大数据时代乡村治理的困境及对策研究

赵敬丹 赵心钰（沈阳师范大学管理学院，辽宁沈阳110034）

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，实现乡村有效治理是乡村振兴战略的重要内容。在国家治理层面，乡村治理处于极其重要的部分，健全乡村治理体系，创新传统乡村治理模式，有利于打造共建共治共享的现代社会治理格局。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅在印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中指出，“要推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础，加强和改进乡村治理”[1]。习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调：“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”[2]习近平总书记的重要讲话，为新时代运用大数据创新社会治理模式、提升国家治理现代化水平指明了前进方向，前瞻性地谋划了我国国家治理体系和治理能力现代化的发展布局。

一、问题的提出：大数据时代乡村治理的转变

在信息化水平高速发展的今天，大数据的快速发展不仅在一定程度上促进了技术领域的变革，也在一定程度上推动了社会的整体转型态势，带动了社会各领域加速发展，这势必会给乡村治理创新带来巨大机遇与挑战。大数据具有Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多样）、Value（价值）等特点[3]。大数据的技术特征及其在治理领域的应用已经成为驱动乡村治理创新的核心动力[4]。大数据通过对乡村信息的采集、管理与整合，从中挖掘有价值的信息，从而提高乡（镇）政府决策科学性，提高办事效率，更好地满足居民需求，为村民服务。

随着城镇化步伐的加快，农村的经济、社会结构正在发生深刻的变化。乡村作为社会结构中最基础的部分，它的有效治理与发展将直接影响到整个社会的和谐与稳定。传统乡村治理模式由“政社合一”转变为政府主导与村民自治，伴随着互联网走进人们的生活，乡村治理走向了以互联网、大数据等信息技术嵌入治理领域的新时代，乡村治理模式逐渐由web1.0 走向web3.0 时代（见表1）。

大数据时代，信息技术与人类生产、生活不断融合，不仅创新了社会治理模式与方法，也为社会治理提供了更加便捷、高效的渠道和精准、科学的决策机制。大数据的出现不仅为政府治理贡献了数据上的资源与对策，还解决了传统政府治理中难以解决的问题。但由于我国大数据发展较国外相比起步晚，乡村地区大数据的观念渗透较少、乡村信息化基础设施相对落后，这使得依靠大数据实现乡村治理创新面临巨大的挑战。基于此，本文从大数据时代乡村治理创新角度，进行了乡村治理的困境及对策研究，有利于推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础，打造共建共治共享的现代社会治理格局。

表1 乡村治理的转变

二、大数据时代乡村治理困境

面对社会运行的复杂性与艰巨性，大数据嵌入乡村治理已经成为了一种有效治理模式，但当前大数据在乡村治理领域的发展还处于初级阶段，仍有许多问题亟需解决。

（一）信息基础设施建设滞后

大数据的应用需要互联网的支持，但是目前我国农村部分地区互联网基础资源还很匮乏，光纤网络、数字通信、卫星通信等信息基础设施的建设还不完善，部分偏远地区网络信号较弱，尤其是中西部农村地区相对落后。根据2018年发布的《统计年鉴》中《互联网主要发展情况》表明①，2014年至2017年，城市宽带接入用户数量增速较大，农村宽带接入用户数量增速平缓，农村地区网络覆盖率和宽带接入用户数量较城市比还有较大差距，并且差距逐年增大。也有地区虽然网络进了村，但网络覆盖力不强，信息化成果应用不广泛，制约了大数据的进一步发展。

此外，部分地区网络和农产品加工流通等基础设施落后，物流成本高，物流配送网尚未覆盖的乡镇偏远地区，交通不便利的地区，更是直接被物流公司排除在外。同时由于信息的滞后，导致不少地区的特色农产品缺乏渠道，影响了农产品销售，使其无法跟上电子商务快速发展的步伐，也影响了村民的经济收入。部分乡村物流网络体系还不完善，已有的平台之间数据、物流无法有效打通，造成信息资源浪费，难以满足电子商务发展要求。

