新加坡自贸区的制度经验及对我国的启示*

内容提要：新加坡自贸区的成功在于完善的法律制度与先进的管理制度。本文通过透析新加坡自贸区法律制度的基本框架、主要内容和管理制度创新，详细了解新加坡自贸区制度的建设现状与环境，能够以此为鉴推进我国自由贸易试验区的战略发展。对标新加坡自贸区，未来一段时期内我国自由贸易试验区需要适时出台国家层面的法律法规，转变自贸区行政管理模式，坚持经贸自由化政策，深化赋税制度改革，并进一步开放区内金融市场。

与两个以上的国家或地区通过签订自由贸易协定而设立的自由贸易区（Free Trade Area,FTA）有所不同，在法律性质上，新加坡自贸区与我国自由贸易试验区同属国际法中的自由贸易试验区（Free Trade Zone,FTZ），如表1所示。它们具有相同的法律属性与功能作用，具备制度引荐上的理论可能性。新加坡自贸区发展至今时间跨度较长且运行较为成功，对比而言，我国自由贸易试验区依然处于建设运营初期阶段，新加坡自贸区的制度经验成为我国自由贸易试验区法律制度建立与管理制度创新发展的重要现实范例。新加坡自贸区经过多年发展，在管理模式、法律制度建设上积聚了丰富的实践经验，很多好的做法值得我国尝试、借鉴。虽然两国政治、经济、社会、文化迥异，制度环境也具有一定的“本土性”，但新加坡自贸区与我国自由贸易试验区均注重市场开放、贸易便利、投资自由以及经贸规则的国际化，因此，在自贸区建设运营的基本理念上彼此相通，具有自贸区战略发展的一般规律和共性。我国自由贸易试验区制度创新不应任意盲目，应当在遵循自贸区自由开放内在特性的基础之上，合理借鉴他国有益经验以谋求长远发展。另外，我国自由贸易试验区现为制度创新“试验田”，对于域外自贸区先进制度的引鉴与适用存在一定的过渡适应期间和空间，实践成功的项目可以复制推广，一旦失败也能及时中断中止。借助“一线放开，二线管住”的政策优势，对域外自贸区制度建设经验的借鉴和移植，能够使风险在可控范围内。

表1 FTA 与FTZ 制度特征比较

一、新加坡自贸区法律制度的基本框架

新加坡独立后，沿袭了英国法体系，在此基础上陆续出台了一系列法律法规，现已形成了以宪法为核心的包含国会法令、附属规范、司法判例、国际条约与惯例在内的较为完善的法律体系。新加坡具有较为完备的经济法律制度，其中1965年颁布的《自由贸易区法》是新加坡自贸区法律制度中的核心法律，对新加坡自贸区建设运营进行了较为完善的制度安排，具体包括管理模式、优惠制度、监管创新等内容。其中，优惠制度又包含减免税收、自由投资、便利贸易、自助通关、劳工保护、土地利用等内容；多年来，新加坡自贸区在《自由贸易区法》制度框架下依法有序运营。①新加坡政府：《新加坡自由贸易区法》，2014年7月10日，新加坡议会网站，http://www.parliament.gov.sg/lib/sites/default/files/paperpresented/pdf/2014/S.%2050%20of%202014.pdf，访问日期：2020年10月11日。另外，1969年，新加坡政府制定出台了《自由贸易区条例》，以有保证《自由贸易区法》的全面准确适用。该条例共有七个章节，分别对自贸区安全保卫工作、行政机关设施维护、非法建筑物类型划分、不可转移应税货物种类、自贸区运营记录保存、自然人出入等事项进行了具体规定。②新加坡政府：《新加坡自由贸易区条例》，2016年3月11日，新加坡进出口局网站，http://2016.export.gov/singapore/doingbusinessinsingapore/traderegulationscustomsandstandards/index.asp，访问日期：2020年10月21日。新加坡《自由贸易区法》与《自由贸易区条例》作为管理本国自贸区的主要规范性文件，为新加坡自贸区乃至国家经济发展提供了有效法治保障。

新加坡政府除严格依照《自由贸易区法》与《自由贸易区条例》依法治区外，不再对区内市场主体经营活动进行过度行政干预。③蔡磊：《新加坡共和国经济贸易法律指南》，法律出版社2006年版，第55—56页。自贸区采取双层级的政府管理模式，主要是由中央政府与自贸区“一线”管理机构④指新加坡港务局下的自贸区咨询委员会与委员会所授权的区内特定公司法人。区内特定公司法人自主管理自贸区日常事务。自贸区咨询管委会则作为授权主体，对被授权人——区内特定公司法人进行服务监督。分别依据《自由贸易区法》与《自由贸易区条例》对本国自贸区进行管理。受制于国土面积较为有限以及本国自贸区数量较少的现状，新加坡并未授权自贸区所在地政府单独立法。双层级的自贸区法律制度与管理模式符合新加坡国情，并具有节约立法资源、避免法律实施冲突、增强法律适用效率等特点。

