“ШОС расширяет понятие экстремизма:В Астане завершилась встреча секретарей совбезов стран организации,” （米哈伊尔·科罗斯蒂科夫：《上海合作组织正在扩展极端主义的概念：国家安全委员会秘书处会议在阿斯塔纳结束》）http://kommersant.ru/doc/3263302,访问日期：2020年8月27日；Михаил Коростиков,“Декларация вскочила в уходящий состав:После вступления в ШОС Индии и Пакистана достигать консенсуса станет непросто,”（米哈伊尔·科罗斯蒂科夫：《宣言最终达成：印度和巴基斯坦加入后上海合作组织将很难再有共识》），http://kommersant.ru/doc/3319743,访问日期：2020年8月27日。这在一定程度上将导致组织内部成员国的不断分化，挑战原本就困难的协调工作，使其缺乏合作深度，缺失实质性合作成果。在这一低效循环的背景下，上海合作组织扩员缺乏合理的依据。即便如此，2015年上海合作组织仍旧开启了扩员进程，2017年上海合作组织实现首轮扩员，给予印度和巴基斯坦两国正式的成员国地位。

伴随着国际形势的不断变动，就当下而言，逆全球化趋势的加剧可能会伴随全球治理的萎缩，多边组织的制度安排日趋低效。①刘天骄：《国家能力与全球治理的危机——西方知识界关于新冠疫情的评论》，载《文化纵横》，2020年第3 期，第12页。21世纪的新多边主义需要在代表性、制度化和执行力之间寻求平衡。在国际体系不确定性日益上升的复杂背景下，弱制度化的多边合作已然成为提升全球治理执行力的折中选择。②郑宇：《21世纪多边主义的危机与转型》，载《世界经济与政治》，2020年第8 期，第148—151页。以上海合作组织为代表的这一类弱制度研究兼具深刻的现实和理论意义。扩员作为弱制度的发展方向之一，也构成了未来全球治理网络形成的重要一环。探寻制度规则治理以外的效应以及弱制度的存续机制，将为“后疫情时代”的国际合作提供新的发展依据与方向。

二、理论解释

上海合作组织涉及安全、政治、经济、社会等多议题领域。其前身是以划界与边境安全为主要议题的多国双边机制“上海五国”。在经历2017年的扩员以后，上海合作组织实现了中、俄和中亚、南亚等地区的主要大国在同一平台上的首次合作，成为欧亚地区规模最大、影响广泛的跨区域多边合作机制。上海合作组织作为我国参与区域间互动的重要实践受到了学界的广泛认可，但其跨区域属性却很少得到系统性关注。③我国学者在对区域间主义的综述性研究中，一致将上海合作组织划入区域间合作实践，是中国参与区域间主义实践的重要案例。参见刘宗义：《地区间主义的发展及对我国的意义》，载《世界经济与政治论坛》，2008年第4 期，第47页。但由于区域间主义的研究主流仍重点关注区域实体的地位，以不同区域背景国家组成的上海合作组织为案例的实证研究比较少见。有学者曾指出“传统地区研究的视角被用于上海合作组织的研究时，存在解释力不足的情况”，④李亮：《上海合作组织扩员研究：过程、影响及其应对》，博士论文，兰州大学，2018年，第30页；杨恕、李亮：《寻求合作共赢：上海合作组织吸纳印度的挑战与机遇》，载《外交评论》，2018年第1 期，第62页。而跨区域视角显然更符合上海合作组织的实际。

在跨区域视角下考察上海合作组织的扩员选择会发现，成员的异质性背景、决策机制的协商一致原则和外部制度的功能竞争，使上海合作组织面临一种结构性低效。这种在短期内难以改变的结构性低效，是上海合作组织优先选择成员扩容的内因。就外因而言，借由扩员可以纳入替代资源、扩展合作路径，强化跨区域制度在国际、区域和国家个体层面的影响，对制度本身较弱的执行力予以了补偿。这一在结构性低效的背景下，以“多层次功能补偿”为核心的扩员依据，可以为“面临提质需求的制度为何做出扩员选择”的问题提供有效解答。