由此可见，农村网络覆盖率低，信息、平台、物流基础设施不完善，这种由“数字鸿沟”造成的信息不对称，不利于信息的整合与反馈，还会阻碍大数据在乡村治理中的应用，造成乡村信息的传输与发布出现滞后性。

（二）数据意识淡薄、大数据人才资源短缺

农民数据意识淡薄是制约当前大数据发展的一方面因素。部分村民年龄层次偏大，主观上不愿接受新鲜事物，对互联网、手机的使用频率较低。中国国际电子商务中心（CIECC）发布的《中国农村电子商务发展报告（2017—2018）》显示，截至2018年6月，我国农村网民占比为26.3%，规模为2.11 亿人，较2017年末增加1.0%；城镇网民占比为73.7%，规模为5.91 亿人，较2017年末增加4.9%②。虽然随着城镇化进程加快，城乡网民数量呈上升趋势，但乡村网民数量仍与城镇有较大差距，乡村网络普及率不高。因此，在乡村治理过程中，信息传递受到限制，使得大数据不能很好地发挥作用，造成了资源的极大浪费。

农村大数据人才资源短缺是制约大数据发展的另一方面因素。具体表现为：第一，村民整体受教育程度偏低。根据国家统计局发布的《中国城乡居民生活满意度代际差异研究》显示，2015年，在受教育程度方面，城市初中及以下学历所占比例约为24%，乡村初中及以下学历占90.99%③。当前乡村居民文化水平较城市相比仍有较大差距，虽然不乏高素质人才，但仍占少数，无法起到引领作用。加之农民缺乏获取信息和甄别信息的能力，接受新事物较慢，面对突飞猛进的信息技术和大数据技术，不能很快地适应，限制了大数据在乡村治理中的应用。

缺少专业人才。当前我国农村缺乏专业化的大数据人才队伍，从而导致大数据的分析处理与应用在农村出现技术落后、更新不及时的现象。此外，地方政府对大数据人才队伍的建设重视程度不高，缺乏专业的数据处理人才的引进。同时在乡村机构工作的基层工作人员受到学历水平的限制，接受新事物较慢，对信息技术的理解能力有限，造成无法正确操作与运用大数据系统，从而限制了大数据在乡村治理中的应用。

农村人才流失现象严重。当前我国农村部分地区利用自身的优势前期吸引了一些高学历、高素质人才，但是随着社会经济的发展，农村与城市发展不平衡。大数据作为新兴技术，其发展前景仍在城市地区，即使农村有少量的技术人才，也往往为了谋求更高的发展而走向城市，这也在一定程度上导致大多数专业人才都集中到发达城市相关部门，也有相当一部分大数据人才选择到互联网企业和高新技术企业任职，因此造成农村大数据人才短缺现象严重，不利于人才集聚。

（三）数据平台缺失，“信息孤岛”现象加剧

目前，社区（村）和街道（乡镇）两级日均收集事件已达百余件，亟须与县、市等上级治理平台进行信息传递，实现信息互通与协调，确保信息上传下达。由于缺乏相应的数据平台，以及大数据的运用与分析，使得乡村信息共享受到一定限制。乡村问题不能及时向外界输出，影响了上级政府对风险的评估与预判，不能及时对突发事件做出应对与决策，影响了处置效率与时效性，致使下级上报信息得不到有效回应与执行保障。

此外，乡村政务繁杂，信息日益增多、来源广泛，“信息割据”现象普遍存在。信息单向传播，并未真正打通和实现共享，一定程度上造成了基层政府各自为政，使得每个部门都是一座“信息孤岛”，在面对社会突发状况时不能及时、有效地进行分析与预测，阻碍了行政效率的提高。当前信息的复杂与割裂，使得信息对基层部门指导性不强，信息利用率不高，在一定程度上造成了资源浪费。