不同于我国自由贸易试验区法律法规分散于多部法典之中，新加坡主要依据《自由贸易区法》对本国自贸区进行统一规范化管理，而《自由贸易区条例》作为行政法规对《自由贸易区法》进行细化和落实。除此之外，新加坡政府对本国自贸区事务不再另行专门立法，而主要是由区内政府部门依照本国现行《公司法》《海关法》《劳工就业法》《商品及税收服务法》等法律法规对市场主体进行管理监督，依法追究不法经营者的法律责任。这种相对统一的立法模式节省了立法资源，有利于避免由于自贸区规则过于繁复而可能引发的上下位阶或同位阶法典之间规范的适用冲突，是以维护本国法律体制稳定为前提的集中式、节约型自贸区立法模式。新加坡自贸区法律制度同时注重中央政府统筹协调与自贸区自主管理的双效发挥，法律实施更为集中高效；现行国家法律体系得到有效维护，不存在治外法权的特殊例外情形。这些优势特性对于我国自由贸易试验区法律制度的建立与结构优化无疑具有一定参考价值。

二、新加坡自贸区法律制度的主要内容

（一）新加坡《自由贸易区法》的主要内容

《自由贸易区法》作为新加坡自贸区法律制度中最为重要的国家层面立法，对新加坡自贸区战略的建设发展起到了关键性的引领规划和统筹管理作用。该法共分为七章二十四项条款，其中诸多内容对于将来我国自由贸易试验区国家立法的制定出台和实施完善具有重要的现实借鉴意义。

1.第一章是本法的序言，共有六项条款。①“第一章：序言”，引自新加坡《自由贸易区法》，1965年。

（1）名词概念。对“行政机关”“委员会”“主任”“关税”“关境”“自由贸易区”“应税货物”等重要专业性术语进行了阐释，并明确其各自适用范围。

（2）设立自贸区和设置行政机构的措施办法。本条款规定新加坡自贸区应由总理予以公布实施，并由其任命自贸区管理机构和主要人员。

（3）自贸区咨询委员会的组成和人员任命。本条款规定，由新加坡总理负责对自贸区咨询委员会委员进行任命，委员向总理就自贸区相关主要问题进行工作汇报并提出咨询建议。

序言部分规定了本法的适用范围和适用条件，另外规定了自贸区管理机构和咨询机构的产生方法和职权范围。新加坡自贸区管理机构由本国总理任命，同时还专门设立咨询委员会作为智囊机构对本国自贸区战略建设出谋划策，对总理负责并报告工作。从任命自贸区管理机构的实施办法以及专设咨询委员会作为本国自贸区战略咨询机构可以看出，新加坡政府将自贸区视为关乎本国经济发展的重要国家战略，进行统一规划、部署和管控。

2.第二章是本法最为核心的部分，对自贸区内允许开展经营的活动进行了规定，共有六项条款。①“第二章：允许开展的经营活动”，引自新加坡《自由贸易区法》，1965年。

（1）可在自贸区进行交易和处置的货物。对于法律未有明文禁止的货物，可在区内进行运输、销毁或入境进入其他自贸区，若要开展其他活动，则应当获得行政机关的事先许可。货物进入关境后，则无论该货物状态如何都将受到新加坡《海关法》的约束和调整：一般情况下，货物进入自贸区即纳入《海关法》所规定的“用于出口退税目的货物”的适用范围，将限制商家在区内从事货物制造业行为。

（2）可在自贸区处理或制造货物的条件。一是规定了若要在自贸区内开展装备、混合或制造业务，必须取得自贸区管委会主任的书面同意，并接受相关海关部门的监督；二是规定了上述商业行为将会受到本法的规范和约束。

（3）关税计算方法。针对关税税率和海关估价规定了两种情形：一是货物合法进入或者是在自贸区内制造，应当根据是否影响海关货物归类、目的是否为制造其他非应税货物、是否是由其他非应税原料所制造等因素确定不一样的时间节点、采取不同税率进行估价征税；二是对非海关监管货物的征税时间节点、税率及估价等问题进行了明确规定。

（4）零售贸易和消费、使用应税货物的情形。一方面，一般状况下自贸区内禁止零售贸易；另一方面，明确了如在自贸区内使用或消费应税货物应当事先取得行政机关书面许可，否则会承担相应的责任并受到相应处罚。

（5）制造业务的禁止。本条款规定在未经总理批准的前提下，在自贸区内禁止从事任何商业性制造活动。

本部分主要对新加坡自贸区内允许开展实施的经营活动进行了规定，通过条款分析可以看出新加坡自贸区对于加工制造业有着较为严格的限制，这主要是因为新加坡自贸区的主要功能是以贸易为中心的仓储和物流，自贸区周围往往早已设有工业园区（裕廊工业园区即设立在裕廊自贸区的附近），专门负责制造加工业务，从产业发展的整体功能定位、合理分工、提升效率等视角考量，新加坡政府对于自贸区内加工制造业依然存有较多约束和限制。

