公共卫生决策与风险沟通

邱五七，毛阿燕，Cordia CHU

(1.中国医学科学院医学信息研究所，北京 100020；2.Center for Environment and Population Health，Griffith University，Australia)

公共卫生决策是公共卫生管理的核心，直接关系到管理的绩效及目标的实现[1，2]。公共卫生管理工作的成效，取决于科学的公共卫生决策及有效执行[3]。公共卫生涉及的范围广、问题多，其政策的有效执行离不开不同利益相关者的共同参与。一个良好有效的风险沟通能够使利益相关者主动参与并协助解决与风险有关的冲突，影响并改变风险制造者与承受者的态度和行为，确保风险管理的合法性，重塑信任与公平，有利于利益相关者采取合理的应对措施并促进领导者决策。

在现代风险管理理论中，决策是领导者在风险管理中应具备的重要技能，而风险沟通是保证决策被公众接受与实施的重要条件。在公共卫生政策制定和实施过程中，不同的利益相关者具有不同的风险感知及不同的利益诉求，只有及时进行风险沟通，才能凝聚共识，保证决策的有效实施[4]。在突发公共卫生安全事件的处置过程中，公共风险更具有不确定性，更需要及时沟通和准确决策[5]。近年来，风险沟通在我国的公共卫生危机事件有效防控中发挥了越来越重要的积极作用[6]，特别是在我国的甲型H1N1流感、人感染H7N9禽流感及中东呼吸综合征(MERS)疫情防控中，风险沟通理论及原则也都得到了很好的运用[7-9]。

人类历史上曾发生过的许多疾病暴发流行等重大公共卫生危机事件，对国际卫生、经济及社会稳定均带来了巨大的影响，并威胁到全球公共卫生安全[10]。当前及今后我国及国际上仍然面临着传统疾病、新发突发传染病及气候变化、环境污染等带来的公共卫生危机事件的威胁。针对不断出现新的不确定风险及涉及到利益相关者的不同需求，使得科学有效的公共卫生决策变得很困难，领导者在没有足够信息的情况下进行基于证据决策的要求越来越高，如何有效决策也成为新世纪公共卫生管理工作的难题。政府相关部门及公共卫生专业人员了解公共卫生决策中的风险沟通及其影响因素，对强化部门之间的信息交流与合作，促进公共卫生决策及管理十分必要。

1 公共卫生决策

决策就是对需要解决的事情做出决定。决策活动与人类活动是密切相关的。决策可被视为心理认知过程的一种结果，这个心理过程决定了在若干被选择对象中，如何选择一系列的行动过程。每一个决策过程都最终产生一个最后的选择。然而，在另一个层面，它可能会被视为一种解决问题的活动，这种活动总是以找到一个令人满意的解决办法来结束。因此，决策是一个推理或情感的过程，可以合理或不合理，可以以明确的假设为根据，或者以默许的假设为根据。

选择一个适当的决策策略主要取决于可获得信息的类型和决策分析者的技巧知识。当政府决定民众应该自主决策如何处理公共卫生风险时，要求政府的沟通必须理解其信息需求来帮助民众进行决策，确保其获得没有偏差的信息，并建议和帮助民众制定决策。建立对政府决策的接受和理解，民众的参与和利益相关者的介入至关重要。成功的风险沟通不仅是传递信息或者让利益相关者理解。政府、公众和利益相关者之间争论质量的提高才会产生成功的风险沟通。

在公共卫生管理工作中，经常出现传染病疫情、环境污染及食品安全等各式各样的问题，卫生行政管理部门及公共卫生专业机构需要进行决策并采取合适措施加以解决[11]。由于公共卫生危机事件风险的不确定性和难以预测性，对风险信息，利益相关者需要及时进行沟通，充分利用各方面的信息，进行风险评估，尽快做出科学合理的风险决策，以避免遭到误读、误解。

2 风险沟通

风险是指对人体健康和生命安全造成潜在危害的可能性，它无处不在且具有不确定性，随时都有可能对人类生存和发展带来威胁。世界卫生组织(WHO)定义风险是危险负面结果出现的可能性或是提高这种可能性的因素[12]。风险沟通是个人、组织及机构之间交换信息和意见的一个互交过程，在风险决策的各个阶段发挥双向或多向交流作用[13]。风险沟通是贯穿风险分析和风险管理两个领域的主要环节，起到互动和交流信息的作用，它是风险评估者、管理者以及其他相关各方为了更好地理解风险及相关问题，并作出决策而就风险相关因素进行信息和意见的相互交流[14，15]。

风险沟通有四种理论模型：风险感知、精神噪音、负支配和信任确定以及桑德曼的“风险=危险+愤怒”理论[16，17]，它们都关注如何应对公众和媒体，有助于理解人们在危机期间的反应，但仍然缺乏不同利益相关者合作开展紧急事件决策。风险沟通实践的有效性在于帮助利益相关者实现主要沟通目标：提供知情决策所需的知识以及风险，在利益相关者之间建立或重建信任，并让利益相关者参与对话，以解决争端并达成共识[18]。风险沟通不仅仅只是单方向信息传播，而是双方或多方之间的信息沟通的过程。在公共卫生危机管理过程中，政府相关部门不应仅仅将风险沟通作为健康教育或健康知识的传播，或只是视为消除批评或压制公愤的手段，而应将其视为决策过程中危机管理的一部分，服务公共卫生管理风险决策[7]。

