美国环境外交政策的制约因素分析

常长海

(1.河南理工大学 外国语学院，河南 焦作 454000；2.中国社会科学院大学(研究生院) 美国研究系，北京 102488)

2017年6月1日，美国总统特朗普正式宣布退出《巴黎气候协定》，标志着美国环境外交政策发生逆转，引起国际社会广泛关注；2019年11月4日，美国政府宣布正式启动退出《巴黎气候协定》的程序。本文使用层次分析的方法探究影响美国环境外交政策制定的因素，提出的研究问题是：美国环境外交政策的动因是什么？哪些变量左右着美国的环境外交政策？美国环境外交的未来前景是什么？

肯尼思·华尔兹是较早使用了层次分析法的美国学者，在其专著《人、国家、战争》中，华尔兹从三个层次上分析了战争爆发的原因，他提出了著名的三个“意象”(image)——决策者个人因素，国家内部因素和国际系统因素。华尔兹之后，也有众多学者，如辛格、詹姆斯·罗斯诺、布鲁斯·拉西特和哈维·斯塔尔提出了类似的层次分析模型或将之前的模型进行扩展，(1)秦亚青：《层次分析法与国际关系研究》，《欧洲》1998年第3期。但总体上，层次分析方法还是以国际系统因素，国家内部因素和个人因素作为基本的分析框架。

一、问题缘起

20世纪中叶，美国国内诸多地区发生严重的环境污染事件，如洛杉矶光化学烟雾事件，环境问题影响面的广泛性为人所知，采取措施应对环境污染问题刻不容缓，这些事件帮助推动了《空气污染控制法》(AirPollutionControlAct)(1955年)的通过。

60年代，蕾切尔·卡森的著作《寂静的春天》研究了杀虫剂对于整个生物链的影响，进一步提高了公众对环境问题的关注，也推动环境保护进入公共政策领域。作者认为：“如果说民权条例没有提到一个公民有权保证免受由私人或公共机关散播致死毒药的危险的话，那确实只是因为我们的先辈由于受限于他们的智慧和预见能力而无法想象到这类问题。我进一步要强调的是：我们已经允许这些化学药物使用，然而却很少或完全没有对它们在土壤、水、野生物和人类自己身上的效果进行调查。我们的后代未必乐意宽恕我们在精心保护负担着全部生命的自然界的完美方面所表现的过失”。(2)蕾切尔·卡森：《寂静的春天》，吕瑞兰、李长生译，长春：吉林人民出版社，1997年，第10—11页。她使人们意识到，不加区分地、大量地使用对生物有效力的有毒的化学药品将有损整个生态系统，她号召人们行动起来，因为人是环境系统的一部分，化学品的使用不仅对环境造成破坏，也危害人类自身。环境保护与每一个人紧密相连，没有人可以置身事外。

彼时，美国进入所谓的“丰裕时代”，消费主义使普通大众更加注重生活质量，生活质量本身就包含环境质量。环境恶化已经威胁到人类自身，加上社会运动的推动，现代环保运动风起云涌，环境保护也逐渐进入联邦议事日程。环境保护本属于地方政府事务，现在，联邦政府主动承担起了越来越多的职责。环境问题也跨越国境形成国际问题，国际社会要共同面对工业化带来的环境污染问题。在1972年斯德哥尔摩联合国人类环境大会上，与会国家就在“只有一个地球”的口号下一致通过了《人类环境宣言》。美国的外交决策开始越来越重视环境问题。有学者认为，环境治理国家化是环境外交缘起的内生性原因。(3)靳小勇：《环境治理国家化、环保主义者与美国环境外交的滥觞》，《历史教学》2019年第12期。

根据学者黄全胜的定义，环境外交是指各种行为体(主权国家的代表机关或个人、政党、政府间国际组织、非政府组织、跨国公司以及公民个人)通过正式和非正式的外交行动，以交涉、谈判等和平方式去维系或调整国际环境关系，旨在捍卫国家环境权和争取国家发展权的同时兼顾国际共同环境利益。(4)黄全胜：《环境外交综论》，北京：中国环境科学出版社，2008年，第13页。简言之，它是一个主权国家在处理跨国环境问题时所进行的外交活动。

国内学者楼庆红将美国环境外交分为三个阶段。第一阶段从1972年到1980年，第二阶段从80年代到90年代初，进入停滞阶段。在第二阶段，里根政府采取放松管制的保守政策，遵循“环境政策不能影响经济发展”的原则，主张减轻政府在环境保护中的责任，更多地依靠市场的力量。美国在环境问题上与各国进行双边或多边谈判，但其所持立场已由合作转向对抗。第三阶段从克林顿政府时期开始，进入美国环境外交的复兴阶段。(5)楼庆红：《美国环境外交的三个发展阶段》，《社会科学》1997年第10期。以克林顿政府为开端，环境外交政策随行政机构的改变而改变，政策实质上进入不确定期和反复期。