3.第三章对自贸区行政机关职能进行了规定，共有四项条款。①“第三章：行政机关的职责”，引自新加坡《自由贸易区法》，1965年。

（1）管理区内设施。由行政机关提供与自贸区监管、运营相关的设施，同时规定在不影响自贸区正常运营的前提下行政机关可允许区内设立私人建筑。

（2）特殊情形下的禁止事项。行政机关可基于维护公共利益、健康安全的原因禁止区内特定商事经营活动，但出于对当事人合法权益的维护，同时规定“受到影响的当事人可依照行政法的相关规定向总理进行申诉”。

（3）年度报告制度。行政机关应向总理按期递交有关自贸区经营管理情况的年度报告，同时年度报告和相关账目也需要向国会进行提交。

本章对自贸区行政管理机关的具体职责范围进行了规定：一方面，法定行政机关具有提供自贸区运营设施的义务，这在一定程度上加重了行政机关的行政管理责任，影响到行政机关日常行政管理的效率；另一方面，规定了与自贸区日常运营相关的必要限制性措施与年度报告制度。

4.第四章为其他事项的规定，共有四项条款。②“第四章：其他事项的规定”，引自新加坡《自由贸易区法》，1965年。

（1）区内人员流动。任何人未经允许不得任意进入或居住在自贸区内。

（2）工作人员的身份与待遇。自贸区行政机关工作人员的身份应当被认定为公务员并享有同级公务员的相应待遇，同时规定海关官员或行政机关雇员基于管理目的的合理职权行为，虽有可能轻微违反现有法律规定或现行法律尚无明文规定，但在该情形下一般不应被认定为是违法行为。

（3）当事人对行政机关行为的申述。本法明确利益关系当事人有权就行政机关或是行政机关主任做出的不当自由裁量行为向总理提出申述。

5.第五章至第七章对区内违法行为及其相应处罚程序进行了规定，共有六项条款。③“第五章：审判程序”“第六章：违法认定”“第七章：处罚”引自新加坡《自由贸易区法》，1965年。

（1）起诉主体。在获得检察官书面同意的前提下，可由海关高级官员或由行政机关主任授权的海关官员提起诉讼。

（2）举证责任。区内违法诉讼中一般是由被告负责举证责任。

（3）对违法行为的认定和处罚。首先，法定任何违反本法规定的行为均属违法行为，在惩罚条款尚未明示的情况下，违法者需要就其违法行为承担每日不超过五千新加坡元的罚金；其次，任何帮助或有助于违法行为的活动，同样应当被认定为违法行为，并按照规定进行相应处罚；再次，对公务员、集体组织等特殊主体违法行为的认定和处罚进行了规定：除非能够证明自身对于制止违法行为已在法定职权范围内履行了相应职责，否则相关官员或组织的负责人基于其不作为或失职行为仍需承担法律责任并受到处罚；最后，赋予总理就自贸区特定管理事项创制行政法规的权力。规定了总理可出于本法获得更好实施的目的创制必要条例，并按规定在一定期限内向国会报告和向社会公告。

这三个章节对自贸区内违法行为的认定和处理程序进行了规定，主要是诉讼程序性事项内容。

（二）新加坡《自由贸易区条例》的主要内容

《自由贸易区条例》是关于新加坡自贸区日常运营管理的行政规章，对新加坡《自由贸易区法》部分内容进行了具体细化，其主要目的是保障《自由贸易区法》在现实中的实施应用，本法对我国自由贸易试验区现行行政规章和相关管理制度的完善与发展具有一定参考和借鉴价值。新加坡《自由贸易区条例》于1969年颁布实施，经历多次修订后，现主要包含七项条款。

1.第一条规定，新加坡《自由贸易区条例》简称为“条例”。①“第一条：引言”，引自新加坡《自由贸易区条例》，1969年。

2.第二条对区内安保问题进行了规定，要求行政机关应当设置物理围墙或围网，并要全天候不间断封关监控以保证未获批准的人员与货物禁止进入或擅自离开自贸区。②“第二条：自由贸易区安保”，引自新加坡《自由贸易区条例》，1969年。

3.第三条对行政机关为保障自贸区正常运营而应当提供的设施进行了补充说明，进一步明确行政机关负责为自贸区主任提供办公与检查场所。③“第三条：自由贸易区办公场所”，引自新加坡《自由贸易区条例》，1969年。

4.第四条对区内非法建筑物的类型进行了区分认定，在未经自贸区主任书面许可的前提下，区内周长少于六米的建筑物将被视为非法建筑物。①“第四条：自由贸易区合法建筑”，引自新加坡《自由贸易区条例》，1969年。

5.第五条规定，区内应税货物不可被任意转移，除非已获得自贸区主任的书面许可，任何人不得将本区内的应税货物擅自转移至其他自贸区。②“第五条：应税货物不得转移”，引自新加坡《自由贸易区条例》，1969年。