国际经验表明，在公共卫生和环境健康领域，风险沟通是协助合作、共享资源及有助制定政策和应对危机策略的重要手段[19]。风险沟通包括对重大公共卫生事件的准备、应对和恢复阶段所需的一系列沟通能力，以促进做出明智的决策，积极改变行为并维护信任。风险沟通过程也是风险决策过程中公共卫生危机应对的一种形式[17]。风险沟通已被WHO认为是风险管理完整体系的重要组成部分[20]。

3 公共卫生决策中风险沟通影响因素

3.1 信息准确充分

信息是政府、卫生管理部门决策的重要基础。为了解决所面临的问题，决策者需要对相关的知识与信息资源进行利用的过程，就是决策的过程。正确的决策来源于及时准确的信息。在当今“ 信息爆炸” 的社会里，信息的获取、处理和利用就是贯穿管理工作的全过程，领导者及时作出明智的决策，离不开及时正确的信息[21]。准确的信息掌握得越及时，决策的准确度就越高。

在公共卫生管理工作中，及时掌握充分、准确、有价值的信息是正确公共卫生决策的首要条件[1]。出于自身利益的考虑，危机信息的虚报、瞒报及漏报等，影响到了信息及时、准确地上传下达和正确决策的及时作出[22]。在突发公共卫生危机事件应急处理过程中，由于事件的突发性、多样性、危害性及时效性等原因，信息不全和信息沟通不畅等现象时有发生，在信息不完全确定的情况下，要及时做出正确的卫生决策是异常艰难和复杂的。为了及时控制突发公共卫生事件带来的危害及影响，决策者往往会根据已有的经验和知识来进行判断，会直接影响对突发公共卫生事件的决策[23]。

3.2 沟通全面及时

决策过程就是信息的输入与输出过程，即在沟通过程下，促使各方形成共识[5]。作为制定决策每个阶段的必要方面，沟通和咨询在决策过程中形成一个持续性的考量。不管风险管理是政府或者个人的职责，风险沟通对于风险管理的决策制定是至关重要的。沟通对于选择正确方向和做好工作很重要，同时风险沟通也是风险管理自身的选项之一。即便有效利用，风险沟通也不能解决所有问题或者矛盾。且沟通不足或者缺失，几乎必然导致有效管理风险的失败。决策者、风险管理者和科学家之间的信息沟通也是风险沟通的重要基本形式，为决策制定提供信息。

从风险沟通的角度来看，政府不同部门人员对问题有不同的认识、不同专业技术背景的人员对疫情控制措施工作的不同认识，专业人员和公众以及媒体对公共卫生疫情危机事件问题不同的认识和看法等。一旦沟通不好，则极有可能造成来自政府和部门的不同声音都传递给媒体和公众。一方面可能带来公众对不一致信息的无所适从乃至恐慌；另一方面会让公众对政府丧失信任，给疫情控制工作带来不利影响。成功的政府和部门间的风险沟通，应及时全面沟通，着眼于达成统一的正确认识、发布一致的权威声音、树立公众和媒体的信任[24]。

公共卫生系统的条块分割，各部分之间缺乏沟通是影响公共卫生决策的主要原因。加强政府部门内部信息沟通和政府部门与公众的信息沟通；有助于政府及部门在短时间内做出正确决策；有助于稳定公众心理和增加公众应对突发事件处理的信心；有助于公众形成正确认识和采取正确行动，对突发事件的处置起到积极作用。

3.3 合作与协调

传统公共决策，直接依靠决策者所具有的分析问题和理性判断能力进行决策，但决策结果容易受到个人主观见解的误导，这就需要通过相关利益者参与沟通进行决策。对于突发公共卫生应急事件，由于涉及大量利益相关者，决策并不是一个简单的过程。它需要机构间信息沟通和各种合作与协调[25，26]。信息的畅通依赖于整个卫生系统沟通机制的建立、合作与协调，这种沟通包括不同的管理层、相同管理层中的不同部门以及卫生系统与其他相关系统之间的合作与协调。

人在决策方面的表现一直从若干角度上得到了积极研究。从认知的角度看，决策过程中必须被视为一个持续的进程，这个进程综合了与环境的互动。当决策者试图做一个合理的决策时，总是面对各种困难。领导的过程包括决策过程。面对决策过程中的种种困难，为了具备作出更合理决策的能力，领导人需要是一个很好的听众，要建立对决定的合作与协商一致性。

4 结语

自20世纪90年代以来，风险沟通在西方逐渐被引入公共卫生领域，在癌症、防范放射性物质、食品安全、计划免疫、传染病防治等方面都开展了有关风险沟通的研究和应用，并扮演着日益重要的角色。我国2003 的非典型肺炎(SARS)、2009 年的甲型 H1N1 流感、2013 年人感染H7N9 禽流感、 2015年中东呼吸综合征防控(MERS)等公共卫生事件防控卫生决策与管理过程中，风险沟通均得到了很好的应用并发挥着积极的作用。风险沟通已成为帮助公共卫生决策相关各方达成风险共识，促进跨领域和多部门合作的一项有效技术手段。在公共卫生事件防控中，风险沟通不仅仅只是用来应对媒体和平息公众的愤怒，其主要目的是帮助政府相关部门及利益相关者们进行信息交流，对不确定的后果进行判断，服务于公共卫生决策。