（一）跨区域制度的低效成因

相对于国际体系的传统层次划分，学界对“区域间”这一过渡层面也予以了系统区分与关注。①区域间主义的系统研究可部分参见：Jürgen Rüland,“Inter- and Transregionalism:Remarks on the State of the Art of a New Research Agenda,” National Europe Centre Paper No.35,paper prepared at the Workshop on Asia-Pacific Studies in Australia and Europe:A Research Agenda for the Future,Canberra,Australia,July 2002;Luk Van Langenhove,Ana-Cristina Costea,“Inter-regionalism and the Future of Multilateralism，”UNU-CRIS Occasional Papers 0-2005/13,the United Nations University,January 2005;Heiner Hänggi et al.,Interregionalism and International Relations,London:Routledge,2006;Mathew Doidge,“From Developmental Regionalism to Developmental Interregionalism? The European Union Approach,” NCRE Working Paper No.07/01,July 2007;Jürgen Rüland,“Balancers,Multilateral Utilitiesor Regional Identity Builders? International Relations and The Study of Interregionalism,” Journal of European Public Policy,Vol.17,No.8,2010,pp.1271-1283;Francis Baert,Tiziana Scaramagli,Fredrik Söderbaum,eds.,Intersecting Interregionalism:Regions,Global Governance and the EU,Dordrecht:Springer,2014 等。跨区域安排处于国际制度体系中的区域间层次，这一特殊地位决定着其发展面临特殊条件。②郑先武：《国际关系研究新层次：区域间主义理论与实证》，载《世界经济与政治》，2008年第8 期，第63页。制度成员分属不同区域，跨区域安排因而具有较强的异质性背景；决策机制受历史因素限制和多方实力平衡，跨区域制度因而遵循平等、自愿、协商一致等民主议事原则；处于区域层面与国际层面的衔接地位，跨区域制度因而在议题功能上面临来自不同区域、不同层面的制度竞争压力。就协商原则、异质背景、制度竞争这三者关系而言，协商原则是构成异质行为体合作的前提，异质背景决定必然存在制度竞争，制度竞争则制约着协商机制的运行。

在这一背景下，由于缺乏共性基础和制约机制且存在外部制度竞争，跨区域制度很难形成有较强约束力的设计。遵循民主协商原则的异质行为体通常难以接受单一偏好设计下的行为规则，只能基于有限共识，在相互妥协、兼顾彼此利益的情况下建立制度、维持程序性运行。因此，跨区域合作制度通常呈现较为松散的非强制性结构，运行逻辑是以平衡各方利益为主，以将行为体留在制度内为目标，以过程维护为优先考量。这一实践的本质是实现关系治理，是一个进行社会、政治安排的参与性协商过程，其治理根本是“参与”，而非“控制”。①秦亚青：《关系与过程：中国国际关系理论的文化建构》，上海人民出版社2012年版，第143页。

然而，在理性选择分析框架下，传统国际制度研究的功能主义逻辑强调需求与目标，②[美]罗伯特·基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，上海人民出版社2012年版，第 81页。认为“组织趋向于以实现任务为目标的普世主义”。③[美]莉萨·马丁、贝思·西蒙斯：《国际制度》，黄仁伟等译，上海人民出版社2006年版，第182页。制度建构的目的是基于一系列相对稳定的构成性、管制性和程序性规范和规则，④John Duffield,“What are International Institutions?”International Studies Review, Vol.9.No.1,2007,pp.1-22.引导并约束集体行为，⑤Reobert Keohane and Joseph Nye,“Introduction,” in Joseph Nye and John Donahue,eds.,Governance in a Globalizing World,Washington:Brookings Institute Press,2000,p.12.共同解决特定的问题，即实现目标导向下的规则治理。所以，在制度形成后理应兼具两种治理功能，即兼顾规则与关系的综合治理，并适时的转换。理论上，当功能性议题压力上升时，制度会发挥规则效力，服务议题需要。但就跨区域合作制度的现实而言，异质性导致了多元行为体的偏好竞争，非强制性协商原则难以管控分歧，这使原本松散的区域间合作制度很难在议题压力下迅速出现功能转变。

与此同时，外部环境中的相似制度与跨区域制度形成了功能竞争，从另一方向上巩固了其在规则治理上的低效率。跨区域安排所处的区域间这一特殊层次，决定了同一空间内存在双边、区域多边、全球多边等不同层次制度间以及不同区域制度间的制度互动，这使成员国拥有了众多外部选项。⑥国际体系中不同制度间的互动分为嵌入、嵌套、集束、交叠四种形式。参见：Oran R.Young,“Institutional Linkages in International Society:Polar Perspectives,” Global Governance,Vol.2,No.1,1996,pp.2-3.有研究证实，制度的交叠以及行为体在不同制度中寻求替代选项的行为，会导致全球治理的碎片化与规则冲突。⑦Frank Biermann,Philipp Pattberg,Harro Van Asselt and Fariborz Zelli,“The Fragmentation of Global Governance Architectures:A Framework for Analysis,” Global Environmental Politics,Vol.9,No.4,2009,pp.14-40;Karen J.Alter and Sophie Meunier,“The Politics of International Regime Complexity,” Perspectives on Politics,Vol.7,No.1,2009,p.16;Andrews Follesdal,“Implications of Contested Multilateralism for Global Constitutionalism,”Global Constitutionalism,Vol.l5,No.3,2016,pp.297-308.另有研究证实，地区制度通过在核心多边制度中进行不同的嵌套设计，合理利用现有的多边制度资源，可以对本制度治理效果的缺失进行补偿。⑧刘玮：《兼容性制度竞争：双层对冲与地区制度的嵌套设计》，载《世界经济与政治》，2020年第2 期，第68页。这可以是内部行为体在外部重新建制，也可以是接受外部行为体提供的资源选项。但这一从外部寻求补偿的行为终归会消解制度深化发展的紧迫性，导致制度的相对分散与弱化。面临这种情况的跨区域合作制度自然呈现低效状态，并且难以改变。

