学习贯彻《监察法》为反腐良法善治贡献智慧力量

湘潭大学法学院 赵纯

《中华人民共和国监察法》和《中华人民共和国监察法实施条例》的先后颁布和实施，既体现了我国监察体制改革的重要进程，又展现了党的十九大以来我国在国家监督体制改革方面取得的重大成果。国家监察立法体系的创新和不断完善，体现了权力属于人民、人民监督权力的宪法原则,突出了惩治腐败、建设廉洁政治的价值取向。作为纪委和监察委系统的广大党员干部，应深入学习贯彻《监察法》和《实施条例》，准确把握《监察法》的立法属性和立法精神，努力遵循《实施条例》的基本要求，以创造性的执法实践和建设性的立法建言为反腐败良法善治贡献智慧力量。

一、充分认识我国监察体制的鲜明特色

我国监察体制的确立和不断完善，是在新时代政治体制改革背景下的重大创新。这一创新，着眼于构建全域立体的监察模式，通过整合监察体制、重构监察关系、优化监察手段，将所有监督对象纳入党统一领导下的全方位监督之中，开创了凡公权力所在之处人和事无一不受监督的新里程，体现了鲜明的中国特色。

一是体现了党性和人民性高度统一的鲜明特色。《中华人民共和国监察法》明确规定了监察委员会的性质和地位，指出监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。在整合监察体制的过程中，将监察委员会与党的纪律检查委员会融合起来，合署办公，体现了党性和人民性的高度统一。首先，将监察委员会与党的纪律检查委员会融为一体体现了鲜明的党性原则。监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，不是游离于党的领导之外的行政机关、司法机关，必须在党直接领导下，代表全体人民意愿、代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行全方位立体监督。这一合署办公的整合体制，要求纪检监察部门的工作人员要有强烈的党性意识和党性原则，努力加强党的政治建设、思想建设、组织建设，提高政治站位，突出政治功能，强化政治引领。其次，从《监察法》的起草形成过程看，我国的监察体制的改革充分反映和听取了民意。《监察法》的出台经历了前期调研、起草、面向社会征求意见、广泛听取意见建议、反复修改完善的过程。可见，我国监察体制改革的过程，是发扬民主、博采众议，不断汇聚全党全国各族人民智慧和心血的过程，是广开言路、开门立法的直观体现[1]。再次，从《监察法》立法的目标任务看，《监察法》的立法是为了强化对所有行使公权力的公职人员的全范围监督，实现国家监察的无死角覆盖，防止公权力寻租和被腐蚀，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一目标任务与广大人民群众热切希望广大公职人员反腐倡廉，永葆清正廉洁的意志和诉求高度统一，呼应了人民群众从严治党和从严治国的热切期盼。最后，从监察委员会产生的立法机制看，充分体现了人民行使监察权的特色。各级监察委员会不能随意产生，《监察法》明文规定，各级监察委员会由同级人大产生，对它负责、受其监督。这种生成机制，从法制上确保了监察权用来为人民谋利益，具有鲜明的人民性特色。

二是体现了党内监督与国家监察有机统一的鲜明特色。在中国，所有的公权力都属于人民，党和政府的所有机关都是在党的统一领导下行使人民赋予的权力，都必须为人民用权，对人民担责，受人民监督。党内监督和国家监察是我国监督体系的两大重要组成部分。党内监督担负的是对全体党员和党员领导干部进行监督，国家监察担负的是对所有行使公权力的公职人员进行监督。由于中国共产党党员人数目前已高达9514.8万名，在广大的公务员队伍和国家公职人员中，共产党员和党员领导干部占了绝大多数，这内在地决定了党内监督和国家监察具有高度的一致性，也必然地提出党内监督和国家监察必须统一的客观要求。《监督法》颁布以前，党内监督和国家监察分属不同部门管辖，《监督法》颁布后首次把二者整合统一起来，形成了中国监督制度的独有特色。