美国联邦环境政策长期以来一直关注资源保护、土地管理，以及人口和发展问题，例如，在60年代通过了涉及荒野、土地、水资源保护等领域的诸多法案，从20世纪60年代中期开始，美国对一些发展中国家的人口计划(主要是自愿计划生育和人口研究)提供财政援助，目的是抑制这些国家人口的过快增长。随后环境政策慢慢扩展到对工业污染和人类废弃物的控制。(6)Norman J. Vig and Michael E. Kraft， “U.S. Environmental Policy Achievements and New Directions，” in Environmental Policy： New Directions for the Twenty-first Century， eds. by Norman J. Vig and Michael E. Kraft，Los Angeles： CQ Press， 2019， p.34.《1969年国家环境政策法》(TheNationalEnvironmentalPolicyActof1969)一般被认为是美国第一个现代环境法规，其中写道：“认识到环境问题的世界性和长期性，并在符合美国外交政策的情况下，适当支持旨在最大限度地开展国际合作以预测和防止人类世界环境质量下降的倡议、决议和方案”。(7)U.S. Congress， “National Environmental Policy Act of 1969，” Jan 1， 1970， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-83/pdf/STATUTE-83-Pg852.pdf， 访问时间：2019年9月2日。根据该法创设了环境质量委员会，旨在分析环境现状，审查环境项目并向总统提供政策建议。环保局(EPA)随后于1970年成立，以制定环境政策，协调环境保护项目，进行环境科学研究和环境评估。在1973年的石油危机中，美国意识到能源安全对国家的安全意义重大，能源部(DOE)于是在1977年成立。卡特政府时期，总统指示进行“公元2000年全球研究”，以预测能源和环境因素如何影响未来的内政和外交。70年代被称为“环境十年”，是环境立法的黄金时代，联邦政府通过或修正了至今还在发挥作用的一些重要环境立法。在这一阶段，美国环境外交关注的主要是人口与发展问题，防止空气和水源污染，保护自然资源等环境问题。

80年代，政府环境政策趋于保守，但是国际社会就全球环境问题达成诸多共识，这其中就包括了具有划时代意义的《蒙特利尔议定书》(1987年)，美国于1988年批准加入该条约。为什么环境立场保守的里根政府签订这样一个有约束力的国际条约呢？有学者指出，有两个因素导致了美国臭氧外交政策的逆转。首先，“南极臭氧空洞”的发现使人意识到氯氟烃的排放存在明显危险，并再次引起公众的关注。其次，1986年9月，主要的氯氟烃生产商杜邦公司和一个名为“负责任的氯氟烃政策联盟”(Alliance for Responsible CFC Policy)的工业组织开始支持对氯氟烃进行国际管制，消除了所有行业的反对意见，保护臭氧层才形成共识。(8)Neil E. Harrison， “From the Inside Out： Domestic Influences on Global Environmental Policy，” in Climate Change and American Foreign Policy， ed. by Paul C. Harris， New York： Palgrave Macmillan， 2016， p.96.当然，其中也离不开众多科学家的努力，离不开美国希望输出其国内环境制度的愿望。美国臭氧外交政策表面上是不符合彼时联邦政府不干涉企业、不影响经济发展的保守立场。但是一旦相关行业或企业支持这样的环境政策，政府自然乐此不疲。

自20世纪90年代以来，政府的环境外交政策已经从关注治理环境公害、防止环境污染对公众健康带来不良影响转变为越来越多地在放松环境管制、维持必要环境标准、减排、发展环保产业之间进行徘徊。美国环境外交政策进入反复期，不同政府时期的环境外交可能就有天壤之别。环境外交政策完全取决于总统个人吗？环境保护不仅仅关乎美国民众自身的健康，还与对外贸易、传统化石燃料行业、民众就业、环保产业等紧密相连。美国环境外交政策不仅仅是决策者签订一个国际环境协定，然后再寻求国会批准的过程。其环境外交政策受到复杂的国际、国内和决策者等因素的影响。

二、国际因素

国家外交活动的目的是促进该国在国际社会的利益，环境外交也不例外。但是环境外交又具有特殊性，这种特殊性在于：首先，环境问题特别是气候变化不会局限于某一个特定国家，环境问题会跨越国界，迫使一个国家面对这些环境问题并寻求同其他国家的合作。其次，国际社会是无政府状态的，不存在一个凌驾于他国主权之上的政府。联合国等国际组织只是国际社会协商解决问题的平台，并不能强制为所有国家制定一个整齐划一的环境政策。国际社会的这种性质决定了国际环境协定在对某国有利的时候，一些国家可能热情拥抱国际大家庭；在对自己不利时可能就上演“退群”行为。再次，环境问题还涉及环境保护与发展、历史责任与现实义务之间的相平衡的问题。发达国家走过先污染再发展的道路，对全球气候变化负有不可推卸的历史责任。发展中国家、新兴经济体等则面临着改善民生与环境保护的现实问题。环境保护需要国家制定政策，而政策的实施往往有经济成本，甚至在短期内会延缓经济发展。例如减排措施在短期内会对煤炭行业产生负面影响，使该行业失业率增加，清洁能源技术的研发投入却要上升。最后，环境治理的成本由具体的国家和企业实体负担，而他们却不能独享治理环境治理带来的利益，不可避免会出现“搭便车”的行为。带着狭隘的“零和博弈”思维的国家对此显然是不能接受的。

20世纪90年代，为应对全球气候变化，特别是温室气体排放带来的全球气候变暖，国际社会在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上签署了《联合国气候变化框架公约》(1992年)，这是第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放的国际公约。该框架公约遵循“共同但有区别的责任”原则，其公约体系下的《京都议定书》和《巴黎气候协定》对发达国家和发展中国家做出了责任划分，分阶段对温室气体排放做出了制度和自主贡献安排，对全球环境治理做出了积极贡献。

但是国际上一直存在着质疑气候变化的声音，为减排的国际合作蒙上了一层阴影。例如，2009年在哥本哈根气候大会前发生了“气候门事件”：气候科学家的邮件系统被黑客入侵，科学家之间的涉及气候变化真实性的敏感通信内容被公布，进而引发了质疑气候变化的浪潮。

