论当前疾病预防控制体系面临的主要问题

宋 涛，宋 毅，黄希宝，张 莹，宋昕玥

(1.湖北省疾病预防控制中心，湖北 武汉 430079；2.美国俄亥俄大学Fisher商学院，美国 俄亥俄州 OH43210)

随着《深化党和国家机构改革方案》的出台，各类事业单位和疾病预防控制机构也面临着深化改革以适应时代发展要求的转变。

2018年，辽宁省发布《省直公益性事业单位优化整合方案》，对省级和市级疾控、卫监部门进行了改组和整合[1]。同年，山西省为在工作中强化大卫生大健康观念，将24个示范县的疾控中心融入医疗集团进行整合[2]。

辽宁、山西的疾控机构改革引起了全社会的广泛关注和热烈议论。当然，有改革就会有争论甚至会出现问题。全国人大常委会副委员长陈竺认为：“自去年新一轮机构改革以来，一些省份对包括疾控中心在内的各类事业单位进行优化整合……打破了过去自上而下的疾控服务体系链条。此外，行政事业性收费政策取消后，一些地方政府尚没有建立对疾控长期稳定的投入保障机制，疾控机构人员薪酬明显低于同级公立医院，导致人才流失严重”[3]，“要高度重视疾病预防控制体系职能在事业单位改革中被弱化的风险，尽快明晰各级疾控中心功能定位，稳定公共卫生医生队伍”“政府有关部门围绕公共卫生医师和疾控人员稳定、机构设置和体系建设3个层面存在的主要问题，进行体制机制创新，做好顶层设计，出台指导性文件，重点明晰各级疾控职责，有条件的地区可以建立疾控中心与医疗机构的人员柔性流动机制，在目标考核、求职渠道和分配机制等方面做一些探索与创新”[3]。

在新的时代背景下，本文期望深入探讨疾病预防控制体系当前面临的主要问题，并结合时代发展的特色与新的疾病流行形势，提出疾病预防控制体系的应对策略，以期为推进疾病预防控制机构的改革提供可行的建议，更好地促进疾病预防控制事业在不断改革中谋发展。

1 疾病预防控制体系不健全

“健康中国2030规划纲要”指出，要“强化覆盖全民的公共卫生服务”。但目前包括全社会在内的公共卫生网络并不健全，疾控体系亦是如此。当前所谓的疾病预防控制体系，主要是指以疾病预防控制中心为主的疾病预防控制服务机构，而没有建立起包含个体、家庭、社区、社会、医院、医保部门等全社会共同参与的疾病预防控制网络，这个网络才是真正的广义疾病预防控制体系。也只有在此疾控网络框架下开展疾病预防控制工作，才能真正建立起大健康的概念并全方位地推进健康中国战略的实施。

目前，在健康中国战略要求政府、社会和个人都树立起健康优先的发展理念的背景下，覆盖全社会的疾病防控网络并未形成[4]；疾病预防控制机构职责不清；医疗机构落实疾控职能不力；医疗健康保险没有充分融入疾病防控；社会组织、志愿者参与疾病防控的动力、机制、组织管理等都存在制约因素；社会资本参与疾控体系建设缺乏政策依据；企事业机关组织参与疾病防控的责任无法有效落实；政府及相关行政部门在疾控体系治理中法律机制、市场机制的运用缺乏及行政机制过度运用同时存在[5]。仅就疾病预防控制中心而言，其职能边界模糊不清，工作中越位和缺位同时存在[4]。这种不健全的疾病预防控制体系，恰恰是阻碍疾控事业发展的关键制约因素之一。

2 疾控事业发展的不平衡

党的十九大报告提出“为人民群众提供全方位全周期健康服务”，实际上是在提倡“大健康”的新价值观，并通过健康中国战略向着“病有良医”“以预防为中心”的过程目标及“全面健康”的终极目标迈进[6]。

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。矛盾改变了，人民群众对美好健康的需求和期待更高了，但疾病预防控制服务能力还难以满足人民群众对健康美好生活的需要。

