双循环发展格局下的财税政策选择

刘松焘

（中国人民银行天津分行，天津 300040）

一、引言与文献综述

2018 年以来中美贸易摩擦不断，2019 年末新冠肺炎疫情暴发，对我国经济造成较大冲击。在当前外部环境复杂多变、国内经济转型及应对新冠肺炎疫情冲击的背景下，习近平总书记提出要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中以党内文件的形式正式明确。构建新发展格局是我国经济发展新阶段的重大战略部署。面对国内外形势结构性转变，畅通国内大循环，稳定国际大循环，对不断提高我国经济发展的内生动力、保持经济增长运行在合理区间、促进经济行稳致远具有重要的战略意义。当前我国经济已步入高质量发展阶段，在双循环发展格局下，要求立足国内市场，重新调整优化资源要素流通和配置，打通供需两端，释放内需潜力，提高供给质量，使内生经济成为推动我国经济长期、稳定、可持续增长的重要推动力。

财税政策作为宏观经济政策的重要组成部分，直接作用于市场主体，针对性强、见效快，在构建新发展格局中发挥着重要作用。首先，内循环的核心是通过推动国内消费潜力的释放和产业结构优化升级下高质量供给体系的建立，建立供需相匹配、适应国内需求的经济增长内循环，使之成为经济增长的核心动力之一。财税方面可综合利用税制改革、税率调整、财政补贴、产业投资基金扶持等政策体系，利用优质、高效、便捷的纳税服务体系，在调节居民收入、提高消费能力、优化营商环境、推动产业结构优化升级等方面积极发挥引导和促进作用。其次，畅通内循环并不意味着不重视甚至放弃外循环，外贸依然是拉动我国经济增长的重要动力，财税政策对进出口同样具有重要的引导和支持作用。通过做好财税政策的整体谋划和适时调整，开展广泛的国际税收合作，实现财税领域更高水平的对外开放，从而推动国内国际双循环的协调发展。

积极的财税政策对刺激消费、推动产业结构升级、扩大外贸开放均具有正向的促进作用。关于消费方面，Parker（1999）认为居民消费变动主要与税后可支配收入有关。Keen et al.（2002）则认为税制结构变动会产生再分配效应，进而对居民消费需求产生影响。谭韵（2009）认为要通过税收政策加快收入分配向个人倾斜，增强居民消费能力。闫坤和程瑜（2009）认为扩大内需和刺激居民消费是解决中国经济增长问题最根本的途径，以降低税负、改善收入分配、提高就业率、完善社会保障制度为方向的财税政策的应用将至关重要。关于产业结构升级方面，日本学者佐贯利雄等（1984）通过对不同行业及行业部门进行调研分析，提出以产业结构升级为目标的差异性税收政策和有针对性的财政补贴能够激励产业结构的调整，这些财税政策对日本在二战后恢复经济发挥至关重要的作用。孙正（2017）运用PVAR 模型研究税收政策对新兴产业的动态冲击，结果显示：从长期来看，税收优惠政策能够促进新兴产业的优化升级。张同斌和高铁梅（2012）利用CGE 模型得出的研究结论认为：财政激励更能有效地推进高新产业的转型升级，尤其是财政补贴对高新技术产业的激励作用能够促进产业利用率和产业增加值的提升。关于扩大进出口，主要集中在关税政策及财政补贴方面，余淼杰（2011）认为关税减让有助于提高加工贸易企业的生产效率。邵军和吴晓怡（2014）研究进口开放与我国制造业国际竞争力的关系，认为进口关税下降有利于中低技术行业竞争力提升，而中间品进口关税下降则有利于高技术行业竞争力的提升。许国艺等（2014）研究政府研发补贴对研发强度不同企业的政策促进效应，认为研发补贴应该配置到受研发补贴政策影响显著的中、高等研发强度的企业中，提高研发补贴的力度有助于提高高新技术企业的科技创新能力。

通过研究国内外相关文献资料，财税政策在刺激消费、推动产业结构升级、扩大外贸开放等领域主要是通过降低税率、减免相关行业税费等优惠政策来增加居民可支配收入、降低企业税负并增强其国际竞争力。通过增加对相关领域的财政投入，提供财政补贴、贷款贴息等扶持政策，以期补短板、强弱项，快速提高行业竞争力。增加消费、产业升级、扩大开放是新发展格局的重要着力点，因此，回顾过往的经验做法，分析总结现阶段财税政策在构建新发展格局过程中在消费、产业、投资等领域面临的困难和挑战，并提出相应政策建议，具有重要的现实意义。