6.第六条为记录保存条款，自贸区内任何人在从事《自由贸易区法》第六条所规定的制造、组装、混合业务时，应当保存与之相关的完整商业活动记录，并且该记录应当在海关高级官员要求时予以提供检查。③“第六条：需要保存的记录”，引自新加坡《自由贸易区条例》，1969年。

7.第七条规定，任何人在未经自贸区主任批准的前提下，不得随意进入或离开自贸区，同时要求被允许进入或离开自贸区的人员还必须遵循主任的指示。④“第七条：指示”，引自新加坡《自由贸易区条例》，1969年。

整体而言，新加坡《自由贸易区条例》对《自由贸易区法》的主要原则和内容进行了明确和细化，两者共同组成了新加坡自贸区法律制度的主体框架。新加坡自贸区法律制度的国际法依据是《京都公约》第F1 附约中的FTZ 有关规定，新加坡自贸区的法律性质属于《京都公约》第F1 附约中所规定的FTZ。新加坡自贸区法律制度核心内容集中体现了促进本国对外贸易便利化和国际投资自由化的目的。虽然全球范围内各国实行不同的经济社会制度，但全球经济一体化在一定程度上打破了原本以经济社会制度来限定全球贸易范围的限制，借助自贸区战略，新加坡实现了促进本国经济发展、对外经贸繁荣的既定目标，新加坡宽松便利的自贸区法律制度和法治环境，在一定程度上折射出FTZ 所特有的自由开放内在属性及其发展过程中所需遵循的一般规律和共性。

三、新加坡自贸区的先进管理制度

（一）双层级行政管理模式

早在1965年，新加坡政府便制定出台了《自由贸易区法》，作为总法引领本国自贸区建设发展，并在裕廊码头建立了首个自贸区。时至今日，新加坡现共设有7 个自贸区，新加坡自贸区主要由中央政府和新加坡国际港务集团进行统一规范化管理：中央政府发挥引领规划作用，港务集团负责自贸区日常经营，这是较为典型的双层级管理模式。①商务部国际贸易经济合作研究院课题组：《中国（上海）自由贸易试验区与中国香港、新加坡自由港政策比较及借鉴研究》，载《科学发展》，2014年第9 期，第5—17页。对自贸区内具体事务而言，新加坡自贸区由特定公司法人负责，这是一国自贸区发展到一定阶段高度市场化运作的集中体现。市场主体作为自贸区管理者，能够有效摆脱原有体制中行政僵化和经济低效的束缚，最大程度释放自贸区自主、自由、开放的内在特性，彻底激发区内市场活力。借助公司法人对自贸区市场运营管理的深入实践和了解，能够保证区内各项管理措施切实符合市场主体的发展需要，并能够更加及时有效地解决区内各类实际问题。

（二）“服务型”政府之典范

1.公司注册资本宽松

新加坡自贸区内市场主体仅需10 万新加坡元即可设立公司，注册资本实行认缴制，区内公司可通过股东大会表决随时提升注册资本或缴足注册资本，并仅需在商业注册局填写表格和交纳费用即可。②新加坡资讯服务私人有限公司：《新加坡商务手册》，中国财经出版社2006年版，第15—16页。

2.避免过度行政干预

新加坡政府对于区内公司严格依据相关法律法规进行管理，除此不再进行额外过多的行政干预。另外，新加坡自贸区实行年报制度，区内公司需要在股东大会召开后一个月内按照规定提交年度报表，同时提交经过审计的财务报表。新加坡政府对区内公司市场经营状况的了解和监督主要依靠企业年报制度。

3.专设国际商业法庭

新加坡国际商业法庭是本国最高等级司法审判机关的一部分，其裁判具有便捷、高效、权威的特点。③王欣蒙：《新加坡国际商业法庭的司法制度及启示》，载《湖北社会科学》，2015年第6 期，第161—165页。特别是新加坡国际商业法庭在受理和管辖案件方面相对独立并具有一定强制性，争端双方当事人对两者其一（国际商业法庭与高院其他法庭）达成管辖协议并不会使得其他高院法庭获得相应管辖权，仅是在个别情形下（大多数是其他法庭受理更为便利、专业或涉及个人隐私、国家安全等特殊事项），涉外商事案件可在两方法庭之间进行移送，同时，高院首席大法官可将涉外商事案件直接移送国际商业法庭处理，不必征得当事人谅解和同意，相对独立的审判地位使得新加坡国际商业法庭在受理、审理案件过程中，可以最大限度地避免来自其他机构或人员的不当干预，从而有效保障审判程序的公平公正和审判结果的实体正义。

（三）外商投资自由

1.宽松便利的外商投资环境

新加坡自贸区在外资准入方面实行全面开放政策。除对新闻、电讯等个别行业的外商持股比例具有一定要求外，对区内其他外资再无任何股比限制。同时，新加坡政府对自贸区内公司的经营范围不做限制。基于官方统计需要，将区内公司经营范围具体划分为服务类、贸易类、食品类、科技类等类别，但在合法情形下公司可不局限于官方行业分类而可自主经营任何业务，也可根据市场情势变更和自身发展需要而变更经营范围，不必向政府递交营业变更申请。宽松、自由、开放的外资管理制度有力增强了新加坡自贸区对外商投资的吸引力。

