美国—东盟安全互动机制：进展、动因与前景

内容提要：受美国安全战略调整与对外合作拓展、东盟中心地位强化与成员国平衡战略实施，以及亚太地区安全形势发展与大国力量对比变化等因素的驱动，美国和东盟的安全互动逐渐呈现出以下特征：在规则方面，战略沟通与条约管束相融合；在内容方面，传统安全与非传统安全相结合；在形式方面，以美国为中心，双边与多边并重等。美国—东盟的安全互动机制对美国国家安全战略的实施、美国与东盟国家合作的深入以及平衡大国在东南亚的影响意义深远。美国—东盟的安全互动机制未来如何发展，还将受美国国家安全战略调整、东盟政策方向选择、大国干预程度等因素的影响。

安全研究是国际关系研究的重点课题，事关国家稳定与发展、地区和平与繁荣。亚太地区力量对比的变化与国家安全战略的调整，对亚太地区的安全格局产生了重要影响。东盟和美国作为安全格局构建的主体，学者们对此做了大量的研究。已有的研究多从双边安全合作的视角切入，以美国政府不同任期为阶段，分析美国与东盟成员国的安全合作，对双方安全合作呈现的特点、产生的影响进行了深刻的论述。但以往研究在分析的过程中，难免会忽视美国与东盟整体的安全互动，并对美国—东盟安全领域合作的延续性缺乏清晰的认识。本文从美国与东盟整体、美国与东盟成员国两个层面，论述美国—东盟安全互动机制呈现的特征、促成因素，并对美国与东盟的安全互动机制进行整体的评估。希望借此可以对美国与东盟的安全合作有清晰明确、全面综合的认识。

一、问题的提出

（一）国际机制与安全互动机制

克拉斯纳(Stephen D.Krasner)认为，国际机制是“基于行为者的期望聚焦在某一特定的问题领域，进而形成的原则、规范、规则与决策程序”。在机制的形成过程中，利益、权力、规范等都产生了一定的作用。①Stephen D.Krasner,“Structural Causes and Regime Consequences:Regimes as Intervening Variables,”International Organization,Vol.36,No.2,1982,pp.185-205.与安全议题联系密切的国际安全机制指的是在“特定国际安全领域，为达成某一共同的安全目标而建立的，容许国家相信其他国家将予以回报，而在它的行为上保持克制的那些原则、规则和标准”。国际安全机制既指有助于实现合作的标准与期望，还指突破短期利益而开展的合作方式。②唐永胜、徐弃郁：《寻求复杂的平衡——国际安全机制与主权国家的参与》，世界知识出版社2004年版，第6页。更为具体地讲，安全机制的形成建立在相互信任的基础之上，国家相信，通过遵守限制自身的行为原则、规则以及规范，其他国家能够给予相应的回报。安全机制的建立与完善不仅能够促进国家间的合作，而且会扩展合作范围，突破最基本的对短期利益的诉求。③Robert Jervis,“Security Regimes,”International Organization,Vol.36,No.2,1982,p.357.安全议题中对安全互动机制的研究，通过分析影响各类因素发挥作用的过程，能够让我们以安全为视角，更全面、深刻地分析国际行为体间的互动行为及其产生的影响。

（二）美国—东盟的安全互动机制

第一，美国—东盟安全互动的目标与原则。“9·11”事件不仅刷新了世界对安全威胁的认知，也使美国重新审视国家安全体制，并对全球战略、国家安全战略进行了修整。因为面临诸多的安全挑战，尤其是非传统安全问题的频发，对国际安全与地区环境都产生了巨大的威胁，谋求合作就成为国家间塑造安全环境的重要途径。2009年7月，美国政府签署了《东南亚友好合作条约》，进一步拉近了自身与东盟的距离，为双方在安全领域的合作奠定了基础，即以双方合作的方式，实现共同追求的安全利益。

美国与东盟构建安全互动机制，其主要目标在于：通过安全领域的合作，在加强东盟安全能力建设的同时，深化美国在亚太地区的领导地位，以确保美国国家安全战略和全球战略付诸实施。正如2015年美国《国家军事战略》（NMS）提出的那样，为继续推进“亚太再平衡战略”，美国要借助军事的先进水平和雄厚实力，在重要场域发挥作用；要加强同盟友的关系建设，深化与伙伴国家的安全合作。①The Chairman of the Joint Chiefs of Staff ,“The National Military Strategy of the United States of America:The United States Military’s Contribution to National Security,”July 2015,http://nssarchive.us/nationalmilitary-strategy-2015/,访问日期：2019年11月25日。美国始终以实现和维护美国的国家利益为基本原则，并不断加强美国在安全互动机制中的主导地位。2018年，美国通过的《国家军事战略》指出，为保护与推进美国的国家利益，要将联合部队建设的目标定位为：现在与未来都能为保卫美国国土，捍卫美国在全球的影响力，增强美国在军事方面的竞争力，并实现威慑竞争对手的目标。②The Chairman of the Joint Chiefs of Staff ,“The National Military Strategy of the United States of America,”December 2018,http://nssarchive.us/national-military-strategy-2018/,访问日期：2020年3月25日。正是在以夯实美国主导力量、影响力量为安全合作目标的前提下，以坚持美国国家利益为优先原则，美国加强了与东盟在安全方面的互动合作。

第二，东盟与美国安全互动的诉求与行动。在“冷战后时代”，东盟确立了维护以东盟为主导地位建设亚太安全体系的战略目标，其安全观也发生了一些变化，呈现出综合安全、合作安全与均势安全三种安全观的杂糅。③贾都强：《冷战后东盟的安全战略及其对亚太安全的作用》，载《国际政治研究》，1999年第3 期，第65—73页。尤其在“9·11”事件后，多数东盟成员国都接受了“美国在这个地区的军事安全存在对地区稳定与和平所发挥的积极作用”。而且，民族主义者的态度也大有改观，认为美国在东南亚地区的军事存在可以维护地区的安全稳定，同时对来自其他大国的潜在威胁也能有效应对。④曹云华、唐翀：《新中国：东盟关系论》，世界知识出版社2005年版，第86—87页。为解决发展过程中所面临的安全问题，东盟国家在以东盟为中心的基础上，促成了东盟区域安全治理模式的形成。这是一个多层次且多主体的结构，包括内部与外部两大安全机制框架。在安全治理中，对内坚持“东盟方式”，对外则坚持“大国平衡”。东盟的安全治理模式在保障地区安全的同时，也为区域内冲突的预防和管理提供了解决方案。⑤金新、黄凤志：《东盟区域安全治理：模式、历程与前景》，载《世界经济与政治论坛》，2013年第4 期，第1—11页。