由此，针对跨区域合作制度的低效成因，本文提出的假设是：异质性背景和协商原则导致区域间合作制度的结构性低效,外部选项竞争进一步巩固了低效状态的惰性。可见，此类制度在规则治理上的低效是结构性的。只要异质性背景、协商原则、制度竞争这三个变量中的任意要素不发生改变，跨区域合作制度在规则治理上的低效就难以改变。但不同区域、不同层次制度间的竞合关系存在平衡需求，相近的地缘联系与共同的发展利益也会产生相应的议题压力,跨区域制度虽然低效却拥有存续必要，这促使制度转而向外寻求功能补偿，因而出现扩员可能。

（二）低效状态下跨区域组织的扩员可能

跨区域合作在成员国具有较高异质性背景、协商原则主导的决策机制相对低效以及制度竞争较为激烈的前提下，的确容易出现行动力和约束力缺失的现象。通常，低效导致成员国利益受损，需要通过深化合作、提高制度效率来弥补。扩员反而会分散现有的制度资源，有碍于制度集中力量、深入发展，从而导致更大程度的治理结果的缺失。当结构性低效难以从内部解决时，扩员便成为更便捷、更现实的发展选项。其动力来源于由扩员纳入的替代资源和合作路径，强化跨区域制度对国际、区域和国家等多个层面的影响。①除了区域间层次的特殊性，多层次影响也根源于制度结果的外部性特征。当前制度研究已经关注到了制度在议题领域以外的边际效应和制度治理的外部性，指出“国际制度影响包括了对议事领域之外的影响，对国际政治系统的影响及对国内政治系统的影响等方面”。参见王明国：《国际制度互动与制度有效性关系研究》，载《国际论坛》，2014年第1 期，第52页；Thomas Gehring,“Methodological Issues in the Study of Broader Consequences,” in Arild Underdal and Oran R.Young,eds.,Regime Consequences:Methodological Challenges and Research Strategies,Amsterdam:Kluwer Academic Publishers,2004,p.220.这既有助于提升制度代表性，也有利于丰富制度资源，为成员国在跨区域多边框架下推进多种合作形式、拆分具体合作目标铺设了条件，为制度存续和成员发展提供了收益补偿。该思路促使“扩大规模”成为组织易于“深化合作”的发展选项。这一基于“多层次功能补偿”现象的选择依据是本文探讨的核心假设。

制度研究者在针对制度结果的探索中发现，无论能否成功解决激励创建者建立制度的特定问题，制度都能够产生超出其自身问题领域的结果。①Oran R.Young,“The Consequences of International Regimes,” in Arild Underdal and Oran R.Young,eds.,Regime Consequences:Methodological Challenges and Research Strategies,Amsterdam:Kluwer Academic Publishers,2004,p.7.扩员对于制度结果的影响依然如此。跨区域合作制度的结果在层次上体现为国际、区域、国家三个层面，在内容上体现为影响力维护和功能补偿两个方面。跨区域制度扩员的实质是通过纳入外部资源，改变成员规模和力量结构，进而实现总体影响力的提升和各层次功能的发挥。具体来说，在国际层面上，扩员提升组织本身的国际影响力，扩大合法性基础。在区域层面，扩员为核心区域丰富发展资源，拓展合作路径，从区域间层面倒逼区域发展。在国家层面，扩员为各成员国提供更多潜在关系资源，助益多边框架下双边或局部多边合作的达成，促进国家战略由多边平台的推进。