三是体现了紧贴现实和继承传统高度统一的鲜明特色。在国家权力结构中设置具有中国特色的监察机关，是从我国现实国情和历史传统出发，加强对公权力监督的重大改革创新，体现了中国探索、中国经验和中国智慧。在古代中国几千年的历史发展中，监察实践从未中断，先后出现过许多名垂青史的监察官，提出过许多察官治吏的监察思想，发生许多脍炙人口的惩贪除恶案件[2]。《监察法》在传承古代中国“治国先治吏”“治吏用重典”法制理念的基础上，结合新时代改革开放的新特点，抓住关键环节，瞄准重点对象，坚持抓“关键少数”和管“绝大多数”相统一，将监督执纪“四种形态”理念融入立法思想，将所有掌握国家公权力的公职人员全部纳入监察范围，实现了从行政监察到国家监察的转变，使监察体制更加适应推进中华民族伟大复兴的时代需求。

二、注重突出监察工作的政治属性

监察委员会是党的重要工作机构，政治属性是其第一属性和根本属性，各级监察委员会必须把讲政治放在第一位。监察工作必须旗帜鲜明讲政治，纪检监察工作者要提高政治站位，增强政治敏锐性，自觉用政治眼光、政治立场来分析、观察、解决问题。首先，要坚持惩戒与教育相结合的原则。惩前毖后、治病救人是我们党的一贯方针，从这一方针出发，监察工作必须区分对象，宽严相济。在案件办理的过程中，现实情况极为复杂，由于现在腐败存量较多、增量仍在发生，往往一个案件会涉及多名公职人员和涉案对象，他们为一己私利相互勾结，胆大妄为共同实施多种违规违纪违法行为，在查处一个案件时，审查调查人员最多可能需要研究解决六类不同问题，包括一般违纪问题、严重违纪问题、一般违法问题、职务违法问题、普通刑事犯罪问题、职务犯罪问题等等，将“四种形态”基本原理运用到监察工作中，本身就体现了讲政治的要求。案件审理人员要根据被审查调查对象违纪犯罪的严重程度，认错悔错的真实态度和纠错改错的具体情节进行“四种形态”之间的转化，最终达到治病救人的目的。其次，监察机关必须担负监督的政治职责。监察委员会的监督职责体现在“代表党和国家 ，依照宪法、监察法和有关法律法规，监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确，确保党和国家的路线方针政策贯彻落实，确保权力不被滥用”[3]。监察委员会不能只满足于办案，必须关注和把握全社会党风政纪的整体情况，灵活运用监督执纪的“四种形态”，促成风清气正政治生态的形成。第三，要担负从严治党的政治使命。监察机关应当坚持党建领航，加强党的政治建设、思想建设、组织建设，突出政治功能，强化政治引领。要高度重视案件审理队伍党组织的建设，审查调查组有正式党员三人以上的，应当设立临时党支部，见缝插针地组织各种学习教育活动，将思想政治建设和业务能力建设紧密结合起来，发挥战斗堡垒作用。要教育纪检监察工作者严格要求自己，时刻保持政治警醒和自觉，一言一行，合乎规矩。要心存敬畏，敬畏党纪，敬畏法律，敬畏权力，慎重、正确行使好职权，始终秉持高尚的职业情操和纯洁的政治本色。要惜名守节，不谋一己之私，不贪丝毫之利，堂堂正正干事，清清白白做人。

三、勇于创新监察反腐的执法实践

《监察法》出台后，相继有很多监察业务工作的内部文件下发，随后，《中华人民共和国监察法实施条例》正式颁发，其目的都是为了《监察法》有序实施，确保形成纪法贯通、衔接顺畅的办案机制。这些法律文件和《实施条例》陆续出台，进一步明确了监察办案的规范要求。但是，由于监察体制创新处于改革初期 ，还有更多工作需要监察、纪检工作者在实践中不断摸索完善，根据指导意见来明晰具体的操作流程，不断提高办案人员的案件侦办及证据移送的业务能力。《监察法》虽然既是实体法，又是程序法，但从办案适用操作角度来看，程序内容的规定并不详尽，与《刑法》《刑事诉讼法》比较而言，很多程序要求只有粗泛规定，并没有细化到具体执行步骤。《实施条例》虽然颁发，但仍有不断完善充实的任务。同时，相关的工作机制也是试用阶段，还在不断摸索更新之中，导致办案人员在办案的过程中会出某些迷茫和无所适从的现象。在认真学习领会《监察法》立法精神，遵循《实施条例》基本要求的基础上，结合监察反腐的办案实践来不断创新监察反腐工作，是摆在监察纪检工作者面前的一项重要职责。