东盟在安全共同体建设中的目标是：围绕强化以东盟为中心的区域安全框架，深化东盟国家间的军事互信，积极探索解决争端的预防性方案，提升东盟整体应对安全挑战的能力；通过东盟地区论坛、东盟国防部长扩大会议等，以对话、协商的形式完善安全框架与体系，提升对非传统安全领域事务的处理能力；推动东盟国家在安全领域的合作发展，促进东盟成员国内部的安全合作，并开拓与美国、日本等区域外国家的安全合作。美国是东盟重要的安全伙伴，对东盟本身的建设和地区发展至关重要，与美国开展安全领域的合作不仅能够塑造东盟在地区安全事务中的整体影响力，促进地区安全环境的塑造，还可以开拓东盟与美国在其他领域的合作。

二、美国—东盟安全互动机制的新进展

美国凭借其优势和资源，与东盟在加强防务安全、打击恐怖主义、维护海上安全、保障网络安全等领域展开深入合作，重视与东盟及其成员国在信息互通、政策融合、危机处理等方面的务实性互动。美国与东盟的安全互动机制展示了战略沟通与条约管束的融合，内容上体现了传统安全与非传统安全的结合，形式上呈现了以美国为中心的双边与多边的并重。

（一）合作规范方面：既有战略沟通，又有条约管束

东盟地区论坛、东盟防长扩大会议、东亚峰会及东盟海事论坛扩大会议等具有代表性的会议机制在美国与东盟的安全互动中不可或缺。东盟地区论坛为解决地区安全问题进行磋商，围绕消除内部分歧、深化共同安全意识，扩大了美国与东盟安全互动的合作基础。美国在2010年10月参加了首届东盟防长扩大会议（10+8），与参会防长共同商讨在防务安全领域的合作，促成国家间安全合作意向的形成。防长扩大会议是东盟在区域安全议题上所持态度和政策选择的映射，东盟在南海问题上的“有所作为”，将南海议题发展为战略资源平衡域外国家的影响，以制度建设、规则制定和议题设定等凸显东盟的中心地位，①曹云华、陈子恒：《局外人还是当事者?——从东盟防长会议及扩大会议审视东盟南海政策》，载《印度洋经济体研究》，2020年第3 期，第68—81页。为美国参与南海问题提供了议事平台。2014年4月，在美国—东盟防务论坛举行期间，时任美国国防部长查克·哈格尔（Charles Timothy Hagel）与东盟国家防长就加强在亚太地区的安全合作进行了重点讨论，这是东盟国家防长首次集体访问美国，也显示了美国对与东盟在安全领域战略性对话的重视。2011年11月，美国加入东亚峰会，为美国参与地区安全议题的探讨提供了平台，也加强了东盟与美国之间的战略沟通。东盟海事论坛强化了东盟在海事安全合作中的地位，也增加了东盟与美国开展功能性合作的可能，美国在参与东盟海事论坛扩大会议中，也努力在海洋安全议题方面拥有更多的发言权。美国—东盟峰会作为双方沟通的平台，为合作的开展明确了方向。第三届美国—东盟峰会将美国和东盟的关系提升为“战略伙伴关系”；第七届美国—东盟峰会指出，安全领域作为双方关系发展的支柱，需要共同推进以深化合作，并表示美国将继续支持东盟维护网络安全的能力建设。①ASEAN,“Chairman’s Statement of the 7th ASEAN-United States Summit,”November 5,2019,https://asean.org/wp-content/uploads/2019/11/FINAL-Chairmans-Statement-of-the-7th-ASEAN-US-Summit.pdf,访问日期：2020年3月15日。

美国与东盟签署的声明和条约也为双方安全合作增添了动力。2005年11月，在亚太经合组织非正式领导人会议上，美国和东盟发表了《关于增进东盟—美国伙伴关系的联合声明》，为双方合作的进步及制度化建设确立共识。2006年7月，在东盟外长会议扩大会议期间，美国和东盟签署了《落实增进东盟——美国伙伴关系行动计划框架文件》，明确美国将与东盟加强双方关系建设与合作的开展。2011年11月，美国和东盟签署了《落实增进东盟—美国持久和平与繁荣合作伙伴关系的行动计划（2011—2015）》，该计划提出，美国将通过技术援助和能力建设方面的支持，助力东盟解决区域内的传统、非传统安全挑战。2017年11月，第五届东盟—美国领导人会议发表的声明称，美国和东盟将致力于维护该地区的安全和稳定，并合作维护海上航行自由、海上飞行的安全，推动双方在安全领域的合作向更深阶段迈进。②ASEAN,“Joint Statement of the ASEAN-U.S.Commemorative Summit on the 40th Anniversary of the ASEAN-U.S.Dialogue Relations,” November 13,2017,https://asean.org/storage/2017/11/Joint-Statement-on-ASEAN-US-40th-Anniversary-ADOPTED.pdf,访问日期：2020年5月23日。

（二）合作内容方面：既有传统安全，又有非传统安全

在传统安全领域，美国与东盟在军事演习、军事援助、军事人才培训等方面的合作较为成熟，军事演习趋向制度化、援助与人才培训也逐渐常态化。美国和东盟成员国的“卡拉特”（CARAT）联合军演，为加强美国与东盟成员国的盟友、伙伴关系，巩固美国在亚太地区的军事存在起到了助推器的作用。2005年6月，美国与新加坡举行了“卡拉特2005”联合军演；美国与印度尼西亚在2017年9月举行了聚焦于海上安全的“卡拉特—印尼”演习。2019年9月，美国—东盟首次联合海上军演（AUMX）在泰国春武里府的色桃邑（Sattahip Naval Base）海军基地拉开帷幕。参与军演的包括7 个国家的8 艘军舰和4 架飞机，以及来自美国与东盟国家的1000 多名军事人员。①The Nation Thailand,“Asean-US Maritime Exercises Begin,” September 2,2019,https://www.nationthailand.com/news/30375689,访问日期：2020年2月8日。