2.较为完善的市场竞争事中事后监管制度

新加坡自贸区将事中事后监管制度作为法治营商环境建设的主要内容，特别是2004年《竞争法》的颁布实施，对新加坡自贸区事中事后监管制度专门进行了规定，例如：“禁止区内企业滥用其市场支配性地位”（第二节《第34 条的禁止》的27.3.4、27.3.5、27.3.7、27.3.8、27.3.9 项条款分别对滥用市场支配地位的基本概念、判断标准和具体行为进行了规定）；“禁止行业垄断条例和反垄断措施”（第四节《市场定义》中的第27.4.3、27.4.4 项条款分别对行业垄断的基本概念、评判标准以及具体的反垄断措施进行了规定）；“不当市场竞争行为的调查”（第七节《权力调查》赋予竞争委员会对自贸区内不当市场竞争行为的法定调查权，并对实施调查的程序和方式进行了规定）；“违反公平竞争原则应当承担的法律责任”（第八节《强制执行》部分中第27.8.4、27.8.5、27.8.6 项条款分别规定了违反本法所应当承担的法律责任及处罚措施）；“被告人和被处罚者的救济途径”（第九节《上诉》部分对被告人和被处罚者依法享有的申诉途径进行了规定）。总体而言，《竞争法》为新加坡自贸区事中事后监管制度的建立和完善奠定了法治基础，为区内市场秩序安定有序提供了相应法治保障，较好地实现了自贸区自由开放和风险防控之间的利益关系平衡。

（四）对外贸易便利

1.国际贸易结算自由

自主选择结算货币直接关系区内企业的贸易利润和外汇风险规避，因此，新加坡自贸区内对外汇结算不做特殊限制，资金汇付自由流通，区内公司利润汇出自由且不必缴纳相关税费，区内任何公司均可自由开立新加坡元、美元、欧元等账户，自行决定国际贸易结算货币种类。

2.对外贸易管理便利

新加坡自贸区内企业通过向关税局申请注册码并经会计及企业管理局注册，即可从事进出口贸易业务，注册码可通过官方服务平台在线申请，该电子平台系统不仅便于区内企业对贸易业务的申请和信息备案，还能够作为大数据信息交换平台为政府部门和各类企业交换贸易电子数据和信息提供服务，在简化审批备案手续流程的同时，也使区内贸易合作与贸易监管更加高效、快捷、便利。①童文萍：《新加坡自贸区对福建自贸区建设的启示》，载《发展研究》，2015年第6 期，第68—70页。

（五）赋税制度优惠

1.企业税收优惠政策

新加坡自贸区依照属地管辖原则对来自新加坡应纳税款的国外公司同样征收企业所得税，也就是说，即使该公司未在自贸区内注册，但只要其所得收入与本国自贸区存在一定联系就应依法缴纳相关税款。②马庆强：《新加坡自由港、迪拜杰贝阿里及智利依基克三地自贸区比较及对天津自贸区的启示》，载《天津经济》，2016年第3 期，第21—23页。与之比较，我国自由贸易试验区对于国外注册公司应纳税收尚未在法律规范中进行明文规定，例如《中国（上海）自由贸易试验区条例》第六章《税收管理》中第33 条至第35 条对域外企业应纳税款至今仍未做出规定，存在明显法律漏洞，新加坡自贸区经验做法值得我国借鉴。在税率方面，新加坡自贸区对区内企业统一采取17%的所得税税率，同时豁免其前30 万元的应税所得，以此提升本国自贸区的国际竞争力和对外资的市场吸引力。

2.海关关税减免政策

除酒类、烟草等特定商品外，新加坡自贸区对进出口货物采取免征关税政策，区内国际运输业务、与进出口相关的运输业务也均是采取零税率，宽松的关税政策无疑对新加坡自贸区商贸繁荣发展起到了积极推动作用。

（六）大金融监管模式

1.综合性金融监管机构

当前，新加坡自贸区对其金融市场采取大金融监管模式，由金融监管局统筹负责区内包括银行业、保险业、证券业在内的金融业务和相关金融机构的监督管理工作。该金融监管模式能够对区内金融市场进行统一集中规范化管理，具有统一、集中、高效的特点，保证了新加坡自贸区金融市场监管的质量和效率。

2.金融市场高度开放

在金融监管制度方面，新加坡自贸区金融业入市门槛不断降低，外资限制逐步开放。在银行业领域内，2000年以前，新加坡自贸区银行牌照具体划分为：完全业务牌照、部分业务牌照以及境外特殊业务牌照，不同牌照对应的银行业务范围不尽相同。新加坡自贸区内虽允许外资银行设立分行，但为了加强自贸区金融市场监管，并不允许外资银行在区内设立子公司，并且仅有资金力量雄厚和商业信誉较好的外资银行方可在自贸区内设立分行。而在2000年以后，新加坡政府制定出台银行业五年开放计划，在本国自贸区内颁发“特许银行业务牌照”，外资银行据此可在区内增设分行和自助取款机。同时，在自贸区内完全取消外资银行的本地持股限制，自贸区由此成为新加坡金融业对外开放的高地。

