我国矿产资源保护法律问题研究

贵州民族大学 黄韵霖

一、提出问题

（一）案例一

孙某某等三人投资承包内蒙古自治区某村林地，将该林地用于开发矿产资源。因开发林地的需要，孙某某等三人委托玄某某办理手续，玄某某收到办证资金一百一十四万元。内蒙古自治区国土资源厅批准了向社会出让铁矿普查探矿权后，进行了挂牌出让并予以公告。玄某某私自刻印了辽宁省某地质大队的公章用于伪造勘查合同，并且将孙某某所委托的办证资料上的名字改成了自己的名字，将勘查许可证办至自己名下。随后，玄某某用孙某某交付的一百一十四万元的办证资金，把自己作为公司法定代表人参与竞标。主管部门向其办理了许可证，孙某某等三人得知后，请求确认案涉勘查许可证归其所有。

本案一审法院认为，玄某某是以欺骗的手段取得勘查许可证，在得到孙某某交付的材料以及办证资金后私自篡改成自己的名字，造假申请材料，属于以不正当的手段获取许可证，此行为严重侵害了孙某某等人的探矿申请权。因此判决将案涉许可证的归属判给孙某某等人所有。二审法院经过审理认为，当孙某某等人发现了案涉当事人伪造申请资料，企图以篡改名字，伪造资料等欺骗手段骗取勘查许可证的时候，应当采取以下两种措施：其一，向有关部门反应案件具体情况，请求有关部门在查清案件事实后采取措施；其二，在玄某某通过非法手段成功骗领到许可证之后，依法提起行政诉讼，请求法院撤销许可证。因此基于以上两点的考量，二审法院认为该案件属于行政诉讼的范畴，而不属于民事诉讼，裁定撤销了一审判决，驳回起诉。最高人民法院经再审审查支持二审法院的裁定。

（二）案例二

2017年10月，贵州省铜仁某市的某居民王某某伙同其余两人，在未经法律许可的情况下，私自到国家级自然保护景区（某景区）盗采紫袍玉带石，并且盗取的玉石金额高达六万多元。这一非法采矿的案件受到了国土资源主管部门的高度重视，当地有关部门对案件多次进行了调查取证。

本案法院依法判决王某某等人构成了非法采矿罪。其理由在于，首先，王某某等六人在该景区的禁止采矿区域所进行的采矿行为是未取得有关部门批准的；其次，以王某某为代表的涉案人员违反相关法律规定盗采矿石的价值较大，已经达到了非法采矿罪情节严重的标准。基于以上理由，相关法院认为六名涉案人员构成非法采矿罪。

二、我国矿产资源保护存在的法律问题

（一）矿业权侵害的救济

我国的矿业权是兼具民事物权属性和行政许可特性的一项权利。当事人如何行使矿业权，矿业权受到侵害时又如何救济，这就需要法律对行政权和司法权的职责进行明确。委托人的探矿权受到了受委托人的侵害，委托人对于自己权利的救济有以下几种方法，一是委托人向国土资源主管部门申请撤销受委托人的矿产资源勘查许可证，请求行政机关依法撤销受委托人的探矿许可权，并对探矿权的归属依法处理；二是委托人对于探矿权的归属可以依法向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院审查国土资源主管部门的行政行为；三是依据委托人与受委托人签订的委托合同，向人民法院请求受委托人承担违约责任或者民事损害赔偿。这三种方式都是委托人在探矿权受到侵害后能够获得的法律救济。因此，法律需要对矿业权受到侵害时，多种救济途径的适用顺序作出具体规定，明确行政权和司法权的职责。

（二）取得采矿许可证是否能在国家自然保护区进行开发

在国家规定的优化开发区域所发生的环境资源纠纷，根据功能区规划规定需要结合当地实际情况合理利用环境容量发展经济，做到可持续性发展。但是，例如像梵净山自然保护区这样的有国家保护政策的特殊区域，就必须做到保护生态环境准则，严格限制主体开发甚至是禁止开发自然资源。对于非法采矿行为，行政机关必须在执法过程中依法及时进行查处，对于纠纷的解决，人民法院必须在审理过程中贯彻最严格的保护。对于限制开发或者禁止开发自然资源的区域，国土资源主管部门要注意审查批准已经办理了的勘查许可证，已经签订了的勘查、开采合同，人民法院在受理行政诉讼后，也需要对合同的效力进行具体审查，一旦勘查、开采合同违反了有关部门的规定，造成了公众的实际损失，国土资源主管部门要依法撤销当事人的勘查许可证，人民法院就应当认定合同无效。我国法律规定，像梵净山自然保护区这样的特殊区域属于矿产禁采区，因此，各地区应当依据两高的司法解释规定，加大打击自然保护区内非法采矿行为的力度。

（三）矿业权司法保护

矿产资源是目前人类不可或缺的自然资源，这种不可逆的珍贵资源国家必须要保障它的合理利用。我国矿业权是我国矿产资源产权体系中处于核心地位的一项权利，它的性质较为复杂，具有公法与私法双重属性。要取得矿业权不仅要平等协商订立合同，也需要得到国土资源管理部门的行政许可。矿业权的司法保护不仅要充分尊重达成协议双方的合意，也需要充分考虑到对社会环境的影响，保护当地自然资源环境，既开发同时也保护矿产资源。取得矿业权不能仅靠当事人之间订立勘查、开采合同，这份合同是无法直接取得探矿权许可证的，必须经过主管部门的行政许可。