“国际军事教育与训练项目”（IMET）是美国对东盟成员国的军事援助中较具代表性的项目，根据美国国会的预算数据，近十年，IMET 在全球范围内的支出有小幅上涨，从2010年的1.08 亿美元增加到2019年的1.1 亿美元。东亚及太平洋地区则是该项目援助的重要区域之一，基本占比为10%左右。

图1 2010—2019年美国IMET 在东亚及太平洋地区的实际支出

根据美国2016—2019年度的《军事训练报告》数据，印度尼西亚和菲律宾参与IMET 项目的人数和支出排名居于前两位（见表1）。

表1 2016—2019年东盟成员国参与IMET 项目的人数和支出情况

美国向东盟成员国出售武器也是以其国际安全援助计划为依托的，包括对外军售（FMS）、对外军事融资（FMF）等项目。据统计，在2000—2009年，美国通过FMF 项目向东南亚提供的资金约有3.331 亿美元。①Richard A.Bitzinger,“U.S.Defence Diplomacy Towards Southeast Asia,”in Bhubhindar Singh and See Seng Tan,ed.,From ‘Boots’ to ‘Brogues’:The Rise of Defence Diplomacy in Southeast Asia,Rajaratnam School of International Studies,2011,pp.104-115.在2012—2019年，美国出口给印度尼西亚、菲律宾、新加坡和泰国的武器总计约32.65 亿美元。

表2 2012—2019年美国向东南亚国家出售武器的情况（单位：百万美元）

在非传统安全领域，为有效打击恐怖主义袭击与跨国犯罪、维护网络安全与海洋安全、调解民族种族冲突等，美国与东盟在合作中促进联合行动与危机处理的长效化和情报共享与资源利用规范化。美国和东盟在2002年签署了《合作打击恐怖主义联合宣言》，表示为预防、打击国际恐怖主义，要制定情报和信息共享的合作框架，并强化在安全及治安领域的合作，将其扩展到反恐领域。①ASEAN,“ASEAN-United States of America Joint Declaration for Cooperation to Combat International Terrorism Bandar Seri Begawan,”August 1,2002,https://asean.org/?static_post=asean-united-states-of-americajoint-declaration-for-cooperation-to-combat-international-terrorism-bandar-seri-begawan-1-august-2002-5&category_id=32,访问日期：2020年5月20日。以此为背景，美国与菲律宾签署了《美菲后勤互助的协定》草案，与马来西亚签订了《对抗国际恐怖主义的合作宣言》，这一系列举措也促成了东盟第一个反恐中心的建立。美国在反恐中心的成立与运营过程中，通过提供专业性的意见和专业型人才，增强了美国对东盟国家打击恐怖主义势力的参与度。马来西亚副总理阿末扎希（Ahmad Zahid Hamidi）在2016年还提出，要建立东盟首个反恐信息中心，以实现对网络暴力极端主义的强有力打击。反恐中心和反恐信息中心的设立，为美国与东盟国家在打击恐怖主义势力方面的合作确立了方向，有利于信息的共享和协调，也使资源的利用效率有所提升。

2000年以来，恐怖袭击发生的次数显著上升。2017年的恐怖袭击次数差不多是2000年的6 倍左右。东南亚的恐怖主义袭击次数也有增加，2017年发生的次数约是2000年的4 倍左右。而在东南亚，印度尼西亚、菲律宾、马来西亚和泰国等国家，是恐怖主义频发的地区。

图2 东南亚的恐怖主义袭击情况（2000—2017年）

在打击恐怖主义过程中，美国与东盟成员国密切合作，通过资金支持、技术援助、人员培训等措施强化打击恐怖主义的力度。例如，在菲律宾针对马拉维市的反恐战斗中，美国向菲律宾提供了约7000 万美元的援助，其中援助装备有侦察机、无人机、橡皮艇，还有枪支弹药等，缓解了菲律宾装备和弹药不足的困局。①Julio Amador,“The Philippine-US Alliance in 2019 ,”February 6,2019,https://www.eastwestcenter.org/publications/the-philippine-us-alliance-in-2019,访问日期：2020年3月10日。马六甲海峡作为重要的海上通道，其运行安全一直受海盗问题的影响。为应对海盗威胁、维护海洋航运安全，美国还与新加坡、马来西亚及印度尼西亚在军事能力建设和化解威胁方面进行合作，维护马六甲海峡的航运通畅。

（三）合作形式方面：既有双边合作，又有多边合作

东盟和外部国家间的关系具有“双轨”特征：一轨是与东盟成员国间的关系，这是基础层面的关系；另一轨是与东盟整体的关系，即区域关系。“双轨”之间既存在内在的联系，又有区别。②张蕴岭：《东盟50年：在行进中探索和进步》，载《世界经济与政治》，2017年第7 期，第35页。美国与东盟的安全合作建立在与东盟成员国关系的基础之上，在安全合作为主基调的情况下，美国与东盟安全互动机制在双边和多边层面密切配合。为此，美国—东盟的安全互动机制构成主体包括美国、东盟、东盟成员国及域外国家；在合作中既有美国与东盟的双边合作，也有与域外国家的多边合作。

在双边合作方面，美国和东盟国家有深厚的合作基础。有学者根据美国与东盟成员国军事关系的密切程度，将其分为三个层次：第一层为“重要的非北约盟友”，即菲律宾和泰国；第二层为美国在安全利益方面的紧密伙伴、准盟国，即新加坡；第三层为美国特别关注的国家，包括印度尼西亚、马来西亚和越南等国家。③费昭珣：《大盟友与小伙伴：美菲与美泰同盟研究》，世界知识出版社2014年版，第206—207页。美国以明确的层次划分与东盟成员国的关系，优化了盟友、伙伴关系等在利益维护中的作用。“9·11”事件后，美国和泰国在军事安全合作上有所突破，泰国承诺向美军提供军事设施，允许美国在泰国储备军事物资，同意美国飞机飞越泰国领空等。美国国防部官员也表示，泰国为美国“军事力量进入该地区提供了至关重要的通道”。④赵可铭：《世界军事形势分析2000-2001年》，国防大学出版社2001年版，第23页。2003年，泰国正式成为美国“非北约主要同盟”。美国也强化了与其他东盟国家的双边关系：2010年11月，美国与印度尼西亚建立全面伙伴关系；2013年7月，美国与越南建立全面伙伴关系；2014年4月，美国与马来西亚建立了全面伙伴关系。双边关系的明确和强化是美国与东盟成员国合作的重要成就，也是合作进一步深化的基础。