由于扩员实践是组织成员协商一致、共同推动的结果，所以当存在其他共同收益的情况下，成员对扩员后个体层面收益的权衡成为关键。跨区域合作的实现存在一个隐含前提，即区域间相互依赖的存在。在跨区域关系体系中，成员间主要依赖于通过操纵在各议题上非对称性依赖的程度获取相互制约的能力。不仅如此，这种权力资源还能够用于影响其他问题的解决。行为体的这一能力大小由其是否拥有替代性选项来决定。通常，当行为体拥有更多的选项时，应对具体问题的反应程度就不会过于强烈，替代选项带来的补偿也可以提高行为体的承受能力，即相互依赖的敏感性和脆弱性都相对较低。②[美]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖》，门洪华译，北京大学出版社2012年版，第11—13页。但在缺少替代选项的情况下，因制度低效而付出的代价就很难得到补偿。因此，在区域间相互依赖的背景下，组织成员对外部选项的需求更为迫切。组织因而倾向于通过扩员途径，将更多的外部选项转为内部资源，为行为体在多边框架下提供更多的替代选项。这既为各国在跨区域多边框架下开展双边或局部多边合作创造了条件，也为国家战略的推进提供了更为广阔的多边平台。同时提供了将外部风险转入内部管控的可能。

综上所述，本文认为较高的异质性背景、较低效的协商原则使跨区域合作制度存在结构性低效，制度竞争进一步巩固了制度效率的惰性，这使得跨区域合作制度的低效状态难以在短时间内通过内部建设实现改变。在这种情况下，如果让主导替代选项的外部行为体进入制度内部，则可以提升制度影响力，丰富制度资源，扩展合作路径，强化跨区域制度对国际、区域和国家个体等多个层面的影响。在多边框架下，由于组织内替代选项增多而形成的局部合作，为组织整体和成员国个体收益提供补偿，在一定程度上弥补了制度功能。

三、案例检验

本文研究问题基于上海合作组织扩员实践提出，围绕这一主题已积累了大量经验梳理和政策操作层面的研究，这些文献倾向于将此次扩员作为一个政治问题，而不全只是学术问题进行探讨。本文尝试使用上文建构的“多层次功能补偿”逻辑，在跨区域制度框架下对上海合作组织扩员问题进行分析。

（一）扩员前制度转弱的成因分析

上海合作组织建立缘于边界问题的解决，最初服务于边境互信和地区安全问题，后向经济、人文等多元议题拓展。与“冷战”遗留的“零和”博弈思维不同，上海合作组织抛弃传统强权政治，在“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”指导下，在自愿原则和协商机制基础上形成了跨区域异质背景下的和谐共存与合作。自成立以来，上海合作组织各方迅速推进解决划界、裁军问题，成功应对区域间流窜势力带来的非传统安全威胁，还在促进地区经济合作、人文交流等方面取得进展。不论是国际影响、地区合作还是成员发展，上海合作组织针对各层次都有帮助。成员国领导人曾评价扩员前“上海合作组织的发展态势及其解决问题的层次和规模已经超过了普通地区性国际组织的范畴”。①《哈萨克斯坦总统撰文谈上海合作组织成立十周年》，人民网，http://world.people.com.cn/GB/8212/14851583.html,访问日期：2020年8月27日。与此同时，我们应该看到，由于松散的协商机制缺乏约束力，难以将异质成员的多元需求迅速整合至统一立场，外部竞争进一步削弱了制度效率，这使上海合作组织在具体合作的落实上存在着难以克服的结构性困难。

首先，上海合作组织的成立既不基于相近的制度文化背景，也缺乏统一的地域归属，组织内各成员利益诉求存在着一定的分歧。就物质实力而言，中、俄与中亚四国的实力对比相当悬殊，军事与经济发展也很不均衡；就政治体制而言，六国既分属不同体制，又处于不同发展阶段；就文化背景而言，上海合作组织集中了儒家文明、斯拉夫文明和伊斯兰文明等多元文明。由于参与各方不同的区域背景，该组织在方方面面都具有极强的异质性特征。