四、新加坡自贸区制度经验对我国自由贸易试验区的启示

面对新的国际经济形势，自由贸易试验区战略对我国经济社会发展、对外贸易合作、国际地位维护均意义非凡。然而，该目标成功与否的关键在于能否建立起与自由贸易试验区内在特性相适应的管理制度，并为自由贸易试验区营建良好的营商环境提供坚实有力的制度保障，这也是我国自由贸易试验区未来健康可持续发展的必要前提。新加坡自贸区在贸易开放、投资自由、通关便利等方面具有较为完善的管理制度。与之对比，我国自由贸易试验区现行管理制度在规范内容与实际运作等方面依然存在一定差距，尤其是新加坡自贸区管理机构职能转变与创新相关经验，值得我国自由贸易试验区参考借鉴。

（一）完善国家层面的法律法规

在国家立法层面，新加坡采取“先立法，后设区”的规划发展模式，使本国自贸区无论是建立还是运营，均可在一个较为完善的法制框架下规范有序进行，尽量使自贸区内各项管理工作做到有法可依。而我国自由贸易试验区成立至今尚未在法律层面出台相应法律法规，大多数依靠地方性立法对区内事务进行规范：一是无法利用“新法优于旧法，特别法优于一般法”的基本法律适用原则，无法有效解决自由贸易试验区制度创新过程中源自上位法的固有体制障碍，较低的法律位阶使得现行自由贸易试验区法律制度的有效性与可行性受到羁绊；二是区内管理事权仍主要集中于自由贸易试验区所在地政府，对于区内重大立法和管理事项，自贸区管委会参与决策的机会仍较为有限，当前，自贸区管委会授权立法范围仅是局限于位阶较低的行政规章，相对有限的立法和管理权限在很大程度上制约了管委会作为自由贸易试验区“一线管理者”功能作用的充分发挥，自由贸易试验区立法的时效性、合理性、可操作性以及区内行政管理效率也因而受到一定影响。

2019—2020年，我国自由贸易试验区战略实现了高质量跨越式发展，总体数量已增至21 个，形成了“1+3+7+1+6+3”的新发展格局，迈入了自由贸易试验区建设的新时代。如何实现全国多个自由贸易试验区之间的开放合作与协同发展，是当前需要认真思考的重要问题。改革开放40年的成功实践证明，改革发展离不开法治的引领和推动，法治是最好的营商环境，自由贸易试验区的制度创新和深化改革同样也需要完善的法治保障，尤其是高位阶、全周期、全链条的顶层法治保障，以及以国家专项立法为基础的结构合理、层级分明、内容完善、适用统一的自由贸易试验区法治体系。因此，当前需要完善自由贸易试验区国家层面立法，制定出台全国统一适用的《自由贸易试验区法》，以法律形式进一步确立自由贸易试验区的国家战略地位，并作为“总法”引领规划我国自由贸易试验区战略建设，从国家层面促进多个自由贸易试验区之间优势互补、错位竞争、协同发展，从而为我国自由贸易试验区战略实施提供更加坚实有效的法治保障。

与此同时，还要试行引入以市场主体为中心的自治性立法和管理模式。新加坡自贸区、美国对外贸易区等国际著名自由贸易区大多数采取由特定公司法人负责或参与本区立法和管理活动的自治性运营模式，这种运营模式能够充分激发市场主体参与本区立法和管理事务的积极性和主观能动性，从而使得区内立法和管理活动更具民主性、科学性、有效性。相较于以往由政府主导的立法和管理模式，自治性运营模式具有鲜明的开放性、灵活性和自主性等特点，也更加符合自由贸易区所特有的自由、开放、便利的内在属性。①李猛：《我国自由贸易试验区自治性立法与管理模式的转型路径探索》，载《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》，2020年第4 期，第120—128页。因此，建议借鉴相关国际经验，适时在我国部分自由贸易试验区内“先行先试”以特定公司法人为主体的自治性立法和管理模式，让市场主体能够为本区立法建言献策并负责管理区内的日常事务。通过高度自治的运营管理模式，一方面，充分释放自由贸易试验区的市场活力和发展动力；另一方面，使市场主体能够切身融入自由贸易试验区立法与管理的全过程，真正成为自由贸易试验区治理体系和治理能力现代化的主要参与者和推动者。