2.1 疾病预防控制供给与服务需求之间的不平衡

当前我国健康服务供给总量与差异化仍然严重不足，多元化、多样化、多层次的健康需求不断增长，健康服务供给与人民健康需求之间矛盾更加突出[7]。总体上疾病预防控制服务能力还难以满足人民群众对健康美好生活的需要。如感染性疾病依然严重威胁人民群众的健康[8]；慢性非传染性疾病带来的巨大疾病负担，不仅严重影响我国人群健康，也严重影响国家的经济和社会发展[9]；环境有害因素对健康带来严重的危害；环境恶化制约经济的发展、危及公民健康和生存；经济-环境-健康三个系统的协调度整体仍处于较低水平，没有完全实现经济发展、环境改善和健康促进的目的，离全面协调发展还有一段距离[10]；食品、职业有害因素同样带来了严重的健康危害，母婴疾病和营养不良疾病仍然是不容忽视的健康问题；农村贫困地区仍存在营养不良的问题，但城市和富裕地区营养过剩等等。这些问题的存在，都是疾病预防控制供需关系不平衡的具体表现。

2.2 疾病预防控制事业发展的区域不平衡

从地域间差异来看，我国东部与中西部之间、城市与乡村之间公共卫生事业发展不平衡仍然十分显著。中西部地区与农村地区在公共卫生经费投入、人员能力、待遇和职业发展等多个层面上仍存在发展滞后的问题，经济发展区域不平衡引致卫生资源配置非均等化是一个普遍存在的事实[11]。从疾控机构的经费保障来看，有内部调查数据显示，全国省级疾病预防控制中心中，仍有相当一部分机构没有实现全额财政保障，保障最低的不到50%；疾控中心人员经费最高的达到人均28万元，而有的地区却低于人均10万元；人均公用经费在部分地区相差近十倍[12]，各级疾病预防控制中心人员数和人均拥有技术人员数量均有较大的差异。 疾控事业发展的区域不平衡还表现在城乡间的不平衡。在农村地区，疾病预防控制相应的基础设施、服务队伍、资源共享、活动场所、服务人才等方面都落后于城市，即使是一般的县区，其体系建设也比农村健全。全国多数的县区都有专业的疾病预防控制机构或其他公共卫生机构，开展的疾病预防控制服务也相对全面。但在农村地区却存在一定的差距，即使当前有专门的基本公共卫生服务均等化项目支撑乡镇卫生院和村医在农村开展基本公共卫生服务，但由于当前对乡镇卫生院的激励机制、服务质量和服务水平还难以适应广大农民的需求，在疾病预防控制的水平上也存在很大差异，城乡之间公共卫生事业的发展呈现不平衡的状态。

2.3 疾病预防控制与其他卫生专业以及疾病预防控制不同专业之间的发展不平衡

与医疗行业的快速发展相比，疾病预防控制事业的发展仍显滞后。由于相对难以证实和计算疾病预防控制工作的收益，其工作通常被政府和公众所忽视。与医疗服务机构比较起来，疾控机构的人力资源、基础设施建设、关键技术储备以及服务对象的参与程度等多个方面，差距还非常大。尤其是改革开放以来，医疗领域在利用资本和市场方面取得了相对更大的进步，而疾病预防控制工作主要依赖于政府的投入，加上疾病流行形势的变化及决策的相对滞后，更阻碍了疾控服务能力的整体快速发展。另外，疾病预防控制不同专业或职能之间也存在发展不平衡的问题。通常，防病重点是关注急性传染性疾病，而对于慢性病的重视程度不够。工作项目经费更多地还是用于艾滋病、结核病等重大传染病的防控，以及血吸虫病等涉及社会安全和稳定的感染性疾病的防控，而用于慢性疾病防控和健康教育的经费却相对要少得多。项目经费的多少，可以从一个侧面反映对工作的重视程度并影响着不同专业的发展水平。