二、当前财税领域面临的困难和挑战

现阶段在构建新发展格局的过程中，财税政策在优化居民收入结构和消费结构、持续推进产业结构升级、平衡公共预算收支缺口与政府投资需求、推动区域公共服务均等化等方面仍面临困难和挑战。

（一）财税政策在提振消费方面仍存在对收入结构和消费结构的调节作用有待加强、消费税改革滞后等问题

一是个人所得税对收入结构的调节有待进一步加强。居民可支配收入水平的提高是提振消费的基础。2019 年，个人所得税改革将工资薪金、劳务报酬、特许权使用费、稿酬统一为综合所得，并增加专项附加扣除，减轻居民税负，增加可支配收入，但财产租赁所得，利息、股息、红利所得，偶然所得等尚未纳入综合所得，且综合所得税率仍有下调空间，同时专项附加扣除项目及扣除标准也有待优化。二是对消费结构的调节作用有待加强。由于房地产税尚未开征，使得个人投资房地产的持有成本较低，居民投资房产的热情上涨，但也对其他消费形成挤压。2010 年至2019 年，房地产行业税收收入在第三产业中的占比持续上升，由18.7%提高至26.7%，2019 年占比接近三成，同期与消费密切相关的批发和零售业，住宿和餐饮业，教育、卫生、文化体育和娱乐业合计在第三产业中的占比由30.2%下降至25.4%。三是消费税改革滞后。当前，消费税征收集中于生产环节，但消费品销售环节的价值较高，因此，生产环节征收不利于刺激消费的积极性且损失商品增值部分的税收收入。

（二）财税政策在促进产业结构升级方面仍存在教育支出占比下降、财政支出结构与产业结构升级缺乏协调性、税收优惠激励条件较为严格等问题

从我国近年来促进产业结构优化升级的财税政策实践来看，仍存在以下问题和不足。一是教育支出占比持续下降。产业结构优化升级的基础是人才，来源于国家整体教育投入的增加和教育水平的提高，近年来，全国公共预算支出规模持续扩大，但教育支出占比持续下降，由2012 年的16.9%下降至2019 年的14.6%。二是财政支出结构与产业结构升级缺乏协调性。政府投资性支出持续增长，尤其对基建投资持续增长，但占比过大对生产性支出和研发投入支出会形成一定挤压，2003年至2019年，全国固定资产投资中来源于国家预算内资金由2360.14 亿元增加至38431.43亿元，年均增长19.1%，高于同期教育支出年均增速4 个百分点。三是税收优惠激励条件较为严格。如增值税留抵退税政策仅限增量留抵退、增量留抵税额不低于50万元、仅限纳税等级为A级或B级企业等条件较为严格，一定程度上限制受益企业范围；又如对高新技术企业适用15%企业所得税税率，但高新技术企业认定标准较多，有关研发成本和科研人员占比、高技术产品（服务）收入占比等指标过于单一，导致一些技术型中小企业无法享受税收优惠。

（三）公共预算收支缺口扩大，地方债占地方自有财力比重大幅上升，政府投资对全社会固定资产投资的拉动作用呈现边际递减趋势

2020 年受疫情影响，财政收入增长承压，财政支出保持刚性，预算平衡压力加大。前11个月，全国一般公共预算收入169489亿元，同比下降5.3%，全国一般公共预算支出207846亿元，同比增长0.7%，公共预算收支缺口38357 亿元，同比增长39.5%。在此背景下，债务收入尤其地方政府专项债收入成为地方财力的重要补充，专项债发行规模大幅增加，债务收入占地方自有财力比重上升。前11 个月，全国发行地方政府债券62602 亿元，超过2019 年全年发行量18978亿元，其中地方政府专项债40297 亿元，占地方债的64.4%，超过2019年全年发行量14415亿元，地方政府债务占地方自有财力（主要包括地方级公共预算收入和地方级基金预算收入）比重为38.9%，较2019 年提高14.9个百分点。