但是国际组织发布的多项研究报告均表明，气候变暖已是不争的事实。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)曾获得2007年诺贝尔和平奖，其在2018年发布的报告称，相对于1850—1900年，在2006—2015年的十年中，气温增幅已经达到了0.87℃(±0.12℃)，这主要是由于人类活动增加了大气中温室气体的含量。鉴于全球气温目前每十年上升0.2℃(±0.1℃)，到2017年左右，由于人类的活动，温度已经比前工业化水平高出1℃。如果这种升温速度继续下去，2040年左右将达到1.5℃。(9)Myles R. Allen， et al.， “Framing and Context，” in Global Warming of 1.5℃， eds. by V. Masson-Delmotte， et al.， https：//www.ipcc.ch/sr15/， 访问时间：2019年9月2日。气候变暖将对全球造成不可估量的负面影响。此由人类活动导致，因此，改变人类自身的行为方式，采取必要措施积极应对气候变化应该成为国际社会的当务之急。

美国全球变化研究计划(The U.S. Global Change Research Program)于1989年由总统倡议设立，并经《1990年全球变化研究法》(GlobalChangeResearchActof1990)得到国会批准。该计划由13个联邦机构牵头，大批顶尖科学家参与研究和调查。在2017年和2018年该计划分别发布第四份国家气候评估(NCA4)的第一卷和第二卷，报告承认了气候变化，在第一卷的引言部分毫不含糊地写道：“在过去的150年里，世界变暖了，特别是在过去的60年里，气候变暖引发了地球气候的许多其他变化。许多证据表明，人类活动，特别是温室气体的排放，是工业时代观测到的气候变化的主要原因”。(10)D.J. Wuebbles， et al.， “Our Globally Changing Climate，” in Climate Science Special Report： Fourth National Climate Assessment， Volume I， eds. by D.J. Wuebbles， et al.， Washington， D.C.： U.S. Global Change Research Program， 2017， p.36.气候变化除了在美国国内造成影响，在境外，美国利益也受到气候多变性(例如厄尔尼诺)、极端气候(例如极端降水造成的洪水)和长期变化(例如海平面上升)的影响。这些关键的利益有四种：经济和贸易、国际发展和人道主义援助、国家安全以及跨国界影响。这四种利益也可能相互影响。(11)J.B. Smith， et al.， “Climate Effects on U.S. International Interests，” in Impacts， Risks， and Adaptation in the United States： Fourth National Climate Assessment， Volume II， eds. by D.R. Reidmiller， et al.， Washington， D.C.： U.S. Global Change Research Program， 2018， p.608.报告建议采取适应和减缓措施以应对气候变化。

既然人类活动带来的气候变化已经被越来越多的科学研究所证实，为什么美国环境外交政策反复出现前人栽树，后人除根的现象呢？在1997年，克林顿政府发布美国国务院第一个环境和外交政策报告《环境外交：环境与美国外交政策》，其中宣称，在全球范围内，美国有五个环境优先事项，分别是气候变化、有毒化学品和农药、生物多样性、乱砍滥伐和海洋退化等问题。在这五个领域，美国“帮助”其他国家的态度明显。(12)United States Department of State， “Environmental Diplomacy： The Environment and U.S. Foreign Policy，” April 22， 1997， https：//1997—2001.state.gov/global/oes/earth.html， 访问时间：2019年9月2日。报告言之凿凿，计划周密，显示美国致力于领导全球环境治理的强烈愿望。

美国的计划有现实的利益考量：环境问题虽然给国际社会造成见所未见的危机，但是也蕴含着前所未有的机遇。美国拥有领先的环境制度设计和技术，同时其他国家在应对环境问题上存在着制度空白和市场空缺。这种供需矛盾必然促使其走到环境保护的前台，在环境外交政策上比较积极，希望把国内的制度推广至国际社会，为其环保技术开拓国际市场，同时希望对方尊重相关的环保知识产权；而如果一个国家的产品或技术刻意降低环境标准以取得成本优势，那么在国际市场竞争中，美国就会处于不利的地位。

但是自签署《联合国气候变化框架公约》以来，美国环境外交始终在推广其国内环境制度和如何看待“共同但有区别的责任”之间摇摆。符合自身利益时，美国会毫不犹豫引领环境治理，为其制度和技术打前哨；不符合自身利益时，美国便对“共同但有区别的责任”这一原则极度排斥，把发展中国家作为其不履行国际义务的借口。对于退出《京都议定书》和《巴黎气候协定》，美国反复使用的借口是发展中国家没有承担相应的义务。其“合则聚不合则散”“零和”的现实主义思维甚是明显。

在京都气候大会之前，即1997年7月25日，美国参议院全票通过(95-0)《伯德-哈格尔决议》(Byrd-HagelResolution)，该决议指出，(1)美国不应在1997年12月于京都举行的谈判中签署1992年《联合国气候变化框架公约》下的任何议定书或其他协定，这些议定书或协定将使附件一缔约方做出限制或减少温室气体排放的新承诺，除非议定书或其他协定在同一遵约期内限制或减少发展中国家缔约方的温室气体排放，否则将对美国经济造成严重损害；(2)任何此类议定书或其他协定，在递呈参议院批准时，还应附有详细解释，说明为执行议定书或其他协定可能需要采取的任何立法或管制行动，同时应分析执行议定书或其他协定将引起的详细经济成本和对美国经济的其他影响。(13)U.S. 105th Congress (1997—1998)， “S.Res.98-A resolution expressing the sense of the Senate regarding the conditions for the United States becoming a signatory to any international agreement on greenhouse gas emissions under the United Nations Framework Convention on Climate Change，” July 25， 1997， https：//www.congress.gov/bill/105th-congress/senate-resolution/98， 访问时间：2019年9月3日。由此可见，彼时的参议院在减排问题上取得了压倒性的一致立场：把美国的责任同发展中国家的责任挂钩，强调“共同”的责任，刻意忽略“有区别的责任”，认为美国单方面的减排将有损美国经济。