2.4 不同群体享受公共卫生服务水平和健康结果的不平衡

服务能力和水平的不平衡，必然带来居民享受服务的不平衡。如，我国不同省份期望寿命的差距已达15岁。2017年，5岁以下儿童死亡率城市4.8‰，农村10.9‰；婴儿死亡率城市4.1‰，农村7.9‰；孕产妇死亡率为19.6/10万，其中，城市16.6/10万，农村21.1/10万[13]。除了不同地域和城乡人群享受健康服务水平和健康结果的差异外，不同人群享受服务水平也存在一定的差异，如流动人群和重点疾病人群之间的差异。有调查结果显示，有50%以上的流动人口没有接受过健康教育培训，尤其是职业病防治和结核病防治培训情况堪忧[14]。流动人口基本公共卫生服务中漏种、重复接种疫苗现象较为普遍。此外，部分高风险人群或脆弱人群享有的公共卫生服务公平性和可及性差，如结核病、麻风病、肠道传染病，包虫病、碘缺乏病等地方性疾病，低体重、生长迟缓等营养不良问题，饮水安全、粪便管理等[13]。

3 疾控体系投入不充分，保障不到位

疾病预防控制事业是国家重要的公益事业，疾病预防控制工作首先需要依靠各级政府的支持。国务院办公厅《关于进一步加强疫苗流通和预防接种管理工作的意见》(国办发〔2017〕5号)规定“各级政府建立稳定的疾病预防控制机构投入机制，落实支出责任”“科学合理核定疾病预防控制机构的人员经费、公用经费和业务经费，足额列入预算，由同级财政予以保障”。非典疫情以来，各级政府虽然加大了对疾病预防控制事业的投入，但仍不能满足疾病预防控制能力建设和发展的需要[14]。疾病预防控制基本运行经费和建设发展经费缺乏长效保障机制，人员经费拨款虽有所增加，但与政策要求仍有较大差距。对某省2017年的内部调查数据表明，有33个县市人员经费保障率低于50%，只有少数地区人员经费全额保障到位。更重要的是，地方财政没有建立“重大疾病防控项目化”机制，“财神随着瘟神走”现象突出，“预防为主”的方针得不到有效落实。加上政府公共卫生财政投入方式不合理、管理效率低，对公共卫生项目资金缺乏整合，难免造成资金投入和使用中的各类问题[15]，使疾病防控常态保障机制“预防为主”的方针得不到有效落实。

与此相对应的是，一些地方由于财力约束并未落实国家关于加强疾控机构能力建设的要求，以学历、专业等要素抬高准入门槛，使得基层疾控空编问题严重。根据《中国卫生和计划生育统计年鉴》数据，2014年底全国疾控系统共有在编人员193,196人，数量更为庞大的编外人员承担了繁重工作。以H省某县级疾控中心为例，50名在岗人员中仅12名有正式编制[14]。

政府对人、财、物投入的不充分是当前疾病预防控制事业不能满足人民群众日益增长的健康美好生活需要的重要原因之一。

4 疾病预防控制体系人才缺失、能力不足

目前整体上疾病预防控制事业发展滞后于经济社会发展水平，也不能满足人民群众日益增长的对公共卫生服务的需要，其直接原因还是公共卫生服务能力发展不充分。

人员的素质水平是影响服务能力的主要因素。从疾病预防控制机构来看，一是相关专业的人才缺乏，尤其能够全面把控方向的核心人员以及解决相关难点、重点问题的人才严重不足。二是近年来各级疾控机构缺乏有效的人才激励机制和具体措施，人才引不来或留不住的情况同时存在，尤其在引进高层次人才中处于极其被动的位置，基层疾控机构人才引不进或留不住的情况更为严重。其三，由于人才不足，缺乏有效的激励等原因，致使疾控事业发展所需要的能力不足。尤其是解决疾病预防控制与公共卫生工作中难点问题的能力，政策的解读、研究和创新能力，基础研究和应用研究的成果转化能力与医疗机构相比十分滞后。

基层社区卫生服务中心和乡镇卫生院的疾病防控能力同样存在问题。如，儿童保健、重型精神病管理等疾病预防控制能力较为欠缺，导致很多服务项目无法深入开展；慢性病访视时由于专业知识有限，对居民提出的健康问题不能予以正确解答，导致随访时得不到信任、居民依从性较差[16]。