其次，上海合作组织以主权规范为核心的平等协商原则是制度存续的价值基础，是上海合作组织整合背景、实力各异的大小国家在同一平台实现合作的主要保障。但是，基于主权规范的决策机制通常需要较长的协商周期，这无疑在应对突发问题、开展集体行动方面约束了上海合作组织的行动效率。以2010年吉尔吉斯斯坦境内爆发政局动荡和族群冲突为例，当时各成员国就上海合作组织是否需要做出明确回应存在分歧。在具体应对中，上海合作组织不同成员国的具体考量各异，对回应手段与程度的选择也有所不同。①Stephen Blank,“A Sino-Uzbek Axis in Central Asia?” The Central Asia-Caucasus Analyst,September 1,2010,http://www.cacianalyst.org/publications/analytical-articles/item/12123-analytical-articles-caci-analyst-2010-9-1-art-12123.html,访问日期：2020年8月27日;Bobo Lo,“China’s ‘Permanent Reset’,” Russia in Global Affaires,October 15，2010，https://eng.globalaffairs.ru/articles/chinas-permanent-reset/,访问日期：2020年8月27日。最终由于各成员国意见难以统一，上海合作组织在此次事件中只得表现出不干涉的不积极态度。这一态度一度引发外界对上海合作组织功能性的质疑，削弱了各成员国（尤其是中亚各国）对上海合作组织的倚重与期望。②Stephen Aris,“The Response of the Shanghai Cooperation Organisation to the Crisis in Kyrgyzstan,” Civil Wars,Vol.14,No.3,2012,pp.451-476；曾向红、李孝天：《中亚成员国对上海合作组织发展的影响：基于国家主义的小国分析路径》，载《新疆师范大学学报》，2017年第2 期，第126页。在具体项目的落实上，上海合作组织也存在同样的困境，常常因为无法满足所有成员利益而转向优先进行短期的双边合作。③王树春、万青松：《上海合作组织与欧亚经济共同体的关系探析》，载《世界经济与政治》，2012年第3 期，第36页。以金融合作为例，中国早在2011年就倡议建立上海合作组织开发银行作为组织自有的金融机构，但由于俄罗斯方面的消极态度和各方利益分歧，至今这一提议仍处于可行性研究阶段。

再次，外部制度竞争为各成员国提供了替代性选项，削弱了上海合作组织的重要性和优先性。在中亚地区制度过剩的情况下，上海合作组织并非中亚国家寻求对外合作的唯一渠道。中亚地区的战略价值始终吸引着各方力量的关注。有学者在针对中亚各国利益需求进行分析后指出：“尽管中亚地区存在许多地区机制，但中亚成员国并不想完全依赖某一个地区机制，上海合作组织只是中亚成员国服务于自身利益需求的选择之一。”④曾向红、李孝天：《中亚成员国对上海合作组织发展的影响：基于国家主义的小国分析路径》，载《新疆师范大学学报》，2017年第2 期，第122页。对俄罗斯而言，上海合作组织也只是一个补充性机制。尽管参与并支持上海合作组织发展、加强与中国的协调符合俄罗斯利益，但对于中国在中亚地区持续增长的影响力，俄罗斯始终存在顾虑并有所警惕。在经济方面，对于在上海合作组织框架下共同开展自贸区建设、一体化整合等深层次合作，俄罗斯方面抱有戒心，更愿意在其单独主导的欧亚经济联盟内部开展经济合作，维护联盟内部市场。①刁秀华：《上海合作组织与欧亚经济联盟对接合作研究》，载《财经问题研究》，2019年第12 期，第118页。在安全问题上，俄罗斯也倾向于在集安组织框架下采取行动。对中国来说，上海合作组织是其参与中亚事务唯一成熟稳定的多边合作机制，事关周边安全大局。但是，当组织内合作因各方经常性分歧而无法达成时，中方也会选择建立或加入在成员或议题上与上海合作组织有所重叠的外部组织。亚投行的成立在一定程度上就可看作是中国对上海合作组织内部经济合作倡议被屡次无视后进行的制度外应对。②Тимофей Бордачв,“Новая повестка для России и Евразии,”（蒂莫菲·博尔达切夫：《俄罗斯与欧亚大陆的新议程》 ）29.06.2015,https://iz.ru/news/588257,访问日期：2020年8月28日。成立于2016年的阿富汗、中国、巴基斯坦和塔吉克斯坦四国军队反恐合作协调机制，也复制了上海合作组织在中亚地区的安全任务。在这种环境下，各国呈现出的不平衡制度需求导致了成员间较为复杂的制衡与博弈，影响了上海合作组织的内部整合与总体发展。

上述内部机制的松散和外部制度的竞争，从两个向度上决定了上海合作组织作为一项跨区域安排在日常行动中存在结构性低效。这种因行动能力欠缺而导致的低效主要表现在以下几个方面：在应对全球和地区事务上，上海合作组织通常只能发布相关声明与意见，难以直接参与应对；组织倡议、纲领中设定的合作目标，很难迅速转化为实质性合作步骤，促成切实可行的集体行动。这些低效现象对扩员前的上海合作组织提出了完善制度建设、提升制度约束力、提高行动能力、深化合作水平、弥合利益分歧、加深彼此互信等发展需求。总体来说，这些需要都集中在制度内部建设层面，需要专注制度本身的发展才能够得到解决，而规模的扩大无疑会分散组织运行成本，拉扯成员国精力，淡化本就松散的内部团结和凝聚力，进一步降低决策与行动效率，不利于务实合作的开展。即便如此，2015年上海合作组织仍旧开启了扩员进程：2017年，上海合作实现首轮扩员，给予印、巴两国正式成员国地位。