在多边合作方面，美国坚持以东盟为中心，借助盟友、伙伴国家的力量，提高美国在多边安全合作中的影响力，维持美国在该地区的主导权。美国通过多边安全合作，协调盟国、伙伴国家与东盟国家及其他大国间的安全行动，促成了这些国家在地区安全秩序建构方面的原则基础。其多边合作尤其体现在围绕以东盟为中心的会议机制平台，增强了美国开展与其他参与机制的国家间的对话。例如，在2007年5月举行的东盟地区论坛期间，美国与日本、印度和澳大利亚等国举行了司局级安全对话，并宣告“菱形安全关系”的初步形成。之后，美国与日、澳、印等国的四边安全对话围绕加强开放包容、公开透明、以规则为基础的印太安全秩序进行了深入商讨，力争为印太地区的和平、稳定与发展创造基础。在特朗普上任后，美国与日本、澳大利亚的三边战略对话也在进行中，促进了三国在亚太安全议题上共识与合作的形成和拓展。①凌胜利：《特朗普执政以来美国亚太联盟关系新调整》，载《现代国际关系》，2020年第5 期，第33—34页。美国围绕东盟的多边安全合作还体现在从战略层面削弱中国在亚太地区的影响：随着“印太战略”构想得到美、日、印、澳等国的集体认可，并出台相关的战略性文件，将牵制中国“势力范围”的扩大，限制中国的海洋行动及与东南亚国家的安全合作。

三、美国—东盟安全互动机制的动因分析

美国—东盟安全互动机制的形成是由美国、东盟、地区力量综合作用的结果。其中，既有从国家利益出发的美国国家安全战略调整与强化对外合作的需求，从权力掌控出发的东盟中心地位的强化与成员国平衡战略的实施，也有领导力驱动的亚太地区安全形势的发展和大国力量对比变化的推动。

（一）美国国家安全战略调整与对外合作拓展的需求

安全是政治发展、经济繁荣的保障，美国在外部世界的政治、经济利益依托于良好的安全环境。美国安全战略的调整是以利益诉求为指南，国家实力为基础，战略选择为核心，这是美国与东盟安全互动机制形成的“天时条件”。

美国的安全利益诉求是与东盟安全互动的指南。在美国《国家安全战略报告》中，对亚太地区的秩序建构、东南亚的安全环境、东盟在区域安全中的作用，以及美国和东盟国家的关系定位均有涉及。克林顿政府在2000年12月公布的《国家安全战略报告》中明确指出，美国在东南亚和太平洋地区的安全目标就是增进与泰国、菲律宾、新加坡等国的安全盟友与伙伴关系，并提出东盟是实现地区安全与繁荣的重要区域组织，美国将继续加强与东盟的关系建设。①The White House,A National Security Strategy for a Global Age,December 2000,Washington (D.C.):the White House.奥巴马政府在2010年5月发布《国家安全战略报告》中，阐明了21世纪美国的国防优先事项是维持美国的全球领导力。时任国防部长莱昂·帕内塔(Leon E.Panetta)指出，美军将发挥现有的盟友国家的作用，并扩展美国与亚太地区新兴伙伴国家的合作，以确保维护美国与盟友国家共同利益的集体努力有所收益。②Leon E.Panetta,“Sustaining U.S.Global Leadership:Priorities for 21st Century Defense,”January 2012,http://web.elastic.org/~fche/mirrors/www.cryptome.org/2013/07/cyber-war-racket-0041.pdf,访问日期：2020年4月16日。特朗普政府在2017年12月发布的《国家安全战略报告》中指出，美国要经营好与盟友国家、伙伴国家的关系，菲律宾和泰国是美国的盟友，越南、印度尼西亚、马来西亚、新加坡等国是美国的安全伙伴，东盟则是印太地区基于自由的地区秩序建构的核心平台。③The White House,National Security Strategy of the United States of America,December 2017,Washington(D.C.):the White House.美国《国家安全战略报告》对东南亚、东盟及其成员国的战略性重视，奠定了美国与东盟安全互动的主旋律。

美国的军事实力是促进与东盟安全互动的基础。无论是军事预算的总量、武器装备的先进性、军事基地的数量，还是军队的综合素质和作战能力，美国在世界上的地位都是遥遥领先的。在“全球火力”（Global Firepower）发布的历年世界军事力量排名报告中，美国都居于榜首位置。在“全球火力网”公布的2020年全球火力指数排名中，美国空军军事实力优势显著，拥有战斗机2085 架、军用直升机715 架、运输机945 架、特种作战飞机741 架等。④Global Firepower,“2020 Military Strength Ranking,”https://www.globalfirepower.com/countries-listing.asp,访问日期：2020年5月31日。而且，美国现役的官兵人数多达134.7 万，各类后备役部队约80.8 万人；美国和世界上50 多个国家和地区签订了双边的或多边的军事条约；美国在海外的基地和设施约有800多个。①中国外交部：《美国国家概况》，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/bmz_679954/1206_680528/1206x0_680530/，访问日期：2020年5月31日。就亚太地区而言，美国在21世纪的战略重视和军事投入可以说有增无减，尤其是在奥巴马政府“重返亚太”战略的提出以后。美国还提出“两个60%战略目标”：“到2020年，把60%的海军舰艇和本土以外60%的空中力量部署在亚太地区”。②中国南海研究院：《美国在亚太地区的军力报告》，载《光明日报》，2016年11月26日第5 版。