疾控能力不足同样表现在技术创新方面。当前，健康领域的技术日新月异，如移动通信技术凭借其在响应速度、覆盖率等方面的优势逐渐渗透到健康管理服务产业。随着5G时代的即将来临和智能手机在全世界的发展和普及，利用物联网技术和智能手机应用程序可以将医学信息和健康管理策略远程接入服务对象，这使得应用智能手机应用程序对各类人群尤其是慢病人群进行健康管理的干预十分简便易行[17]。与此同时，生物基因芯片技术经过十余年的发展，已经逐步成熟，尤其是全基因组基因芯片则通过谱图识别，可用于亚健康状态下的健康监测，以达到预测疾病、预防疾病和健康促进的作用。此外，大数据在健康管理中的应用前景亦十分诱人。国务院《促进大数据发展行动纲要》指出，要构建医疗健康管理和服务大数据应用体系，通过对健康数据分析和挖掘，构建个性化、地区化的健康评估模型，制定科学的防病、治病方法以及预后标准[18]。如基于物联网技术的云健康监护及预警系统和基于生命体征收集和分析的健康服务远程系统的大数据框架，提供个性化的远程健康管理和实时卫生保健服务等[19]。但由于疾病预防控制机构缺乏内生的动力和活力，严重阻碍了相关技术的创新、应用和普及。

客观上讲，疾病预防控制服务能力不足是全方位的。与医疗、药学专业领域相比较，慢性非传染性疾病防控、健康教育等疾病预防控制工作还需要以临床服务为载体才能发挥更好的作用；在面对食品安全、环境卫生等问题时，如何通过健康融入所有政策、融入政府及其职能部门的工作又显得尤其重要。疾病预防控制工作在大众吸引力和社会关注程度、社会亲和力、创新力和传播力等方面还面临相当艰巨的任务。

5 疾病预防控制事业缺乏系统的理论指导

到目前为止，对什么是完整的疾病预防控制体系还缺乏科学的描述，其相关理论指导也缺乏系统的整合，尤其是缺乏中国特色的独立的疾病预防控制理论。在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的新背景下，形成一套系统的疾病预防控制理论指导体系显得尤为重要。

客观上看，我国疾病预防控制体系的理论指导落后于疾病预防控制的实践，当前的疾病预防控制工作，主要是运用预防医学的方法，如流行病学、生物统计学等学科指导疾病预防控制的实践，而相关社会科学的理论和方法，如经济学、社会学、历史学等方法没能有效地与预防医学相融合，在整体的指导和发展上还缺乏系统的整合。

不同理论指导必然导致方法上的碎片化。随着社会分工和专业化水平的不断提升，知识越来越细化，基于知识的资源也就越来越碎片化。显然，这种碎片化可能本身是学科分工和细化带来的产物，本质上，这些方法在抽象层次并不产生冲突，对指导疾病预防控制实践也具有一定意义。但如果这些理论或方法不能统一，势必将导致对疾病预防控制分析的不完整或不系统，甚至有可能产生严重的冲突。或者换一个角度思考，这些理论通常都不是从疾病预防控制实践中提炼出来用于解决疾病预防控制面临的普遍问题的理论，都各自用某个学科的理论寻找疾病预防控制工作的“规律”，即使从各自不同学科进行了适度的融合仍难免偏颇或片面，却未能把疾病预防控制作为一个独立的实践体系来研究。故疾病预防控制工作必须从更抽象更高的层面，从自然科学和社会科学的不同角度，就疾病预防控制工作的实践出发，充分融合不同学科的理论来综合分析才能真正从整体上逐步形成系统的疾病预防控制理论，从而更好地推进工作。