因为《京都议定书》没有使发展中国家承担与发达国家同样的具有约束力的减排目标，明显违背了《伯德-哈格尔决议》的原则，注定很难获得国会的批准。鉴于此，对气候变化问题较为积极主动的时任民主党总统克林顿也知难而退，并没有将签署的《京都议定书》提交参议院审议。

美国退出《巴黎气候协定》同样也有类似的借口，认为发展中国家没有承担相应的义务，自身承担了过多义务，对经济有负面影响，而且好处却不能独享；更加不能容忍的是，发展中国家将获得竞争优势。

美国环境外交谈判专家本尼迪克认为环境条约成功达成的前提条件有：(1)需要科学家在谈判中发挥却至关重要的作用；(2)需要运用媒体去教育公众，并影响公众舆论；(3)多边机构如联合国环境规划署专业并且客观，对谈判的成功至关重要；(4)在全球协定达成之前一些国家率先采取环境保护措施，以建立国际支持；(5)公民团体和工业界建言献策，积极参与外交活动；(6)正式谈判前所进行的非正式科学和经济研讨会能激发创新，为国际共识奠定基础；(7)条约采用灵活和动态的形式，进行定期的科学、经济、环境和技术评估，可以很容易地适应不同情况。(14)Richard Elliot Benedick， et al.， Ozone Diplomacy: New Directions in Safeguarding the Planet， Cambridge， MA： Harvard University Press， 1998， pp.5-8.从这些条件可以看出，达成国际环境协定不仅需要联合国环境规划署这样的多边机构，也需要一些国家在国际舞台上发挥引领作用，更需要这些国家的政府、企业和民众共同参与。美国有依靠市场进行调节的传统，对于约束性的国际环境协定一般持排斥态度。审视美国环境外交政策离不开对于国内诸多因素的考察。

三、国内因素

美国的能源结构以及作为立法部门的国会对环境外交政策的制定发挥着决定性的作用。

(一)能源结构

国家的环境外交往往反映在具体的政策上，因为企业总是任何国家活跃的经济单位，政策往往最终要落实到具体的企业，政府要依靠企业来推进各项环境政策。美国的环境外交政策主要通过能源政策得以体现。国家对国际社会要做出承诺，需要选择是否和如何减少温室气体排放，减排额是多少，以及在什么时期。这反过来就意味着需要决定哪些能源政策最符合公众利益和世界利益，以及应该使用何种政策工具来实现商定的目标。例如，是否应该进行监管(如燃油经济性标准)、征税(如碳税)、使用市场激励措施(限额交易制度)、研发投入，抑或是这些工具的某种组合。(15)Michael E. Kraft and Scott R. Furlong， Public Policy： Politics， Analysis， and Alternatives， Thousand Oaks， California： CQ Press， 2018， pp.622-623.美国的能源消费虽然多元化，但是依赖化石燃料(石油、煤炭和天然气)的特征显而易见。

根据美国能源信息管理局发布的数据：在2018年，美国石油的70%用于交通运输；天然气的34%用于交通运输，35%用于发电，两者基本持平；煤炭的91%用于发电；可再生能源的56%用于发电。从使用部门来看，交通运输的92%来自石油，比例最高；工业40%来自天然气，比例也最高；居民消费的43%和42%分别源于天然气和电力；商业的50%来源于电力。(16)U.S. Energy Information Administration， “U.S. Energy Consumption by Source and Sector， 2018，” https：//www.eia.gov/totalenergy/data/monthly/pdf/flow/css_2018_energy.pdf， 访问时间：2019年9月3日。可以看出，化石燃料在美国能源结构中占有非常重要的位置：大多数美国人强烈反对限制物质消费的想法，并坚信技术可以解决他们所面临的任何问题。如果政治决策是为达到环境目的，但其中涉及对既定财产使用模式进行一定限制，他们对私有财产权的坚定承诺将对这些政治决定形成重大制约。(17)Gary C. Bryner， “The United States： Sorry-Not Our Problem，” in Implementing Sustainable Development： Strategies and Initiatives in High Consumption Societies， eds. by William M. Lafferty and James Meadowcroft， New York： Oxford University Press， 2000， p.278.消费者习惯于廉价和丰富的石油，以及围绕它的结构化的城市和生活方式。美国拥有超过2.42亿辆机动车，接近人均一辆车。美国道路石油的使用占全球所有此类使用的33%，为整个欧洲的2倍。(18)苏菲·梅里特、法比亚纳·萨卢：《美国能源政策：一个转折点？》，让·马里埃·席瓦利、帕特里斯·杰弗伦编：《新的能源危机——气候、经济学和地缘政治》，彭文兵、杨俊保、王诗婷等译，上海：上海财经大学出版社，2015年，第142页。鉴于化石燃料在民用和工业中的作用不可或缺，政府采取的旨在降低温室气体排放的外交政策必然会在民众和工业界引起强烈反弹，民众担心的是能源的可获得性和价格，工业界的主要考量是减排的成本。值得注意的是，天然气的主要成分为甲烷，虽然是一种相对清洁的能源，产生的污染较少，但本身也是一种温室气体，燃烧后同样产生温室气体二氧化碳。