美国安全政策的选择是推动与东盟安全互动的核心。奥巴马政府希望美国在亚太政策的框架下，加强与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、泰国等国的盟友关系，因为盟友是亚太地区安全和发展的基石。③The White House,National Security Strategy,May 2010,Washington (D.C.):the White House.美国安全战略的实施还高度依赖海洋，始终将控制海洋作为维系全球霸权的重要支撑。因此，美国格外关注具有重要战略地位的岛屿、海峡及港口。④李双建、于保华：《美国海洋战略研究》，时事出版社2016年版，第218页。马六甲海峡是美国在亚太地区安全政策实施的重要抓手，控制马六甲海峡有助于美国控制中国、日本的“海上生命线”，压制印度“东进战略”的推进，并约束俄罗斯重返远洋的节奏，进而维持美国的霸主地位。⑤梁芳著：《海上战略通道论》，时事出版社2011年版，第220页。而美国要深化对马六甲海峡的控制，就要扩展与东盟国家在安全方面的合作。美国在2019年6月发表的《印太战略报告》也提出，要想维持美国的影响力、实现在印太地区的战略目标，就要加强与东南亚国家的安全合作。例如，突出美国与菲律宾、泰国盟友关系的重要性；深化与新加坡的伙伴关系；强化与越南、印度尼西亚、马来西亚等国的安全伙伴关系；保持美国与文莱、老挝、柬埔寨等国的互动关系。⑥U.S.Department of Defense,Indo-Pacific Strategy Report:Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region,June 1,2019,https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OFDEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF,访问日期：2020年4月5日。

（二）东盟中心地位的强化与成员国平衡战略的实施

美国—东盟安全互动机制受东盟对地区安全事务的权力掌控和成员国应对安全形势的举措的影响，包括东盟安全共同体的建构、东盟中心地位的建设、东盟成员国的安全战略调适，这是美国—东盟的安全互动机制形成的“人和条件”。

东盟在亚太安全体系中的地位经历了较长的变迁过程，是亚太地区的安全结构和东盟自身战略选择双重作用的结果。透视其发展历程可以发现，亚太地区力量对比的变化、安全结构的变革，对东盟的影响是难以磨灭的。①封帅：《变动中的平衡：东盟在亚太安全体系中的地位与作用》，载《东南亚研究》，2017年第4 期，第1—18页。第27 届东盟峰会通过了《吉隆坡宣言》，标志着以政治安全、经济、社会文化为核心支柱的东盟共同体宣告成立。其中，东盟安全共同体的成立意味着东盟在保障地区安全方面的地位有所上升，也增加了东盟与域外国家展开紧密的安全合作的可能性。东盟安全共同体在地区安全环境建设中，倡导以尊重地区国家主权、互不干涉内政、不优先使用武力等为行动的基本原则。在安全实践中奉行合作安全观、综合安全观，重视与外部力量的合作，为协调地区国家、开展外向型合作，维护地区和平与稳定创造了条件。

东盟在亚太安全体系建设中居于核心地位，在地区安全合作机制建设中扮演着“制度发明者”“规则制定者”“中间协调者”的角色。借助东盟地区论坛形成的对话机制，基于“东盟方式”提供的合作规范，也充分体现了其倡导型政治领导的作用。②喻常森：《东盟在亚太多边安全合作进程中的角色分析》，载《外交评论(外交学院学报)》，2007年第4 期，第59—66页。东盟助力召开的东亚峰会不仅为大东亚地区的政治、安全、发展等创造了合作的机遇，也促成了以东盟为核心的大东亚共同体的创立。从整体上看，东盟开展的安全合作性质是积极防御型的合作，有利于亚太多边安全机制的构建。③柯山：《东盟国家的安全合作及其影响》，载《南洋问题研究》，2002年第2 期，第81—85页。就具体合作而言，东盟开展安全合作期望通过合作达成优势互补，进而提高军队的作战能力，抵御各种威胁和打击，以便更好地镇压国家内部动乱，保障地区安全。在《东盟印度洋——太平洋展望》文件中，提出要构建以东盟为领导的安全框架，为地区发展营造和平、稳定与繁荣的整体环境，团结东盟成员国共同应对挑战与分歧，促进安全领域的合作深入发展。④ASEAN,“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,”June 23,2019,https://asean.org/storage/2019/06/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf,访问日期：2020年5月8日。

东盟成员国将安全置于优先事务，对单边主义持包容态度，并接受大国承诺下的地区安全。受这类安全观的影响，东盟国家的安全合作机制形成了“三环交叠”架构：“第一环是以东盟为中心的各种地区性安全合作机制；第二环是以美国为中心的安全合作机制；第三环是以东盟成员国之间的双边和小多边合作。”①韦红：《东盟安全观与东南亚地区安全合作机制》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2015年第6 期，第27—34页。随着大国在东南亚的利益追逐与权力争夺，东盟采取“大国平衡战略”，期望在此基础上实现地区的安全稳定与繁荣发展。当然，东盟的平衡战略是以对区域内竞争的大国持有不同定位为基础的。例如，东盟视美国是“温和的超级大国”、中国是“正在崛起的巨人”，而将日本看作是“全面的合作伙伴”。②曹云华：《在大国间周旋——评东盟的大国平衡战略》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》，2003年第3 期，第11—21页。基于认知的不同，其战略选择出现了不同程度的区别。

（三）亚太地区安全形势的发展和大国力量对比的变化

国际格局是由发挥战略支点作用的大国、大国集团所形成的相对稳定的国际关系结构，③李义虎：《国际格局论》，北京出版社2004年版，第39页。在其中发挥领导作用的国家能掌握更多的话语权与决策权。亚太地区战略地位的凸显，中美激烈的竞争，日、印、澳、俄四国积极介入，成为美国—东盟的安全互动机制形成的“地利条件”。