究其原因，首先是思考、处理问题的宏观视野不够。譬如以预防为主的工作方针，至今仍未得到落实，从根本上讲是只将公共卫生问题局限于卫生领域，或者只从自然科学的视角来探索解决的办法。再譬如疾病预防控制体系的建设，目前多数的问题主要集中于疾病预防控制服务体系和技术问题的探讨，覆盖全社会的疾病预防控制体系和网络仍未形成，健康融入所有政策指引下的政府驱动工作机制尚未取得普遍成效，公共卫生体系内相应部门、机构的职责、定位仍没有很好的理清，慢性非传染性疾病的防控等工作未能取得关键性的突破，致使疾病预防控制体系的工作效率低下，以健康为中心的工作局面也难以全面铺开。若不能从宏观的视野将预防的工作思路和工作重心跳出卫生领域的限制，恐怕也难以从根本上找到预防的动力和激励机制。

6 疾病预防控制工作的两类手段的割裂

疾病预防控制政策和疾病预防控制技术，本质上是自然科学技术和社会科学技术两种不同的方法。譬如经济学的投资和金融手段，具体表现为行政干预下的不同政策，但同时这两种手段实际上是社会科学(经济学理论指导下)的技术，不能认为在推进经济发展的过程中施加了行政的干预就认为这种政策不是一种技术。如前所述，在疾病预防控制的过程中，一方面是利用流行病学、统计学等自然科学的知识和方法开展疾病预防控制工作，这些方法和技术往往不一定通过行政政策表现出来，可能具体表现为标准、指南等文件，更多的可能表现为某些具体的行动。但从本质上讲，这些技术行为往往是某些具体政策的落实。另一方面，疾病预防控制工作需要利用和借鉴社会学、经济学、管理学、营销学、公共政策学等社会科学的知识和方法。这些知识和方法，可以表现为具体的行动，如营销学的干预、社会学干预等，在健康教育、卫生应急等多个领域有充分的利用。但这些知识体系还可以通过行政手段将研究成果以政策的形式表现出来，而其本质仍然是疾病预防控制的重要手段。

当然，所谓政策的发布主要是由卫生行政部门来执行，而疾病预防控制机构囿于机构性质而缺乏行政职能，只能以政策研究的形式提供政策决策咨询作用，从而在实际工作中割裂了疾病预防控制工作两种手段的综合运用。整个疾病预防控制网络还欠缺核心的领导和整合。此外，由于目前疾病预防控制工作主要的学科背景是以流行病学和统计学为基础的医学或自然科学，因此，无论是在人才培养还是学科建设方面都忽略了社会科学方法的重要作用，从而在工作中容易将疾病预防控制相关的所谓技术和政策工作割裂开来，这往往是慢性非传染性疾病难以有效开展防控工作的重要原因之一。

7 疾病预防控制体系碎片化严重

疾病预防控制体系发展的碎片化问题一直是阻碍自身发展的重要原因，也是疾病预防控制现代治理体系和治理能力发展不充分的一种体现。整体来看，疾病预防控制体系的发展过于依赖行政管理，管得过死和管得不够、管理中的越位和缺位同时存在，这直接或间接导致了疾病预防控制体系价值导向的碎片化、理论指导的碎片化、决策的碎片化、政策的碎片化、职能的碎片化、协作的碎片化、资源配置的碎片化、信息碎片化、服务提供的碎片化以及疾控机构内部的各种碎片化问题。譬如信息的碎片化问题。疾控机构这样相对统一的机构内部，由于不同信息系统的来源不同，使之无法完全整合，体系内产生大量各种信息孤岛，导致数据无法充分利用，效率低下，成为阻碍公共卫生体系整合最大的障碍之一。再比如我国疫苗产业链条分为生产、流通和预防接种三大环节，主要涉及药监部门、卫生部门、疫苗生产经营企业、疾控机构、接种单位等主体，但监管政策链条缺乏一致性。药监部门仅对疫苗在储存、运输、供应、销售等环节中的质量进行监督检查，但其监管行为止步于流通领域；在预防接种环节，药监部门无权对疾控机构、接种单位开展行政许可和日常监管，因此不能掌握疫苗购销和分发情况，这种管理上的碎片化是近年来我国疫苗在各个环节出现问题的根本原因[14]。