财政支出尤其专项债对应支出是政府投资的重要组成，对全社会固定资产投资具有重要的拉动作用，但其作用在边际递减。考虑到政府投资主要集中在基础设施建设领域，因此一定程度上可以用基建投资代表政府投资。自1995年基建投资规模有统计数据以来，基建投资占全社会固定资产投资的比重始终在20%以上，基建投资在绝大部分时间内也始终保持快速增长，带动同期全社会固定资产投资快速增长。如2003年至2010年8年间，除2007年和2010年基建投资同比分别增长16.2%和18.5%外，其余年份增速均高于20%，2009 年同比增长42.2%，为历史最高增速；同时期全社会固定资产投资增速均保持在20%以上，2009 年同比增长30%，为2000 年以来最高增速。但近年来基建投资对全社会固定资产投资的拉动作用边际递减，2015至2017年，基建投资均保持14%以上的高增长，但同期全社会固定资产投资分别增长9.8%、7.9%、7.0%，增速均小于10%且逐年下降。2019 年基建投资占全社会固定资产投资比重为33.3%，创历史新高，但全社会固定资产投资同比增长5.1%，为历史最低值。2020 年在地方政府专项债大规模发行的情况下，基建投资同比仅增长0.7%，全社会固定资产投资同比增长1.8%。

（四）区域间财力不平衡问题依然突出，影响基本公共服务水平均等化

当前，我国区域经济发展不平衡的问题仍然存在，在财税领域表现为不同区域、省份之间的财力差距。分区域看，2019年，东部地区地方级公共预算收入58027.21亿元，同比增长3.5%；中部地区地方级公共预算收入18454.16亿元，同比增长4.6%；西部地区地方级公共预算收入19561.66亿元，同比增长2.8%；东北地区地方级公共预算收入5032.11 亿元，同比下降2.1%；东部地区地方级公共预算收入高于其他3个区域之和。从各省份情况看，2019年，广东省地方级公共预算收入12651.46亿元，是唯一一个收入过万亿的省份；上海、江苏、浙江地方级公共预算收入均超过7000亿元；而西藏、青海地方级公共预算收入不超过300 亿元，宁夏、甘肃地方级公共预算收入不超过1000亿元，各省份间财力差距明显。

地方公共预算收入是地方政府提供基本公共服务的重要财力保障，不同区域间财力不平衡直接影响其公共服务水平。分区域看，2019年，京津冀三省市按常住人口计算，人均教育支出北京市为5239.17元，天津市为2993.79 元，河北省为2024.61 元，北京是天津的1.75 倍、是河北的2.59 倍；人均医疗卫生支出北京市为2275.07 元，天津市为1234.61 元，河北省为800.79 元，北京是天津的1.84 倍、是河北的2.84 倍。2018 年，长三角区域中，上海、江苏、浙江、安徽适龄人均义务教育支出分别为18615元、2310元、1614元、927 元，人均医疗卫生支出分别为2038 元、1004 元、1170元、895元，上海市人均支出标准均大幅领先。

三、新发展格局下财税政策选择的思考和建议

构建新发展格局，要充分发挥财税政策对劳动力、资本、技术等要素自由流动的支持和引导作用，在激活消费潜力、优化产业结构、提高政府支出效能、平衡地方财力等方面着力。

（一）稳步推进个人所得税、消费税和房地产税改革，优化消费结构，激活内需潜力

一是继续稳步推进综合与分类相结合的个人所得税改革。居民可支配收入的稳定增长是扩大内需、推动服务业增长的基础，应分阶段将经营所得，财产租赁所得，利息、股息、红利所得，偶然所得纳入综合所得，并适当下调综合所得税率；同时应动态调整专项附加扣除项目并适当上调扣除标准。二是稳步推进消费税改革。继续按《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》要求，探索将部分品目商品消费税征收环节后移至消费端，合理确定中央与地方分成比例，提高地方政府刺激消费的积极性；适应消费形势变化，适当扩充奢侈品等消费品的税目数量并提高税率。三是稳妥推进房地产税的立法和落地。做好与开征房地产税有关的税率确定、房产价值评估、系统建设等前期准备工作，与房地产税立法同步推进，稳妥落地，以期在保证房地产市场平稳发展的同时，减轻房地产业对其他消费行业的挤出效应，优化消费结构。