（二）多层次功能补偿下的扩员选择

上海合作组织扩员问题在经验层面通常被视为主导国的政治博弈，存在一定的现实必要，但理论上并不符合成本与收益的平衡。①曾向红、李廷康：《上海合作组织扩员的学理与政治分析》，载《当代亚太》，2014年第3 期，第120—155页。中印关系和印巴关系也必将挑战上海合作组织的协商一致原则，今后组织内部集体决议的达成将更为艰难。②Михаил Коростиков,“ШОС расширяет понятие экстремизма:В Астане завершилась встреча секретарей совбезов стран организации,” （米哈伊尔·科罗斯蒂科夫：《上海合作组织正在扩展极端主义的概念：国家安全委员会秘书处会议在阿斯塔纳结束》）07.04.2017，http://kommersant.ru/doc/3263302,访问日期：2020年8月27日；Михаил Коростиков,“Декларация вскочила в уходящий состав:После вступления в ШОС Индии и Пакистана достигать консенсуса станет непросто,”（米哈伊尔·科罗斯蒂科夫：《宣言最终达成：印度和巴基斯坦加入后上海合作将很难再有共识》）08.06.2017，http://kommersant.ru/doc/3319743,访问日期：2020年8月27日。在这一低效强化的背景下，上海合作组织扩员缺乏合理依据。然而，如果采用一种综合视角，通过扩员上海合作组织可以获得的“多层次功能补偿”现象就走进了我们的分析视野。这一补偿现象构成了各成员在异质背景下不违背协商原则的扩员依据。就上海合作组织这一具体案例而言，“多层次功能补偿”具体表现在上海合作组织国际影响力的提升、中亚地区发展选项的增多以及各成员国（尤其是中、俄）收益的补偿三个方面。

在全球多边层面，扩员后的上海合作组织可以在更大范围内参与全球治理，扩大区域间组织的国际影响力。印、巴两国的加入客观上扩大了上海合作组织的体量。扩员后，上海合作组织成员国总人口占世界总人口的44%，形成了四种不同文明间对话；国土面积总和占全球陆地面积的将近一半，覆盖了欧亚大陆约五分之四的疆域；国内生产总值（GDP）总量占全球的20%以上，③以2019年数据为准，上海合作组织8 个成员国GDP 总量占全球GDP 总额约22.18%，数据参见世界银行网站：https://data.worldbank.org.cn/country,访问日期：2020年8月28日。囊括了中、俄、印三大新兴经济体国家。扩员后的上海合作组织包括了中、俄以及中亚、南亚两个次区域的主要大国，纳入了中、俄、印、巴四个有核国家。不论是在政治、军事与经济实力上，上海合作组织都已成为维护世界和平与稳定的主要力量。此外，扩员后的上海合作组织跨越意识形态促进了不同政治体制间的联系，印度作为西方认同的民主代表，它的加入证明了上海合作组织的开放性和包容性，也应对了西方舆论一度质疑上海合作组织作为“威权国家集体”的合法性问题，佐证了上海合作组织是“一个高度务实和利益驱动的组织，而非意识形态的产物”。①Matthew Oresman,“Catching the Shanghai Spirit,” Foreign Policy,May/June,2004,p.79.总的来说，战略视角下组织的整体形象和国际影响力的提升是成员国的共同利益，也是各方针对扩员问题达成的最初共识。

在区域层面，上海合作组织扩员为区域问题的解决提供了更多的外部选项。上海合作组织作为一个具有区域间性质的跨区域组织，其地域性特征始终不是很清晰。相对明确的是，无论是安全问题还是经济合作，上海合作组织的主要区域问题都是中亚问题。②杨恕、王琰：《论上海合作组织的地缘政治特征》，载《兰州大学学报》，2013年第2 期，第49页。中亚四国自身的安全保障和经济发展也十分倚重上海合作组织这一平台。对于扩员问题，起初中亚四国存在疑虑的原因之一正是担心扩员后组织核心区域会从中亚向南亚转移，导致中亚国家地缘战略价值和话语权被削弱，进而被组织边缘化。③Weiqing Song,“Interests,Power and China’s Difficult Game in the Shanghai Cooperation Organization(SCO),” Journal of Contemporary China,Vol.23,No.85,2014,p.98;曾向红、李孝天：《中亚成员国对上海合作组织发展的影响：基于国家主义的小国分析路径》，载《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》，2017年第2 期，第129页。就印、巴两国申请入群的需求来看，印、巴两国的加入丰富了中亚的发展选项。中亚（尤其是中亚的资源利用和周边安全维护）在扩员后仍将是各国合作的中心议题。