（二）转变政府职能和管理模式

目前，我国自由贸易试验区事权划分不够合理，事权错位和重叠现象依然存在，自由贸易试验区管理事权仍集中于所在地政府，自贸区管委会与市场主体参与区内事务管理的积极性有待进一步开发和提高。例如“一口受理”商务备案与工商登记制度虽然方便和简化了初始受理程序，对于所递交文件的审核备案由单一窗口上交至自贸区管委会及其他管理部门受理。但自贸区管委会基于自身权限进行部分审核后，会对受理文件再行分类转交于其他部门，各部门审核备案后再集中于单一窗口递交申请人，审核备案的权限仍是主要集中于自由贸易试验区所在地政府的商事、税务、质检等部门。虽然在业务申请、文件递交等方面一定程度上便捷了市场主体，但在文件内部审核程序上未有明显简化，在办事流程及效率上与过往相比并无显著提高，仍多是由原有各部门分别进行审核备案，在行政执行上尚无法做到统一把控。这主要是因为自贸区管委会作为临时性机构，缺乏独立的行政法律地位，自身管理权限又较为有限，内部机关部门多是所在地政府分支机构并无实质意义上的审核备案权力，多数事权仍集中于自由贸易试验区所在地政府及其相关部门，这在一定程度上影响了区内管理备案的办事效率，束缚了自贸区管委会参与本区管理的积极性和主观能动性，制度红利并未得到充分释放。②李猛：《中国（上海）自由贸易实验区管理机构职能转变与创新》，载《上海经济研究》，2015年第5 期，第102—111页。因此，自贸区管委会需要获得更多的自主管理权限，能够独立完成文件审批备案工作，不必再将文件转交其他所在地政府部门，唯有如此自由贸易试验区行政审批备案工作才能更加高效便捷，“一口受理”的制度红利方能得到充分释放。

新加坡自贸区依靠完善的法律制度和丰富的管理经验实行双层级管理模式。国家层面由中央政府进行引领规划和统筹协调，地方层面由特定公司法人对区内日常事务进行管理，采取市场化运作的方式，自贸区运营交由市场调控，这是一种具有高度自治特性的自贸区运营模式。该双层级管理模式不仅能够充分调动区内市场主体制度创新的主观能动性，更能充分发挥自贸区自主、自由、开放、灵活的优势特性，彻底激发其潜在市场活力。汲取借鉴新加坡有益经验，我国也应当给予自由贸易试验区管委会更多自主管理权限，以激发管委会参与本区立法与管理活动的积极性和主观能动性。通过合理减少地方政府不必要的行政干预，重点发挥国家层面的引领规划作用和自贸区管委会以及区内市场主体的自治管理特性，探索符合自由贸易试验区自由开放内在属性的双层级运营管理模式。

（三）便利货物通关贸易

当前，我国自由贸易试验区在货物通关方面与新加坡自贸区同样采取“先入区，后报关”“分送集报，自行运输”等管理制度，同时取消了进出口配额限制，但在商品分类、货物通关、港区联动等方面仍有进一步提升的空间，在贸易体系建设和促进贸易政策等方面还需深化改革和完善。

尤其在货物通关和海关监管方面，为了满足自贸区庞大的贸易信息处理需求，新加坡政府坚持以电子化、网络化、智能化促进贸易便利化，在自贸区率先搭建了贸易管理电子信息服务平台，全面实行电子通关备案制度，通过网络云系统连接国内海关、税务等政府部门，为区内企业提供“一站式”通关服务。①陆军荣、石建勋：《海关特殊监管区的国际比较研究》，载《经济纵横》，2008年第9 期，第101—103页。与之相比，我国部分自由贸易试验区仍然主要采用人工商品分类和验货通关方式，还未建立起较为完善的海关通关电子信息服务平台，为此，应加快海关通关电子信息服务平台建设进程，及早建立起更加高效便利的海关通关电子信息服务平台，进一步提升自由贸易试验区货物通关和海关监管效率。

（四）放宽外资市场准入

在外资市场准入方面，除关乎国家安全和利益的特殊行业领域外，新加坡自贸区内实行完全开放政策，鼓励和支持外商投资准入。新加坡自贸区内设立公司最低注册资本仅为10 万新加坡元并实行认缴制，股东可随时提高注册资本或缴足资本，除国防等关系国家命脉的行业外，自贸区内新加坡政府对外资准入几乎不做任何限制。同时，除个别行业领域外，新加坡自贸区取消了外资持股比例限制，实行高度开放的投资贸易政策。更为关键的是，新加坡自贸区借助《竞争法》对区内市场竞争进行全面有效监管，形成了较为完善的事中事后监管制度体系，为自贸区经济发展提供了稳定可靠的制度保障，并有利于减少和避免了市场开放风险及其可能对本地经济社会秩序带来的负面影响。①汤婧：《“竞争中立”规则：国有企业的新挑战》，载《国际经济合作》，2014年第3 期，第46—51页。与之相比，虽然我国自由贸易试验区负面清单限制性管理措施经过多次修改，并现已缩减为30 条（根据《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施负面清单2020年版》的规定），但是文中较多的兜底性条款和“等”字的表述仍然影响到该负面清单的透明度与开放度，我国自由贸易试验区负面清单仍有进一步简化的余地，区内外资市场也具备继续拓展开放的空间，并且在负面清单条文透明度与外资市场准入分类标准等方面也需要与国际接轨并及时完善。