从电力部门自身的能量来源看，化石燃料依然占据重要的位置。

美国能源信息管理局的数据显示，从2010年到2018年，煤炭和天然气在电力部门发电来源中的比例一直高居榜首，天然气更是一度超过煤炭，并且有可能在未来占据主导地位，核能、水能、风能和石油比例比较稳定。(19)U.S. Energy Information Administration， “Electricity Net Generation： Electric Power Sector，” https：//www.eia.gov/totalenergy/data/browser/index.php?tbl=T07.02B#/?f=A&start=2010&end=2018&charted=1-2-3-5-8-14， 访问时间：2019年9月2日。因此，化石燃料对电力部门的作用也不可低估。美国煤炭行业重要的利益集团——美国清洁煤电联盟(The American Coalition for Clean Coal Electricity)称，几十年来，煤炭行业一直是美国电力供应系统的支柱，煤炭对于维持可负担电价和可靠灵活的电网至关重要。目前，煤炭不间断生产出美国大约三分之一的电力需求。(20)The American Coalition for Clean Coal Electricity， “Why the U.S. Needs a Coal Fleet，” http：//www.americaspower.org/why-the-u-s-needs-a-coal-fleet/， 访问时间：2019年9月4日。在可以预见的未来，特别是页岩气革命生产出丰富而廉价的天然气，化石燃料将继续主导电力部门的能量来源，电力部门和化石燃料行业将对政府采取的任何温室气体减排措施极度敏感。

奥巴马政府时期，环保局制定计划以减少燃煤电厂的排放量，因为燃煤电厂占与能源相关的温室气体排放的大约40%。环保局于2015年8月发布了《清洁电力计划》(在特朗普政府时期被废除)的最终规则。该计划的目标是到2030年将发电产生的碳污染在2005年的水平上降低32%，从而促进向更清洁的能源过渡。该计划也将大大减少二氧化硫和氮氧化物的排放，以减少空气污染，防止对公众健康构成威胁。该计划的批评者，包括半数以上的州、煤炭企业和许多电力公司，对环保局的计划不满，他们向联邦法院提起诉讼以阻止该计划。美国清洁煤电联盟也敦促国会议员推翻环保局关于碳排放的规定。(21)Michael E. Kraft and Scott R. Furlong， Public Policy： Politics， Analysis， and Alternatives， pp.580-581.

向更清洁的能源过渡本是联邦政府保护环境的举措，但是燃煤电厂自然会奋力争取自己生存和降低企业运营成本的权利。而且在所谓的过渡期中，美国不仅要面临发电设施短缺的问题，还将导致更高的电价。另外，各个州的能源结构也大不相同，改造或淘汰燃煤电厂将对俄亥俄州、肯塔基州、西弗吉尼亚州等产煤大州产生严重影响。这些州在国会的代表势必会捍卫自己所在州的切身利益，相关行业的利益集团也加入进来，势必形成排山倒海的抵制力量。所以一个整齐划一的联邦计划遭遇多方面排斥也可想而知，注定了其命途多舛。

2017年3月28日，特朗普签署《能源独立行政令》，认为促进能源的清洁、安全发展，同时对限制能源生产、制约经济增长、阻碍创造就业的不必要监管负担加以避免，是符合国家利益的。此外，审慎开发这些自然资源对于确保国家的地缘政治安全至关重要。确保美国的电力是负担得起的、可靠的、安全的、有保障的和清洁的，并能用煤、天然气、核能、水能和包括可再生能源在内的其他国内能源生产，这也是符合国家利益的。他指示机构负责人应审查所有可能给国内能源开发或使用造成负担的现有规章、命令、指导文件、政策和任何其他类似的机构行动(集体行动)，例如《清洁电力计划》，特别是涉及石油、天然气、煤炭和核能资源的；温室气体社会成本问题机构间工作组(IWG)应解散。(22)The White House， “Presidential Executive Order on Promoting Energy Independence and Economic Growth，” March 28， 2017， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-executive-order-promoting-energy-independence-economic-growth/， 访问时间：2019年9月4日。特朗普政府的政策明显以发展经济为导向，放松环境管制，明显偏向化石燃料行业，可谓是里根政府环境政策的翻版。

需要指出的是，虽然联邦的环境政策在地方可能受冷遇，但是美国的气候政策在州和地方一级已经相当活跃。这是一种长期形成的自下而上的公共政策模式。事实上，世界上正在讨论的许多最重要的减少温室气体排放的政策工具都起源于美国的一个或多个州，并经常被其他许多州采用，(23)Barry G. Rabe， “Introduction： The Challenges of U.S. Climate Governance，” in Greenhouse Governance： Addressing Climate Change in America， ed. by Barry G. Rabe， Washington， D.C.： The Brookings Institution Press， 2010， p.8.地方政府甚至成为气候立法的重要参与者和制定者。(24)王慧：《美国地方气候变化立法及其启示》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2017年第1期。但是这种自下而上的政策措施经常被联邦的“退群”光芒所掩盖。

(二)国会立法和政党分歧

不仅行政机构的减排计划会遭到工业部门和地方政府的抵制，环境立法也会因为影响经济而在国会止步。正如有些学者所言，全球环境问题，如臭氧消耗和气候变化在美国国内政治上造成重大分歧，美国的环境外交政策极少支持加入相关的国际协定。因为美国是如此大的温室气体排放国，任何减轻气候变化的国际政策都受制于其国内政治。(25)Neil E. Harrison， “From the Inside Out： Domestic Influences on Global Environmental Policy，” pp.90-91.国内政治对环境外交政策有直接的影响。

小布什政府时期，第110届国会参议员约瑟夫·利伯曼(Joseph Lieberman)和约翰·华纳(John Warner)提出《2007年气候安全法》(Lieberman-WarnerClimateSecurityActof2007)，该议案计划分配2012—2050年的排放额度，随着时间的推移，排放上限将降低。议案创建温室气体排放交易计划，建议成立气候变化信贷公司，以拍卖碳排放额度。拍卖收益将用于奖励零碳或低碳能源技术、先进的煤炭和封存技术、利用纤维素生物质生产燃料以及先进车辆制造技术。(26)U.S. 110th Congress (2007—2008)， “S.2191-Lieberman-Warner Climate Security Act of 2007，” May 20， 2008， https：//www.congress.gov/bill/110th-congress/senate-bill/2191/summary/00， 访问时间：2019年9月6日。该议案超越党派界限，通过了参议院环境与公共工程委员会(Committee on Environment and Public Works)，取得了历史性的成就，但是最终还是因为担心损害经济而被参议院否决。