随着全球战略中心的转移，亚太地区已逐渐成为世界政治、经济的中心地区。域外大国的介入在很大程度上改变了地区的力量对比，进而也引起了主要行为体互动方式和地区事务处理方式的变化。在这样的大背景下，在东南亚进行利益角逐的各国呈现出较强的竞争性，甚至可以说竞争大于合作。美国为加强在亚太地区的领导力和处理地区事务中的影响力，积极寻求与东盟国家开展安全合作，以应对亚太地区复杂的安全环境。美国智库战略和国际研究中心（CSIS）在2012年的一份报告中指出，为塑造亚太地区和平的安全环境，维持对美国盟友国家和伙伴国家的有效威胁，并有力打击潜在的对手，达成适当的平衡至关重要。美国要加强与盟友、伙伴国家的安全接触，并对地区国家间的安全观念与担忧保持高度敏感。④David J.Berteau,Michael J.Green,“U.S.Force Posture Strategy in the Asia Pacific Region:An Independent Assessment,”August 1,2012,https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/publication/120814_FINAL_PACOM_optimized.pdf,访问日期：2020年1月18日。只有处理好与盟友和伙伴的关系，美国才能在竞争中取得绝对的优势。

基于合作安全的原则，中国致力于建设与东盟的双边安全磋商机制。在防务合作领域，中国不仅与部分东盟成员国建立了双边的防务磋商机制，而且以东盟地区论坛为中心，倡导召开了“10+3”武装部队救灾研讨会、海上执法合作研讨会等专题会议，促进中国与东盟在安全政策方面的沟通以及安全环境建设方面的合作。2002年11月，中国和东盟发表《关于非传统安全领域合作联合宣言》，开启了双方在非传统安全领域合作的新篇章。2004年1月，中国和东盟签署了《中国与东盟关于非传统安全领域合作谅解备忘录》，明确了在非传统安全领域合作的细则。总体看来，中国与东盟的安全合作范畴已由防务合作、海洋安全合作扩展到联合打击恐怖主义和跨国犯罪、合作应对灾害、参与维和行动等诸多领域。围绕习近平主席在第四次亚信峰会上提出的“亚洲的安全归根结底要靠亚洲人民来维护”，中国积极倡导并深入践行“共同、综合、合作、可持续”的亚洲安全观，发挥中国在实现亚洲和平与稳定过程中的作用。①中国新闻网：《习近平在亚信第四次峰会作主旨讲话（全文）》，2014年5月21日，http://www.chinanews.com/gn/2014/05-21/6196012.shtml，访问日期：2020年3月12日。随着“21世纪海上丝绸之路”建设行稳致远，中国与东盟及其成员国在安全领域的合作将会更加深入，这引起了美国的高度重视。美国担心中国在东南亚的影响力加强会对其霸主地位构成挑战，便试图通过在东南亚地区安全秩序的建构中发挥主导作用，进而平衡中国崛起所产生的影响。②Elizabeth Economy,“China’s Rise in Southeast Asia:Implications for the United State,”Journal of Contemporary China,Vol.14,No.44,2005,pp.409-425.

日本从自身所奉行的安全观、平衡中国的势头、配合美国的战略部署等因素出发，与东盟的安全合作凸显出军方高层互访频繁、合作途径与内容丰富、双边与多边合作兼有的显著特征。③李益波：《浅析日本与东盟安全合作的新变化及影响》，载《世界经济与政治论坛》，2014年第3 期，第14—27页。2010年，菅直人政府修改了日本《防卫计划大纲》，明确日本与东盟在价值理念、安全利益上的契合点，并多次提到要加强双方的安全合作，以促进地区的安全与稳定。④陈航辉等：《解读日本新版《防卫计划大纲》，载《东北亚论坛》，2011年第3 期，第57页。安倍晋三政府热衷于对“印太”概念的推广，极力强调日本与东盟国家在安全方面有较大的合作空间。印度与东盟的安全合作随着印度“东进战略”的实施而不断加强，2014年莫迪政府将其升级为“东向行动政策”，表示始终以东盟作为“东向行动政策”的中心，并与东盟国家在各领域展开通力合作，增进与柬埔寨、老挝、越南和缅甸等国家的合作。①李莉：《印度东进战略与印太外交》，载《现代国际关系》，2018年第1 期，第37—45页。澳大利重视与东盟的集体安全合作，不断丰富与东盟成员国的安全合作内容，并积极融入亚太地区的安全环境塑造。澳大利亚政府在2012年10月发布的《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书中，对在亚洲的发展提出了蓝图，指出发展与东盟的合作关系是澳大利亚顺利融入亚洲发展的基础条件。②Analysis &Policy Observatory,“‘Australia in the Asian Century’White Paper,”October 29,2012,https://apo.org.au/node/31647,访问日期：2020年4月27日。俄罗斯联邦外长拉夫罗夫（Lavrov Sergei）认为，21世纪的全球中心正是亚太地区，而东盟会成为地区秩序的支柱，发展与东盟的合作关系能够为俄罗斯的现代化发展创造良好的外部环境。③Lavrov Sergei,“Russia and ASEAN Can Achieve a Great Deal Together,”International Affairs,2010,pp.7-16.军售是俄罗斯与东盟安全合作的核心板块，根据SIPRI 武器转让数据库数据，在2010—2019年间，俄罗斯总共向东南亚国家出售了价值约为72 亿美元的军事武器装备，在其武器销售总额中的占比约为11%。其中，俄罗斯向缅甸和印度尼西亚的武器出售额相对较高。④SIPRI,“SIPRI Arms Transfers Database,”http://armstrade.sipri.org/armstrade/page/values.php,访问日期：2020年5月31日。

四、美国—东盟安全互动机制的评估与展望

美国与东盟的安全合作在多层次“开花”，为维护美国在亚太地区的利益夯实了基础。美国—东盟的安全互动机制建设不仅推动了美国国家安全战略的落地，加强了美国与东盟合作的程度，有助于维持美国在东南亚地区安全建构中的影响力。当然，美国与东盟安全互动的未来发展，在很大程度上仍会受限于美国国家安全战略调整、东盟政策选择以及域外力量干涉等因素。

（一）美国—东盟的安全互动机制产生的影响

第一，促成了美国国家安全战略的落实与利益诉求的实现

美国在安全互动中保持了安全利益诉求与绝对优势。美国始终将安全互动与合作视为维护、扩大美国在亚太地区安全利益的主要途径，美国《国家安全战略报告》的指向也很明确，要以维护美国国家安全为基本出发点，加强美国与盟友、伙伴国家的安全合作，促进美国实现更广泛的权力追求。在与东盟的安全互动中，美国通过与东盟及其成员国的战略沟通、会议举办、条约签订等，深化与东盟在地区安全维护方面的共识，并在此基础上增强合作力度、扩大合作领域，使美国在与东盟的安全互动机制、亚太地区安全机制建设中的地位凸显。同时，美国以联合军演、军事援助、人才培养、武器出售等方式，提升东盟国家的安全能力与危机应对能力，调动东盟在维护地区安全中的作用，一定程度上也减轻了美国的负担。