一是要高度重视留置案件初核阶段的工作质量。由于目前留置案件对于期限及质量的要求更高，使得案件初核阶段工作显得尤为重要。初核工作在很大程度上决定了案件办理的顺利及效果。在留置案件办案过程中，由于部分单位在案件初核时未充分掌握当事人的严重违纪事实及证据 ，就草率使用留置手段，导致案件在短时间内难以取得进展。这种“夹生饭”一旦煮成，一方面会延长办案时间，增加办案风险；另一方面，案件久拖不破，办案人员在工作压力和心理压力下，极易产生急躁情绪；同时，由于初核不扎实，容易引起部分对象的抵触情绪，产生过激行为。这些教训警示办案人员，在案件的初核阶段一定要稳定心态，善于攻心，斗智斗勇，不厌其烦，稳扎稳打，直至获得需要的证据材料为止。

二是要提高留置案件的突破能力。留置案件审讯突破应以前期初核查实的事实为基础，根据案件具体情况制订宏观计划，灵活运用谋略，统 筹调控，实时交流讨论，审讯团队必须形成合力。在留置阶段的封闭时空，要使对象对审讯组产生唯一的信任感，需要团队每个人每个环节极具默契配合。并且办案必须以对象为本，无论是安全、办案效果还是人文关怀，只有实事求是以人为本、依法为本，才能良性互动，在依法惩治犯罪的同时取得更让人信服的社会影响。

三是要注重证据取得的合法性。国家监察委明确规定了证据材料应严格遵循刑事审判关于证据的要求和标准，在案件办理的程序及证据取得等方面不得存在非法因素，但是在《监察法》的条文中却没有细则规定，这就要求办案人员在熟知《监察法》的同时，更要能熟练适用《刑事诉讼法》的要求。在目前的阶段，均以有刑事犯罪案件办理经验的人员为主掌握证据及办案程序的合法性，在办案人员力量配备不足的情况下，办案任务尤显繁重，证据取得的有效性、合法性及质量也参差不齐。为保证留置案件的办案质量，审理人员要提高审理技巧，提升取证能力，确保调查期间取得的证据确实充分，为提高案件审结效率打下坚实基础。

四是尽快促进办案工作机制的明晰与规范。监察委办案的相关工作机制正在不断更新完善之中，目前有些工作要求和办案程序不够明晰，甚至存在盲区。在案件办理相关手续的过程中，有时候询问多个部门也没有统一标准，审批程序的繁琐与办案应急效率有矛盾，导致手续的规范性存在不足。各部门的协调沟通不能完全到位，直接影响到案件审查的办理效果。建议有关部门结合《监察法》和《实施条例》对案件审理提出的要求，切实解剖案件审理每一个环节存在的问题和隐患，形成问题清单，并在此基础上提出分类解决的制度、程序和措施，总结打造出标本流程，努力实现办案过程的规范化。

五是案件移送手续亟待加快完善。监察案件移送审理室、检察院处理流程和规范也需要进一步摸索完善。包括程序手续的办理、意见沟通、结果的认定、追诉漏罪漏犯等。建议在检察机关设立一个与监察委调查终结的职务犯罪案件移交移送“对接部”，同时，尽快明确界定这一部门的职能定位、编制人数、制度规定、运行机制、对接程序、“权力清单”“负面清单”等。要在实践中逐步统一标准，形成规范性制度，以便于操作可行，利于推动“对接”工作顺利开展。