（二）增加财政对教育支持力度，搭建产业支持政策体系，助推产业结构优化升级，进一步提高税收优惠政策的可得性和便利性

一是继续增加财政对教育的支持力度。不断提高教育支出在财政支出中的占比；优化教育支出结构，在保持对应用研究支持力度的同时，逐步加大对基础研究和试验发展研究的财政投入。二是优化财政支出结构，搭建产业支持政策体系。逐步增加财政对生产性支出和研发投入的支持力度，综合利用税收优惠、政府产业投资基金、产业引导财政专项资金、政府性融资担保，构建“税收优惠+专项资金+产业基金+融资担保”的政策模式，加大对中高端制造业和新兴服务业的扶持力度，促进产业结构优化升级。三是提高税收优惠政策的可得性和便利性。增值税方面，研究将部分行业增值税率三档降为两档，进一步减轻部分行业企业税负；降低增值税留抵退税门槛，探索将增量留抵退税扩大至存量留抵退税、提高退税比例、适当降低纳税信用等级和留抵税额门槛要求等。企业所得税方面，放宽或简化有关研发费用加计扣除、高新企业技术认定、职工教育经费扣除标准等认定标准，扩大受益企业范围。

（三）合理控制财政支出规模，优化政府收入和投资结构，促进财政支出提质增效

进入新发展阶段，积极财政政策的着力点应关注以下几个方面。一是合理控制财政支出规模。未来一段时期内，我国财政收入增长、财政收支平衡压力依然较大，财政支出既要考虑国家经济建设需要，又要保证财政可持续性，因此，要合理控制财政支出规模，重点保障基本民生支出，避免财政收支缺口过大带来财政运行风险。二是优化政府收入结构，减少对债务收入的路径依赖。要进一步通过优化营商环境、加大财税支持力度等助推企业提质增效，放水养鱼、涵养税源，逐步增加税收收入在财政收入中的占比，同时要合理控制政府债务规模，加强对地方债，尤其是专项债的发行、使用、偿还的管理，降低政府融资成本，优化债务期限结构，防止地方政府陷入对债务收入的路径依赖。三是优化政府投资结构，提高财政支出绩效。在保障重大基建项目投资需求的基础上，政府投资要向“新基建”倾斜，要重视政府和社会资本的合作，既发挥政府投资的引导和撬动作用，又发挥社会资本接近市场、管理高效的优势，实现政企良性合作。要加强财政支出绩效管理，进一步健全政府支出内外部监督机制，提供社会监督渠道；完善政府支出绩效评价机制，不断提高财政支出透明度，以管理促绩效。

（四）继续推进财税体制改革，平衡地方财力，推动区域协调发展

区域协调发展是形成强大内需市场的基础，财税政策推动区域一体化可从几个方面入手。一是继续推进中央与地方间财政事权和支出责任划分。按照《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》要求，总结前期经验，稳步推进相关领域财政事权和支出责任划分改革。二是完善地方税体系。为充实地方财力，保证地方财政可持续性，一方面，可稳步推进房地产税立法及征收，逐步增加财产税在地方税收收入中的比重；另一方面，可探索将国内消费税、进口增值税、进口消费税等中央级税收按适当比例与地方分成，增加地方财力。三是进一步完善转移支付制度。应继续扩大一般性转移支付规模，规范整合专项转移支付项目；将财政资金直达基层制度化、规范化，与转移支付制度改革和平衡地方财力结合起来，协同推进、形成合力。四是推动区域财税一体化。在京津冀、长三角、珠三角等区域内，推动异地申报纳税、涉税服务、信息共享等一体化发展；建立区域协调机制，统一税收优惠、财政补贴、社保支付等政策标准，推动区域基本公共服务标准均等化，促进区域内人才、资金、技术等高效自由流动，推动区域一体化发展。

（五）继续推进外贸领域财税政策改革，加强国际税收合作，支持对外经济发展

在RCEP 已经正式签署、中欧投资协定谈判进程加快推进的背景下，未来国际贸易一体化发展趋势明显，将极大促进区域间人财物的流动，财税政策选择应助力高水平对外开放。一是积极参与国际税收合作，在税率确定、税收征管协调、国际税收分配、信息共享等方面发出中国声音、提出中国方案。二是完善税收优惠政策，以自贸区（港）作为国际合作的窗口和基地，在梳理总结全国18 个自贸区（港）税收优惠实践的基础上，逐步扩大相关税收优惠的适用范围（如“零关税”政策、合并多个流转税创设的销售税等），对部分已成熟政策可适时在全国范围内统一推广。由于可能涉及税制改革层面，因此可将探索税制改革与税收立法同步进行，用完善的法治保障改革。三是继续加大信息系统建设力度，逐步提高财政、海关、税务、国库、银行之间信息处理系统的兼容性，搭建部门间信息高速公路，利用技术手段在通关便利化、异地缴税入库、相关凭证的电子化传输等方面发挥积极作用。