美国和东盟安全互动中的绝对优势指双方的安全互动在很大程度上是由美国主导的，由美国决定合作的发展进度与程度。亚洲作为世界经济发展速度较快的地区，备受各大国的重视，其安全治理成为域内外国家的焦点。美国主导的亚洲安全治理、东盟主导的地区安全合作，促成了亚洲复杂多元的安全治理体系的形成。另外，在“印太战略”的推进中，美国始终将东盟视为战略核心，力求通过与东盟的安全合作，增强美国在区域发展中的主动权与决策权。奥巴马政府的第二份《国家安全战略报告》也提出，在加强地区和平与稳定的建设中，美国要发挥核心的领导作用，才能在亚太地区的长期发展轨迹中发挥导向作用。为此，美国要通过在亚洲建设多元的安全关系，保持美国的防御姿态和军事存在；致力于加强同东盟、东亚峰会等地区组织和机制的互动，以集体应对的方式应对挑战和争端。①The White House,National Security Strategy,February 2015,Washington (D.C.):the White House.通过与东盟及其成员国的安全互动，美国对地区秩序的建构有了更多的参与，对解决挑战与争端有了更多的主导权。

第二，加强了美国与东盟及成员国安全合作的广度与深度

美国和东盟的安全合作范围逐渐扩大，合作程度趋向深化。美国对东盟国家安全能力的建设较为关注，通过联合军事演习、军事援助、军事人才培训等，加强东盟国家的军事能力建设。例如，在东南亚的军事基地是美军施加影响的战略基石，美国在利用新加坡樟宜基地进行军队的日常训练、后勤供给的补充和舰队的维修保养等事宜的同时，也为新加坡的军事人员提供交流与锻炼的机会，双方军事人员的交流和学习得到了加强。而且，美国与东盟及其成员国在军事演习方面的制度化，既显示了美国在军事硬件装备方面的优势、军事能力方面的超前，也突出了美国有意愿、有能力为实现亚太地区的安全和稳定履行承诺。美国对东盟成员国的军事援助和军事人才专业培训，强化了美国与东盟国家的军事联系，对促进美国亚太安全战略的实现，改善美国与盟国、伙伴国家的关系起到了重大作用。

美国与东盟的安全合作强化了对东盟应对安全危机能力的建设。来自恐怖主义、跨国犯罪、民族冲突等问题带来的不稳定性，不仅影响了东盟国家自身的建设，对整个东南亚地区的安全环境也产生了极其恶劣的影响。在安全合作中，美国通过与东盟成员国建立情报共享机制、合作利用资源、联合处理危机等方式，为东盟国家应对安全挑战奠定了实力基础。换言之，通过美国与东盟建立的同盟体系和安全互动机制，很大程度上加强了东盟应对区域内恐怖主义、跨国犯罪等安全挑战的能力。而且，美国与盟友国家建立的关系多以单向联系为主，进而形成轴辐结构，①李开盛：《机制协调与未来亚洲安全架构》，载《国际展望》，2015年第4 期，第4页。使美国与东盟及其成员国的安全合作深度强化。对网络化的迅速发展为安全环境的塑造带来的挑战，美国在网络安全建设方面的技术与资源优势，对东盟国家的网络安全维护起到了很好的作用，使双方在网络空间的建设和发展方面有更多的合作契机。

第三，维持了美国在东南亚地区安全建构中的竞争力与影响力

在与东盟的安全互动中，美国始终将中国置于竞争的优先选项。由于中国不断完善与东盟的合作机制，在政治互通、经贸合作、安全互动、人文交流等领域都卓有成效，目前中国—东盟关系已逐渐迈入“提质升级”的成熟期。②徐步：《中国—东盟合作：机制、成果与前景》，载《亚太安全与海洋研究》，2017年第3 期，第1—17页。但是，双方合作的深入却引起了美国在战略层面的高度猜疑，为此，美国增进与日、澳等盟友国家的关系，发展美印战略伙伴关系，深化在安全领域的合作，以维持其竞争优势。同时，美国通过与关系较好的国家提升安全合作关系，增强了自身在亚太安全环境建设中的竞争力，在地区多边机制中获得了发言权。

借助地区安全挑战、争端化解的时机，美国增强了在东南亚地区的影响力。东南亚地区由于历史、社会经济等因素，族群矛盾较为突出，而且随着全球范围内恐怖主义发生频率的上升，东南亚也成为其主要战场。为了与东盟合作打击恐怖主义，美国与东盟签署联合打击恐怖主义宣言，并为东盟国家提供详细情报信息、资金援助、硬件军事装备等，帮助东盟国家取得反恐战争的阶段性成果。此外，马六甲海峡作为重要航道，在通运繁忙之时，也是海盗猖獗、跨国犯罪频发的地方。对此，美国向新加坡、印度尼西亚和马来西亚做出协助维护航运安全的承诺，并提供训练、技术和情报方面的帮助，保卫马六甲海峡的安全。通过应对地区安全挑战和危机，美国在东南亚的影响力逐渐深入，与东盟国家的安全合作关系也在不断深化。

（二）美国—东盟安全互动机制发展的制约因素

首先，美国国家安全战略的调整、对盟友关系定位的变化、与东盟长期以来的非对称性合作，都会影响美国—东盟安全互动机制的发展。

美国政府的更替，影响了其国家安全战略的形成与政策的制定。奥巴马政府重视东南亚地区的安全，明确提出要与东盟“加强安全合作，以应对共同挑战”，维护地区和平与稳定，并在维护航海自由和打击恐怖主义方面深化合作。①Asian Affairs,“Obama Seeks Closer Cooperation with ASEAN,”February 18,2016,http://www.aseanaffairs.com/asean_news/ties/obama_seeks_closer_cooperation_with_asean,访问日期：2019年12月24日。但是，特朗普政府的战略存在较大的模糊性，尽管提出要加强美国在印太的主导作用，但就如何去具体落实缺乏细则，而且美国对盟友在分担防务压力的分歧在不断扩大，削弱了安全合作的整体效用。