我国要取得矿业权，首先需要有资质的主体向国土资源管理部门申请，在得到行政机关的许可后进行登记，另外想要进行变更也要得到主管部门的许可。当事人委托他人帮忙申请，受委托人欺骗当事人，不履行或不忠实履行义务私自将勘查许可证办理在自己名下，当事人是不能够直接向人民法院直接提起民事诉讼请求撤销受委托人的矿产资源勘查许可证，将矿业权办理到自己名下，归自己所有的。当事人如果提起诉讼则不属于民事诉讼的受案范围，不是其救济权利的正确选择。

矿业权司法保护要运用民法、行政法、刑法等进行综合保护，调整矿业权人的行为需要公权力的介入，取得矿业权后的开采行为更要受到国土资源主管部门的严格监管。对于矿业权权属所产生的纠纷，其不同机关之间会存在不同的处理方式，当事人据此能够寻求多种不同的救济方式，司法机关在审理案件时要综合考虑当事人的利益和社会公共利益，平衡双方的利益作出判决。

（四）自然保护区的矿产资源开发问题

矿产开发会占用大量的土地资源，原生植被修复的难度很大。像自然保护区此类特殊区域，保护生态环境是第一要义，开采矿物与建立自然保护区，理念相悖，在这些区域发展经济和保护自然资源的矛盾非常突出。目前我国各地方还未完全树立生态环境保护理念，生态文明建设这样的理念还没有纳入法律的规定。在我国的自然保护区、生态环境脆弱区等特殊区域内，国家一方面倡导开发利用自然资源以加速发展经济，另一方面同时也在倡导可持续性保护环境，两者之间存在的问题十分突出。因此，人民法院在受理违法开采自然保护区等区域的案件后，会根据中央和地方规划规定的，定位各不同功能区的功能针对案件的不同情形作出不同的处理。

自然保护区的矿产资源进行开发后，将矿区的自然环境进行修复是一大难题，矿区的环境是不可能复原的，只能进行适当修复，这样追求经济效益的损害后果会一直存在。司法机关、行政机关要加大对矿产资源保护工作打击问责，还要积极修复治理已受损的自然保护区，在审查自然保护区等特殊区域的矿产资源开发上要严格监督管理、主动审查。从国土资源主管部门审查开矿人资质开始就要提前对开矿的方案、矿产的利用、矿区环境修复等流程进行完善地审查，事前审查、事中监督以及事后监管不能放过任何一个环节，防患于未然。

三、完善我国矿产资源保护的建议

（一）更新矿产资源保护立法理念

自2003年《矿产资源法》修改以来，至今还没有对修改方向达成共识，因此立法的滞后性在实践中对权利人矿业权的保护不周密，政府对市场的监督不够完善等问题等发起挑战。

我国应当将环境保护作为优先考虑的准则，这一准则对于保护已开采的矿山周边环境具有深刻意义。树立新的立法理念能够对矿业权管理进行严密地规划避免自然资源遭到破坏，应对突发情形，综合配置各部门法使得矿产资源的责任制度更易于保护矿产资源。环境保护优先的立法理念先行更符合我国社会主义建设的要求，更好开采中的各种突发事件。

（二）健全我国矿产资源法律保护制度的措施

严格矿业权管理制度的规定，就要强化对矿产资源的规划，只有在具体的规划下，才能充分考虑到对环境的影响，在开发的过程中能够及时协调好相关措施，把对自然环境的损害降到最低。完善矿业权民事责任制度，不能仅靠行政机关的执法，实际生活中会存在违法开采的行为，这就需要依靠法律来规范，但依靠行政法律是无法进行裁判的，并不是对每一种违法行为进行裁判都能在行政法律中找到依据，在行政责任之外再规定矿业权民事责任制度能够更完全地对违法行为作出评价。完善刑事责任救济制度，行政法的规定要和刑法合理协调，调整与实际情况脱节的法条，两高也在制定司法解释对非法采矿罪和破坏性采矿罪作出更为详细、贴合实际情况的解释，加重刑事处罚能够更好地达到震慑非法采矿行为的作用从而完善我国的法律规定。各部门法协同监督，使得监管的手段相辅相成，健全我国矿产资源保护制度的措施。

（三）对采矿权人生产经营进行干预

修改《矿产资源法》除了要继续保护矿产资源，还要健全对矿产权进行管理的行政机关执行方法，目前我国采矿技术越来越成熟、高效，生产力也在增高，对于自然环境的破坏程度也在减小，能够更有利地保护矿产资源。采矿人取得矿业权是没有国家财政支持的，自己进行矿产资源开采会充分地考虑矿物的特质，市场的需求，充分开采，但对于开采矿物给环境所造成的不可逆伤害上就需要国家适当进行干预。除了严抓勘查、开采资质外，还要注重在经营过程中进行抽查，行政机关要及时对矿物开采人进行监督管理，起到一个指导性的约束作用，但也要避免过分介入生产造成矛盾，形成不必要的行政干预。建立矿产资源开发生态补偿体系就能够监督开发者进行恢复治理，矿区周围群众受到侵害的利益由生产经营者进行补偿，要牺牲环境换取经济利益的矿区就需要政府对开采活动进行干预，对群众经济损失进行补偿。

四、结语

矿产资源是人们生产、生活的重要物质基础，要发展我国的经济就离不开对矿产资源的开发利用，必须考虑个人利益和社会公共利益，更新矿产资源保护理念，制定平衡经济发展和资源保护的法律法规，保护好矿产资源，完善立法使我国矿业市场更规范、促进国家经济发展。修改《矿产资源法》具有必要性，制定更严格的矿产资源保护制度能够使得采矿人在追求经济效益的同时，注重污染防治、修复矿区环境。