无独有偶，奥巴马政府时期的《2009年美国清洁能源与安全法》(AmericanCleanEnergyAndSecurityAct)也有相似的命运。该议案规定了清洁能源、能源效率、减少温室气体排放、向清洁能源经济过渡以及提供与农业和林业有关的补偿。其中包括：(1)制定能源效率和可再生能源综合标准，规定电力销售的20%必须通过可再生能源和能源效率来实现。(2)设定到2012年将美国总体能源生产至少提高2.5%的目标，并将这一速度维持到2030年，并为此制定一项战略计划。(3)建立温室气体排放上限和交易制度，并设定到2050年将所覆盖排放源的温室气体减少83%的目标。(27)U.S. 111th Congress (2009—2010)， “H.R.2454-American Clean Energy and Security Act of 2009，” June 26， 2009， https：//www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/2454?q=%7B%22search%22%3A%22American+Clean+Energy+And+Security+Act%22%7D&s=3&r=3， 访问时间：2019年9月6日。这是首次由国会一院通过的旨在减少温室气体排放的议案。(28)John M. Broder， “House Passes Bill to Address Threat of Climate Change，” New York Times， June 26， 2009， https：//www.nytimes.com/2009/06/27/us/politics/27climate.html?_r=1&hp， 访问时间：2019年9月6日。该议案在众议院以219—212险胜，不幸的是，虽然民主党同时控制参众两院，议案在参议院也遭遇失败。虽然国会在气候变化上偶然有行动，但是行动屈指可数。可见，一个约束性质的减排议案要在国会获得通过将面临重重考验。

从国会议员自身来看，无论他们对减排或者阻止全球变暖抱有多么崇高的理想，他们要捍卫自己所在的州或国会选区的价值观和利益，要面对非常现实的竞选连任问题。选民或者利益集团关注较多的是与自身密切相关的经济利益、就业和福利，对于减排可能缺乏长远眼光。国会议员为赢得连任一般会回应选民的这些要求，在国会投票中会千方百计捍卫选民的利益，以便在新的国会选举中得到足够的支持。而国会议员如果无视所在州的行业情况或是不清楚选民的舆论倾向，就会葬送自己的政治前程。

在2010年国会选举中，南卡罗来纳州第四国会选区共和党众议员鲍勃·英格利斯(Bob Inglis)相信气候变暖由人类活动导致，这一观点广为传播，进而导致其在共和党初选中以21%—79%不敌对手。当被问及2010年选举失利的主要原因时，他承认“我所持有的最具影响力的异端学说是：气候变化是真实的，让我们做些什么吧”。(29)Jason M. Breslow， “Bob Inglis， Climate Change and the Republican Party，” PBS， October 23， 2012， https：//www.pbs.org/wgbh/frontline/article/bob-inglis-climate-change-and-the-republican-party/， 访问时间：2019年9月6日。英格利斯连任6届国会议员竟遭淘汰，几乎成为一个因气候问题影响选举的经典案例。

有学者认为冷战后美国环境外交演变过程说明，其参与环境外交的真正目的绝不是为了所谓的全球利益，更多是从“大国私利”出发，一方面服务其国际战略，另一方面受制于公众舆论，顺从于国内政党政治。(30)何忠义、盛中超：《冷战后美国环境外交政策分析》，《国际论坛》2003年第1期。

民主党和共和党在环境政策上的分歧有扩大的趋势。两党在70年代为促进环境保护而共同努力，可以看到，美国20世纪70年代环境立法井喷，主要源于国会能够超越党派差异，形成较大共识。但是到80年代，两党在环境政策方面的党派分歧显著扩大。在80年代，保守派越来越担心政府对私营部门进行不合时宜的干预，私营部门也担心政府的监管会使其产生额外的经营成本。到了九十年代，各方在保护公众福利上政府监管的合法性、私有财产权的神圣不可侵犯性、甚至环境问题是否对公众的健康和福祉构成了真正和实质性的风险等基本问题的意见分歧不断扩大。(31)Michael E. Kraft and Scott R. Furlong， Public Policy： Politics， Analysis， and Alternatives， p.595.这主要表现在：里根政府时期，国内环境机构遭到大幅度的预算削减，此后，美国国会批准国际环境条约的难度加大。近年来，民主党和共和党在气候问题上的分歧仍然在不断扩大，两党在减排问题上渐行渐远，继而会对未来的气候立法形成较多障碍。

根据皮尤研究中心的报告，就气候变化是否为当务之急这一议题上，共和党和民主党存在严重分歧。调查显示，在2018年，三分之二的民主党人(67%)称，应对全球气候变化应该是总统和国会的首要任务。相比之下，大约十分之二的共和党人(21%)有同样的表示，这一比例几乎与2015年的比例(19%)相同。(32)Brian Kennedy and Meg Hefferon， “U.S. concern about climate change is rising， but mainly among Democrats，” August 28， 2019， https：//www.pewresearch.org/fact-tank/2019/08/28/u-s-concern-about-climate-change-is-rising-but-mainly-among-democrats/， 访问时间：2019年9月7日。