除了应对阿富汗与地区反恐问题，加强与中亚的“联通性”、增强在中亚地区的影响力是印度加入上海合作组织的首要利益诉求。④李孝天：《印度对上海合作组织的认知、利益诉求及其影响》，载《国际论坛》，2019年第6 期，第51页；杨恕、李亮：《寻求合作共赢：上海合作组织吸纳印度的挑战与机遇》，载《外交评论》2018年第1期，第 46—54页。一直以来，中亚的重要意义有：地缘战略意义，运输便利化，能源安全和非传统安全缓冲区。⑤Meena Singh Roy,“India’s Interests in Central Asia,” Strategic Analysis,Vol.24,No.12,2001,pp.2273-2289.为实现这一系列的目标，构建并强化与中亚联系，印度先后提出“北望”“连接中亚”“邻国优先”等政策，旨在与中亚地区深入开展能源、安全与经贸合作。从某种角度而言，加入上海合作组织也是印度中亚政策的落实途径之一。尽管印度对中亚相当重视，视其为“延伸的邻国”和通向俄罗斯和欧洲的重要通道，⑥David Scott,“India’s ‘Extended Neighborhood’ Concept:Power Projection for a Rising Power,”India Review,Vol.8,No.2,2009,pp.107-143.但距离始终是印度的中亚政策难以奏效的重要障碍。加入上海合作组织则为印度参与中亚乃至欧亚事务提供了广阔平台。扩员后，“印度—中亚”的政治对话进程已明显加快。2019年，首届“印度—中亚—阿富汗外长会议”顺利举行，近年来印度与哈萨克斯坦共同开展联合军演都是例证。除了印度基于自身利益为中亚发展提供资源供给，中亚对印、巴两国也存在合作需求。一方面，就组织内部的力量平衡而言，印、巴两国的加入为中亚国家提供了新的可供争取的选项，减轻了两国进行大国平衡的压力。另一方面，印、巴两国的加入为转型期的中亚各国提供了新的发展空间和市场容量。扩员后，印、巴两国广阔的国内市场和优势产业将助力中亚发展，通往印度洋的出海口为中亚贸易往来有了新的出路。印度的经济实力和投资意向，也有望使此前因中、俄两国存在分歧而一度搁置的经贸、能源项目在扩员后得以推进、落实。由此看来，尽管扩员在一定程度上牵制了上海合作组织内部集体行动的效率，但印、巴两国的加入从供给侧和需求端都增强了上海合作组织这一跨区域制度的区域层面影响，为中亚区域以及中亚四国发展提供了具体补偿。

在全球和区域层面制度影响都有所提升的情况下，成员国对扩员后个体补偿的预期成为影响扩员能否实现的关键。毫无疑问，上海合作组织扩员是六个创始国协商一致的结果。但就上海合作组织内部的力量对比而言，中、俄两国则是整个扩员进程的主要推动力量。由于中亚四国的收益在上文已有涉及，以下对成员国个体层次补偿的分析主要围绕中、俄两国进行。

与中亚四国相比，中、俄两国在上海合作组织的发展中承担着主导角色。中、俄两国被称为上海合作组织发展的“双引擎”或“两驾马车”，上海合作组织也被视作中俄双边关系的“晴雨表”。①Stephen Aris,“Russian-Chinese Relations through the Lens of the SCO,” Russie.Nei.Visions No.4,September 2008,Paris:French Institute for International Relations,pp.5-8.尽管存在“以双边促多边”的倾向，但这并非有意设计，而是在组织发展进程中基于具体议题中的各方需求和能力自然演化而来，与组织内各国平等协商原则并不相悖。②李博一：《上海合作组织的困难和前景》，载《战略决策研究》，2020年第3 期，第87—88页。尽管中、俄双边已达成高水平的政治互信和经贸互补，但在上海合作组织内部，两国则存在着组织定位分歧和主导优势竞争。俄罗斯对扩员的态度始终较为积极，希望扩员后组织的整体影响力能够提升，这一态度也与俄罗斯对上海合作组织的战略定位有关。如前文所述，上海合作组织对俄罗斯而言原本就是一项补充机制。相对于直接从组织发展中受益的中亚各国和对上海合作组织更具战略倚重的中国，俄罗斯更倾向于维持上海合作组织的务虚发展，将上海合作组织作为应对欧美政治压力的工具和谋求自身大国地位的手段，而非聚焦共同发展的平台。所以，在拥有诸多更优制度选择的情况下，上海合作组织的制度效率原本就不是俄罗斯对这一组织的主要期待。俄罗斯反而通过迟滞上海合作组织发展，对中国借上海合作组织在中亚地区日益扩大的影响力进行了“巧妙约束”。①Eugene B.Rumer,“China,Russia and the Balance of Power in Central Asia,” Strategic Forum,No.223,November 2006,p.4.而扩员（尤其是印度的加入）则通过纳入外部选项，强化了俄罗斯对上海合作组织的目的：既有效实现其对上海合作组织的影响力和代表性的定位，也得以在组织内部有效制衡日益强大的中国。