另外，在完善自由贸易试验区事中事后监管制度方面，建议借鉴新加坡自贸区通过完善相关法律法规、以法治方式建立健全自贸区事中事后监管制度的相关经验，由我国各地自由贸易试验区管理部门根据本区建设发展的现实需要及时制定出台《事中事后监管体系建设总体方案》，并将“方案”进行细化和具体化，根据“方案”完善安全审查机制、反垄断审查机制、市场退出机制等事中事后监管制度，保障“方案”的贯彻落实和实施适用，通过建立完备的事中事后监管制度合理规范区内市场主体行为，创设良好的法治营商环境，为自由贸易试验区稳定健康可持续发展保驾护航。

（五）实行税赋优惠制度

当前，除上海自由贸易试验区临港片区、海南自由贸易试验区等少数自由贸易试验区内部分鼓励类企业按15%税率缴纳企业所得税以外，我国大多数自由贸易试验区仍是采取25%的企业所得税，高于新加坡自贸区17%的税率。另外，新加坡自贸区实行免征关税政策，而我国除海南自由贸易试验区实行零关税、低税率、简税制的特殊政策以外，其他自由贸易试验区对进出口货物还未采取明显的优惠税制。为了进一步提升自由贸易试验区的国际市场竞争力和吸引力，我国政府可借助自由贸易试验区“一线放开，二线管住”的优势特性，对税制进行更多改革试验，包括简化办税流程、精简税务机构、给予区内企业一定税收优惠或在特定范围内进行税收减免，对部分商品采取零关税，区分在岸业务与离岸业务税率等，①Bharat R.Hazari,“Free Trade Zones,Tariffs and the Real Exchange Rate,”Open Economies Review,Vol.5,No.5,1996,pp.199-217.进一步提升我国自由贸易试验区的国际市场吸引力和竞争力，并促进我国自由贸易试验区真正成为全国税制改革的“探路者”和“先行者”，充分发挥自由贸易试验区在国家税制改革中的引领示范作用。

（六）扩大开放区内金融市场

我国自由贸易试验区内金融服务业当前实行分业监管模式，但该监管模式对于自由贸易试验区而言过于繁复，职能冲突与重复审查制约了区内金融制度创新的活力和进程。多窗口、多机构的金融服务业审批制度与我国自由贸易试验区自由开放的内在属性不相适应，应当及时予以调整。新形势下需要的是单窗口、集中型的自由贸易试验区金融监管模式，该监管模式更加高效便捷，更能有效实现自由贸易试验区金融制度创新与市场风险防控间的利益关系平衡。为此，我国可借鉴新加坡自贸区管理制度创新经验，在自由贸易试验区内推进金融监管机构的系统集成，探索设立“综合性金融监管机构”，转变传统的分业监管格局，构建“多位一体”的金融综合监管总体模式，提升自由贸易试验区金融市场监管效率。

近年来，新加坡自贸区内，外资入市门槛不断降低，外资限制逐步开放，特别是推出“特许银行业务牌照”后，外资银行据此牌照可在自贸区内增设分行和自助取款机。同时，新加坡金融服务业日益发达，新加坡自贸区金融市场能够为区内企业提供便利的投融资服务，区内企业只要符合法定条件均可在证券交易场所发行股票或债券。相比较而言，我国自由贸易试验区在市场自由化和金融开放度等方面与国际先进水平尚有一定距离，特别是在人民币国际化、汇兑自由、外汇管制、利率和资本项目开放等方面依然有较大的改革试验空间，未来需要进一步开放自由贸易试验区金融市场，在不断推动自由贸易试验区金融制度创新的同时，还要注意做好区内金融机构监管和金融市场风险防范工作。

2015年，新加坡设立国际商业法庭专门负责本国涉外商事案件，使得新加坡自贸区涉外商事案件审理更加专业、独立、公正、高效。通过专项审理涉外商事案件，营造更加良好的法治营商环境，能够增强本国对外商投资的吸引力和国际市场竞争力。新加坡国际商业法庭的设立对于我国自由贸易试验区内涉外商事案件的审判以及本国司法改革均具有一定的启示作用和借鉴意义。①王欣濛：《新加坡国际商业法庭的司法制度及启示》，载《湖北社会科学》，2015年第6 期，第161—165页。尤其是我国自由贸易试验区重点推进涉外金融服务业管理制度创新，而跨境金融案件一般具有较强的专业性，因此需要在我国自由贸易试验区尽快设立更加专业、独立的国际商业法庭审理此类案件，同时逐步建立起包括司法裁判、行政诉讼、商事仲裁、临时仲裁和调解在内的多元化商事争端解决机制，打造便利、快捷、低成本的“一站式”争端解决中心，为包括跨境金融在内的涉外商事争端提供高效便捷的法律服务，使跨境商事争端能够得到及时、有效、公正地解决，以良好的法治营商环境助力我国自由贸易试验区高质量发展。