两党在气候变化上是如此对立，要想使一个约束性的碳排放国际条约在国会得到批准就难上加难。没有相应的立法，政府的任何行动就失去依据和合理性。未来，行政机构最大的成就可能是签署类似《巴黎气候协定》的国际协定，即使签订这样的国际协定，国会层面上将面临重重障碍，国会批准这样的国际协定希望渺茫。党派角度来看，民主党政府可能更加愿意参与气候国际协定，而共和党政府拒绝参与气候国际协定的可能性更大。

四、决策者因素

对外交政策产生影响的直接决策者不仅仅包括总统及其幕僚，还包括思想库。

美国联邦行政机构由总统领导，对总统负责。联邦各个行政部门的高级官员并非民选官员，而由总统任命，并经参议院批准后上任。虽然有同总统意见不合者，但一般都是总统的追随者。除了独立机构外，这些高级官员可被总统随意免职。此种特点使得总统、幕僚以及为其提供智力支持的思想库能够结成政策上的统一战线。

小布什政府时期，传统基金会“能源与环境项目”资深研究员查利·库恩(Charli Coon)撰写了大量的研究报告、网络文章和工作报告，在论证布什不执行《京都议定书》的一系列文章中，《京都议定书》没有为中国和印度设定减排义务成为其“不公平论”的论证起点，并最终成为美国不参与《京都议定书》的主要理论思想依据。(33)钱皓：《美国思想库与美国对华环境、能源政策》，陶文钊编：《美国思想库与冷战后美国对华政策》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第293页。小布什最终决定退出《京都议定书》的重要理由之一便是议定书没有对中国等国家进行温室气体排放限制。

奥巴马政府时期，在环境和应对气候变化上比前任积极。为确保其“绿色新政”有效执行，奥巴马挑选了多位科学家担任要职，其中包括：哈佛大学物理学家、能源和气候变化应对专家约翰·霍尔德伦担任白宫科学及技术政策办公室主任，诺贝尔物理学奖得主朱棣文任能源部长，环境科学家和海洋生态学家简·卢布琴科任国家海洋和大气管理局局长等。显示出该届政府要在环境和应对气候变化上有更加积极的作为。

除了在人事任命上重视环境议题，时任政府也极为重视思想库的作用。美国与中国的环境合作就离不开思想库的研究和论战。在2009年哥本哈根气候世界气候大会之前，就中美气候合作上的“共同但有区别的责任”原则，一些思想库的学者主张淡化中美双方极具争议的议题，回到现实合作的轨道上来。(34)钱皓：《美国思想库与美国对华环境、能源政策》，第314页。卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace)能源和气候项目高级助理和主任钱德勒(William Chandler)曾在参议院对外关系委员会听证会上作证，就中美气候变化合作面临的机遇和挑战，他说道：“美国和中国的合作不应被视为对任何国家的气候领导能力产生威胁，也不应被视为对全球合作造成威胁。它不应挑战现有或计划中的排放上限和交易制度。相反，这将是而且应该被认为是一种相互保护的行为，以帮助美国和中国避免气候灾难。如果他们不采取行动，将最终得到其他国家的制裁。中美之间的合作将为成功的全球行动奠定基础。”他提醒委员会，中国已经为减少排放增长做出了巨大努力。中国关闭许多效率低下的工厂和发电厂，为提高能源效率所付出的努力是史无前例的。他建议中国把重点放在以下领域：鼓励高效的工业和建筑投资；提供税收减免，放松对于清洁能源公司和服务的国外限制；让中国的银行更容易为清洁能源项目提供风险贷款。这些变化将有助于扫除美国清洁能源公司在中国开展业务的障碍。(35)William Chandler， “Challenges and Opportunities for U.S.-China Cooperation on Climate Change，” U.S. Senate， Committee on Foreign Relations， Washington， D.C.， June 4， 2009， https：//www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/060409_Transcript_Challenges%20and%20Opportunities%20for%20US%20China%20Cooperation%20on%20Climate%20Change.pdf， 访问时间：2019年9月7日。显然，他肯定了中国在减排上所做出的积极努力，表达了双方可以进行互惠合作的愿景。在同一场国会听证会上，时任布鲁金斯学会访问学者的李侃如(Kenneth Lieberthal)主张从现实的角度理解中国的碳排放：中国是一个发展中国家，有大规模的人口流动，城市化进程前所未有，基础设施正加快建设以满足人民的需要，重要的是煤炭占整个国家能源的70%等。他肯定了中国在减排上是认真的，认为这将给中美合作提供诸多机会。(36)Kenneth Lieberthal， “Written Statement for Senate Foreign Relations Committee Hearing on ‘Challenges and Opportunities for US-China Cooperation on Climate Change’，” U.S. Senate， Committee on Foreign Relations， Washington， D.C.， June 4， 2009， https：//www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/LieberthalTestimony090604a.pdf， 访问时间：2019年9月8日。

事实证明，在奥巴马政府时期，中美通过战略与经济对话等平台，展开了中美外交史上较多的能源、环境和气候合作项目。中美进行一系列务实合作，为推动国际社会达成应对气候变化的重要协议——《巴黎气候协定》做出了最重要的贡献。