相比之下，中国对上海合作组织扩员问题则始终表达谨慎态度，认为扩员是组织迈向成熟阶段的必经之路，但对象、时机等环节需要妥善权衡，“步伐和范围应该适度”。②赵华胜：《上海合作组织的机遇和挑战》，载《国际问题研究》，2007年第6 期，第40页。就上海合作组织的首轮扩员实践而言，除了提高国际影响力、实现地区安全与发展这两个层面的共同利益外，扩员后可以收获的个体补偿则是最终促成中国赞成扩员的关键。扩员带给中国的补偿收益来自三个方面：第一，2015年中、俄两国签署《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》。同年，上海合作组织成员国元首理事会乌法峰会发表共同宣言，表达了各成员国对这一决定的欢迎和支持，确定了上海合作组织在“一带一盟”对接过程中的平台作用。然而，在2015年扩员进程开启之前，俄罗斯对中方提出的“一带一路”倡议始终不温不火。就战略全局来看，“一带一盟”对接的成功和由俄罗斯积极推进的扩员决议达成一致不无关系。第二，鉴于近年来“一带一路”建设在中亚地区已打下一定基础，印度借上海合作组织参与中亚发展将缓解印度长久以来对中方共建“一带一路”倡议的顾虑和抵制。第三，对于过去因俄罗斯犹疑不决而难以深入开展的能源、经贸以及大型项目融资等问题，在扩员后都有望在印、巴两国资源的参与下得以推进。

当然，尽管纳入外部选项的确丰富了发展渠道与资源，增强了上海合作组织多层次的收益与影响，并会为成员国带来制度治理以外的补偿，但组织规模的扩大无疑会在一定程度上牺牲制度效率，使行动协调更加费时费力。在统筹比较困难的前提下，资源很难被充分合理利用。对立关系的出现甚至可能会消解组织的原有功能。这是扩员初期上海合作组织必然面临的困境。这一困境的解决涉及扩员后的制度改革问题，尤其是决策机制和合作方式的适时、适当调整。若要真正发挥组织降低合作成本的核心功能，需要约束成员国严格遵守规则，能够在组织规则框架下共同行动、解决分歧。在制度改革与扩员并行不悖、相互促进的情况下，因制度多层次效应增强而出现的补偿收益完全可以发挥作用。

四、总结与反思

当前，建立在自由制度主义基础之上的国际秩序正面临前所未有的考验。逆全球化趋势加剧可能会伴随全球治理的萎缩，多边组织的制度安排日趋低效。①刘天骄：《国家能力与全球治理的危机——西方知识界关于新冠疫情的评论》，载《文化纵横》，2020年第3 期，第12页。21世纪的新多边主义需要在代表性、制度化和执行力间寻求平衡。在国际体系的不确定性日益上升的复杂背景下，“弱制度化”的多边合作已然成为提升全球治理执行力的折中选择。②郑宇：《21世纪多边主义的危机与转型》，载《世界经济与政治》，2020年第8 期，第148—151页。跨区域合作在日益退潮的全球化和不断增强的区域合作间设立了一个缓冲平台，也是新型国际秩序的一个重要环节。在制度约束力有所缺失的前提下，未来制度的存续意义需要兼顾遵约履行等治理功能以外的贡献。这在近年来低效跨区域合作制度的扩大进程中可见一斑。

本文从跨区域视角出发，探究了上海合作组织的低效成因及其在低效背景下的扩员选择，关注了纳入外部替代性资源后，制度代表性和影响力的提升，以及通过开展多边框架下的多种形式的合作，对组织因结构性低效而造成的治理结果缺失提供了各层次补偿。就经验现实而言，本文的解释逻辑符合上海合作组织的扩员选择。上海合作组织作为中国首倡、中俄主导、多方共治的重要多边机制，是大国主导地区治理的重要实践，是体现新型国际关系合作理念与准则的典范。扩员实践作为上海合作发展的关键节点，对其进行深入探究，为未来基于“弱制度化”的多边合作发展提供了进一步的理论依据和行为指导。