“9.11”事件后，为打击伊斯兰恐怖主义，小布什政府将伊斯兰人口众多的东南亚定位为全球打击恐怖主义的“第二战场”。为此，东盟成员国就成为小布什政府安全战略和政策制定的核心区域。奥巴马执政后提出了“亚太再平衡”战略，发展与东盟成员国在海军、空军发展等方面的合作。而在特朗普上任后，虽提出要建设美国主导的“新亚洲秩序”，夯实与美国盟友、伙伴国家的关系。但是，特朗普将美国塑造为全球化的受害者，并力促美国频繁退出国际条约、国际组织，强调美国盟友应承担更多的义务，从而引起了诸多盟友国家的不满。另外，在美国—东盟安全互动机制中，主导权很大程度上由美国掌控，双方的合作地位并非完全意义上的平等，而这可能会削减东盟的合作意愿。而且，美国与东盟的安全互动始终将安全视为优先项，使部分东盟国家反感，因为经济发展需求在东南亚依然重要，建设民生事业才是最现实的需求。

其次，东盟成员国的发展差异、东盟安全共同体建设的进度、机制与规则制定的能力，都将影响安全互动机制的发展。

东盟成员国因为国内的发展情况、严重的社会问题，在对外合作选择上更加慎重，而其合作的意愿决定了政策的基本走向。例如，杜特尔特政府上台后，菲律宾与美国的裂痕愈来愈明显。菲律宾对《美菲共同防御条约》的重审，意味着菲律宾对美、菲在军事安全方面的合作要重新评估。东盟成员国对自身与美国关系的看法和政策，也是影响双边安全合作的关键点。建立和加强成员国间的沟通与互动贯穿于安全共同体建设的整个过程，伊曼纽尔·奥特勒(Emanuel Adler)等人把安全共同体的发展划分为创始、上升和成熟三个不同的阶段。①郑先武：《“安全共同体”理论探微》，载《现代国际关系》，2004年第2 期，第56—58页。目前，东盟安全共同体建设还存在很大的松散性。东盟国家间的边界冲突、部分国家内部的政治动荡、暴乱等安全困局，给东盟安全共同体的建设带来了挑战，②Deniz Kocak,“Insurgencies,Border Clashes,and Security Dilemma:Unresolved Problems for ASEAN,”Central European Journal of International &Security Studies,Vol.7,No.1,2013,pp.60-80.也为美国与东盟国家的合作增加了变数。另外，东盟在安全共同体建设过程中对权力与身份的实现更为看重，但由于美、日、印、俄等国的主动干涉，东盟的中心地位已受到冲击，这加剧了东盟在战略选择上的压力。③Ling Wei,“Rebalancing or De-Balancing:U.S.Pivot and East Asian Order,”American Foreign Policy Interests,Vol.35,No.3,2013,pp.148-154.

东盟地区的安全治理模式在安全治理实践中发生了较大的变化，先后经历了“抗御力治理模式、综合安全治理模式、消极安全治理模式以及安全共同体治理模式”等阶段。并且，随着制度趋于健全和完善，其安全治理模式的有效性变得更为显著。④韦红、颜欣：《东盟地区安全治理模式变迁——从抗御力到安全共同体》，载《当代世界与社会主义》，2017年第5 期，第159—168页。面对各方面的挑战，东盟的机制化建设和规则制定及践行还有很长的路要走。此外，卡尔·多伊奇(Karl Deutsch)强调了安全共同体建设中的规范、价值观、政治体制，阿米塔·阿查亚(Amitav Acharya)也认为规范、制度、身份和政治社会化是安全共同体的核心，⑤Andrew Chau,“Security Community and Southeast Asia:Australia,the US,and ASEAN’s Counter-Terror Strategy,” Asian Survey,Vol.48,No.4,2008,pp.627-628.而东盟对协商一致、不干涉等原则的坚守，会使其决策的过程和最终的结果需要更长的周期，这为发展与外部合作的机制建设与规则制定增加了障碍。

最后，东盟与域外力量的合作不仅触动了亚太地区的环境变化，使竞合关系更为激烈，并且在很大程度上改变了参与主体的利益分配格局。

美国一直将中国视为最大的竞争对手，并假定中国与俄罗斯联合起来，挑战美国在亚太地区的权力。美国持这种观点，使大国在东南亚地区的竞争更加焦灼，因为各国都想依照自身的理念与追求塑造地区的安全秩序与利益分配。在此过程中，东盟成员国基于自身的实力与地位的限制，很难对此提出具有决定性的意见，进而成为大国所塑造秩序的被动接受者。①韦民：《小国与国际关系》，北京大学出版社2014年版，第281页。此外，在安全事务的合作中，美国始终从自身利益出发，以维护盟友、伙伴国家的利益为借口，对中国主权进行干涉。例如，美国以维护航行自由为借口，派遣“霍珀号”导弹驱逐舰驶入中国黄岩岛12 海里的领海区域。美国还凭借与日本、澳大利亚等盟友国家的关系，集合力量对中国在地区的常规性行动进行干预，并在舆论方面制造攻势，损坏中国形象。美国对外竞争与合作的出发点在于维护自己国家本身的利益，并且不顾合作所带来的联动效应，在很大程度上制约地区安全合作的发展。

为维护印太地区稳定和安全，有学者提议由美国、中国、印度、澳大利亚和东盟五方组成一个研究和营救机构，监督和管理印度洋地区，发现并处理危机事件、对经过水域的船只进行救援等。②The National Bureau of Asian Research,“US-China Relations in Strategic Domains,”No.57,2016,pp.15-16.这样的联合行动能在很大程度上对安全事件做出及时反应，但如何在这几方之间形成共识，还存在很大的困难。美国与东盟安全互动机制的未来发展虽然受限于美国国家战略调整、东盟安全共同体建设、域外力量的竞合与角逐等因素，但其整体上将呈现出合作发展趋势。