特朗普政府时期，环境外交政策翻转。特朗普相信“美国优先”，质疑气候变化，仍然对发展中国家的温室气体排放耿耿于怀。他的行政机构团队也多是国际条约质疑者或是气候变化质疑者。有美国学者认为，特朗普已将其政府的环境政策完全移交给石油和天然气行业。环境保护局掌握在像斯科特·普鲁伊特(Scott Pruitt)这样的政客手中，长期以来，普鲁伊特一直由化石燃料行业提供资金。国会山很简单：掌握美国最大的私人化石燃料公司的超级亿万富翁科赫兄弟，拥有国会，或者至少是共和党一方。(37)Jeffrey D. Sachs， A New Foreign Policy： Beyond American Exceptionalism， New York： Columbia University Press， 2018， p.91.《洛杉矶时报》称普鲁伊特已经“把环保局变成一只仰卧在石油、天然气和煤炭工业大腿上的狗，他正在努力消除基于多年科学研究的环境政策”，甚至把他管理下的环保局戏称为“环境掠夺局”(Environment Plundering Agency)。(38)David Horsey， “EPA’s Scott Pruitt is Trump’s most adept and dangerous hatchet man，” Los Angeles Times， July 2， 2017， https：//www.latimes.com/opinion/topoftheticket/la-na-tt-hatchet-pruitt-20170702-story.html， 访问时间：2019年9月12日。任环保局局长之前，普鲁伊特是俄克拉荷马州总检察长，曾代表该州挑战环保局各种法规并多次起诉环保局。普鲁伊特因多起丑闻遭调查，已于2018年辞职。

前美国国家安全顾问博尔顿也一直对国际组织和国际法持怀疑态度，并且认为，根据《美国宪法》，国际机构无合法权威性，而且危及美国的主权。(39)Michael Hirsh， “John Bolton， the Anti-McMaster，” Politico Magazine， March 22， 2018， https：//www.politico.com/magazine/story/2018/03/22/john-bolton-iran-north-korea-217700， 访问时间：2019年9月8日。他喜欢单边主义而不是多边主义。他把自己称作“深信不疑的美国主义者”，认为全球主义在冷战后大行其道，但是有损美国人民主权，降低美国国际地位，使国内和外交政策受限，这些给美国带来的成本是巨大的。(40)John R. Bolton， “Should We Take Global Governance Seriously?” Chicago Journal of International Law， Vol.1， No.2， Article 2， https：//chicagounbound.uchicago.edu/cjil/vol1/iss2/2， 访问时间：2019年9月12日。国务卿蓬佩奥2018年12月4日在布鲁塞尔发表的演说中，认为“有原则的现实主义”(principled realism)是“常识”，呼吁回归“民族国家”的传统。“我们的使命是重申我们的主权，改革自由的国际秩序，而且希望我们的朋友协助我们，并且也行使他们的主权。我们希望让国际秩序为我们的公民服务——而不是控制他们。美国有意发挥领导作用——现在和永远。”所以，“本届政府将合法地撤出或重新谈判过时的或者有害的条约、贸易协定，以及其他不符合我们主权利益或者我们盟国利益的国际协议”。(41)Michael R. Pompeo， “Restoring the Role of the Nation-State in the Liberal International Order，” December 4， 2018， Brussels， Belgium， https：//www.state.gov/restoring-the-role-of-the-nation-state-in-the-liberal-international-order-2/， 访问时间：2019年9月16日。

2017年的《美国国家安全战略》称，“美国将继续推进一种兼顾能源安全、经济发展和环境保护的方法。美国将继续在减少传统污染和温室气体排放方面保持全球领先地位，同时发展我们的经济。这项成就可以作为其他国家的榜样，是从创新、技术突破和提高能源效率等方面，而不是从繁重的监管中获得”。(42)The White House， “National Security Strategy of the United States of America，” December 18， 2017， http：//nssarchive.us/wp-content/uploads/2017/12/2017.pdf， 访问时间：2019年9月18日。放松监管，以技术创新为根本，不损害经济是特朗普政府环境政策的根本导向。

可以看出，行政机构的决策者不仅仅包括总统，还包括其幕僚和对其有影响力的思想库，他们形成了一个决策小团体，对美国参与国际环境协定有重要的影响。总统幕僚和思想库支持总统在环境上有积极作为的时候，一般是美国环境外交较为主动的时期，这时候行政机构达成国际环境协定较为容易；相反，保守的幕僚和思想库一般支持放松环境监管，以经济利益为重，就使达成国际环境协定相对变得困难。

结 语

气候变化带来的影响已经被科学研究证实，人类需要携起手来，超越狭隘的国家短期利益，共同应对挑战。美国经济学家杰弗里·萨克斯认为，可持续发展所面临的挑战(包括在人类引发的危险气候变化中进行全球合作)应在未来一代中引领和界定美国的外交政策。今天，例外主义的心态尤其危险。美国是这个世界的一部分，当今的世界面对共同挑战，需要共享解决方案。(43)Jeffrey D. Sachs， A New Foreign Policy： Beyond American Exceptionalism， p.8.虽然国际环境合作在一定程度上会形成集体行动困境，但是一些重要气候协定的成功签订说明，国际社会还是能够在这一问题上达成共识。国际环境制度的设计离不开美国的参与，这是因为美国是人均温室气体排放大国，美国的参与将对世界减排起到重要的示范带动作用。

美国对“共同但有区别的责任”原则始终有疑虑，导致其环境政策始终把发展中国家作为自身行动的参照系；由于担心约束性质的环境协定会影响经济发展，其对这样的环境协定始终有疑虑。在国内，其依靠化石燃料的能源结构在短期内很难会改变，虽然行政机构及其幕僚和思想库会提出联邦范围的减排计划，但如何平衡经济发展与环境保护之间的关系始终是每一位总统要面临的现实问题，而且国会总是以影响经济发展为由对减排持负面态度。再者，美国有依赖市场进行调节的传统，化石燃料行业崇尚一种“自下而上”的方式，对于约束性的监管措施持否定态度，这些行业如果和政治交织在一起，就会让政策制定错综复杂，充满变数。

在未来，对美国有约束力的国际协定可能会由行政机构签订，但寻求国会支持仍然非常困难。地方政府和企业被寄予厚望，依靠制度和科技创新，他们将在市场机制实施减排中发挥主导作用。