8 疾控事业与社会经济发展的战略衔接不力

疾病预防控制事业的发展，必须与时代背景下国家主要的战略和政策紧密衔接。但目前还难以看到具体的成效。如疾病预防控制如何融入乡村振兴战略和区域协调发展战略以解决城乡和区域公共卫生发展不平衡就是当前疾控体系应当思考的重要战略问题。十九大报告明确提出，要实施乡村振兴战略，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》明确提出，要“继续把国家社会事业发展的重点放在农村，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化，推进健康乡村建设[20]。”而疾病预防控制如何以健康乡村建设为切入点，参与乡村治理，融入乡村振兴战略，从而更进一步地提出有针对性的措施和手段推进城乡基本公共卫生服务均等化，减轻或缓和城乡之间公共卫生发展不平衡的矛盾，在提升农民健康水平，改善农村健康环境的同时推进疾病预防控制事业的发展，是非常具有现实意义的挑战。此外，疾病预防控制网络中的相关部门如何主动融入加快建设创新型国家、“互联网+”等国家战略中，从而更好地推进疾病预防控制事业的发展和创新还面临着艰巨的挑战并亟待深入研究和整合。

9 疾病预防控制机构缺乏内生动力和活力

应当承认，疾病预防控制服务主要是依靠行政机制的推动而不是市场。理论上看，疾病防控产品或服务多数都属于公共品或准公共品，由政府来提供效率更高；但实际上服务的提供是根据每个地区进行划分的，并没有形成全国统一供给方，而这些不同的提供方(疾病预防控制机构)却由于没有形成具有竞争性质的内部市场，从而无法形成相互竞争和促进的激励机制。因此，疾病预防控制机构缺乏创新的外部竞争驱动力。

从疾病预防控制机构的性质来讲，多数都属于事业单位，并不参与市场和社会竞争，人事上的管理缺乏自由流动，甚至正常的内部上下流动机制也很有限，因此缺乏正常的人才激励机制来有效选拔“政治型企业家”驱动机构的创新和改革。此外，虽然疾控机构内部绩效考核的目的是激发广大干部职工的潜力，在机构战略的引导下不断激发事业发展的内在动力。但由于疾控机构本身的性质和工资政策所决定，疾控中心内部实施的绩效考核实际上并不能让员工工资成为反映不同层次技术人才能力的价格信号，客观上也不可能完全激发疾控体系发展的内生动力，反而会在一定程度上导致高端人才不断流失和“劣币驱逐良币”的逆向选择现象。

简而言之，当前的疾病预防控制体系缺乏外部必要的竞争和动力，内部缺乏有效的激励机制，更缺乏有效选拔“政治型企业家”的机制来推动疾控机构的创新和改革，疾控机构缺乏动力和活力是必然的。

10 疾控体系治理能力薄弱

疾病预防控制治理能力主要包括治理体系、资源的整合优化能力、优质高效的产品和服务供给、政策的推进以及对外影响力等方面。当前我国疾病预防控制治理理论体系尚未成型，操作中缺乏有效的协调机制；资源优化整合能力亟待提高；服务产品和服务链的概念还未普及，疾病预防控制服务无法从更抽象的整体层次有序提供；相关策略执行力总体不强，公共政策不适应健康需求的快速转型；疾病预防控制在治理能力建设过程中将面临着治理环境的制约、有效理论研究成果的缺乏、传统治理模式的束缚等因素的影响[21]。

在具体的实践过程中，疾病防控的碎片化严重削弱了疾病防控体系的治理能力。从治理结果来看，在现有的科层组织结构内，虽然政府部门之间或卫生行政部门内部各处室的“各自为政”可以让单个部门提高自己在部门竞争活动中的资源优势，但这也正是治理结构碎片化的表现[22]。这种碎片化的组织结构使得部门的适应性和灵活性大为降低，无法对公众需求作出快速、及时的反应[23]。某种程度上，“多头管理”可能成为疾病预防控制体系的管理常态，甚至会出现领导意见不合导致工作难以推进的现象。

疾病预防控制体系的协作机制的运行不畅是治理能力不足的另一个重要表现。从疾病预防控制具体的管理来看，其效果的提升要求全社会共同配合，要求各个职能部门和组织机构在需要时挺身而出[24]。但由于“专业化—部门化—利益化—制度化”的路径依赖直接导致了“高成本、低效率”制度困境的产生。疾病预防控制管理的过度分工将损害疾病预防控制的综合性目标。在执行机制上，形成了以部门利益驱动为主导的制度偏差，少数部门通过刚性的制度安排巩固部门的最大化收益[25]，真正的协作难以形成。就慢性非传染性疾病的防控而言，涉及卫生健康(包括内部不同部门)、教育、体育、民政以及人力资源社会保障等几十个部门的合作。目前，各级防治重大疾病工作联席会议制度是强化部门间协作配合，统筹做好重大疾病防治工作的重要机制。但由于成员单位各有独立的职责，部门协调时间不固定、部门协调的间断性以及部门协调问题处理的滞后性，促使只有当某个问题上升到需要政府各部门协商的时候才临时召开协调会议，日常性协调工作很难落实到位。部门之间并未真正形成有效的整体性协调机制，制度层面的碎片化是疾控体系合作面临的最大困境[26]。即使各部门能较好地协调，也往往只是停留在领导人承诺层面，而不是具有强制和约束力的契约，一旦领导调动，合作机制将被架空或虚置[27]。

由于疾控机构内部治理水平不高，在加强工作成本管理、优化资源配置等管理工作方面缺乏行之有效的措施。如管理层级过度，制度体系不够健全完善，执行不够彻底；有效的分配激励机制和较为完备的绩效考核评估机制尚未有效建立，管理体制和运行机制有待于进一步完善；浓厚的学术科研氛围没有真正形成，科研意识不足，致使科研创新能力不足，导致疾病防控和应急处置等工作的技术含量和工作水平偏低。

如若一一列举，疾病预防控制体系和机构可能远不止存在以上挑战和问题。譬如，疾控体系缺乏以激励创新为导向的文化；与医疗机构相比，疾控机构的专业性还不够强；疾控机构同时面临着过度行政化的管理模式和疾病防控中行政职能缺乏的尴尬等等。但文中的分析，基本上能够代表当前疾控体系和机构面临的主要问题。相信对这些问题的分析将有助于深入探讨在健康中国战略和事业单位机构改革等宏观背景下提出疾控体系的发展策略和具体措施。同时，在新的外部环境发生改变的约束下，疾病预防控制体系也需要迎接新的挑战，如树立战略思维，解决当前公共卫生不平衡不充分发展的主要矛盾；树立顶层思维，做好覆盖全社会的公共卫生体系的创新设计；树立全局思维，充分融入一带一路、区域协同发展、乡村振兴、生态文明建设等国家战略；树立底线思维，勇于直面当前疾控体系面临的困境，既强调基本职责和担当，更要激发并刚性规定地方政府在疾病预防控制发展中的主体责任；树立创新思维、创新理念、创新机制、创新模式、创新技术，多样化谋发展；树立科学思维，探索以预防医学、社会学、经济学、公共管理学等多学科的理论创新与融合为支撑，基于公共卫生实践的综合理论指导体系；树立整合思维，推进疾控体系整体治理，推进与健康中国建设相适应、粘合疾控体系碎片化的内部职能整合，推进疾控体系的共生发展，推进“专业公共卫生机构、综合和专科医院、基层医疗卫生机构‘三位一体’的重大疾病防控机制”和基层一体化服务模式，推进以健康融入所有政策为导向的疾控体系与社会的融合；树立竞争思维，激发内生动力和活力，提升疾控体系服务能力和治理能力；树立价值思维，推动适应社会经济发展和时代要求的疾控文化建设，以战略为引领，以事业发展为核心，以专业化建设为根本，以竞争为基础，以创新为动力，以去行政化为突破口的新型疾控文化。简而言之，只有从体系建设、服务模式、理论支持、治理能力和保障等多个方面进行改革创新，才能真正不断满足人民群众对美好健康的需求。