总之，虽然我国城镇信息化、数字化建设相对比较快，但仍缺乏村域层面的平台技术开发，以及技术集成和系统研究的全面融合，“信息孤岛”现象加剧。因此，进行数据平台建设，有利于打破“信息孤岛”，消除数据壁垒，推动大数据在乡村治理中的应用，也是实现我国农业现代化发展的必然选择。

（四）缺少大数据支撑的乡村决策，缺乏科学性

大数据时代的信息沟通和交流呈现出网状模式，信息变化日新月异。目前我国农村受城乡二元体制的影响，农村处于城乡发展不一致带来的经济与技术落后的局面。与此同时，当前乡村缺乏相应系统的数据分析和发展规划，使得乡村政府和基层党组织决策缺乏科学性，具体表现在：

第一，乡村治理碎片化，决策缺乏数据支撑。长期以来，我国乡村治理结构不平衡，管理方式大多还停留在监管式的科层治理，决策具有随意性和经验性，层级分工的官僚制管理模式无法适应多元变化的信息社会。基层政府部门分工不明确、权利与责任不匹配，造成部门职能权利分散交叉，相互推诿扯皮，行政效率下降。部门间的比较与竞争也加剧了部门分化程度，使部门间出现行政壁垒，在信息的传递方面各自保守，乡村治理呈现碎片化。同时，乡村治理中由于缺乏大数据的支撑，没有对收集来的数据进行整合与分析，基层政府无法精准、针对性地做出政策应对，乡村决策缺乏科学性，无法有效提升基层政府治理能力，从而陷入乡村治理困境。

第二，基层党组织建设凝聚力不强，决策缺乏科学性。首先，基层党组织党建工作较分散，部分村庄出现职责分工不明确的现状，导致效率低下和责任推诿，村党组织领导班子缺乏大局意识。其次，在党员管理方面，随着农村中的大量劳动力涌进大城市去谋取更好的发展前景，造成农村“空心村”现象的产生，这也就造成了党员流动问题。当前基层党组织分散性日益增强，由于缺乏大数据的嵌入，使得村党组织无法随时获知党员动态，缺乏凝聚力，不利于管理与决策。

三、大数据时代乡村治理的创新对策

虽然大数据为乡村治理带来了许多风险和挑战，但是大数据已经成为乡村治理创新的重要驱动力，适时有效地把握大数据在乡村治理中的驱动方向，探寻大数据嵌入乡村治理的对策，有利于早日实现乡村振兴和提升治理能力现代化的目标。

（一）加强乡村信息基础设施建设

信息化基础设施，是发展大数据的基本要素。完善信息化基础设施，加强农村电子商务基础设施建设，为大数据时代乡村治理创新提供基础支撑。

1.加强信息化基础设施建设。首先，政府部门要加大互联网向农村覆盖的力度，按照城镇地区水平规划建设乡村地区的信息化基础设施，使光缆网络到达各行政村。同时持续推进提速降费和电信普遍服务，进一步把网络延伸到每一户，扩大4G 网、5G 网及光纤网络在乡村的覆盖范围，使乡村互联网普及率大幅提升。

其次，大力推广移动通信设备、宽带网络、电脑、手机等信息化基础设施的应用，加强乡村通讯信息服务站点建设，使信息化成果走进乡村，融入村民的日常生活，全面推进信息进村入户工程，采取多种技术形式实现“数字家园”全面宽带接入。

再次，应大力推进物联网、云计算、移动互联、3S 等现代信息技术和农业智能装备在农业生产经营领域的融合，深化大数据时代现代信息技术对农业生产的研究与示范作用，也可通过宽带网络为村民提供农业技术学习、卫生医疗、创业就业、农副产品销售等服务，带动“互联网+农业”的发展。

2.加强农村电子商务基础设施建设。首先，要继续完善“四好农村路”的建设，大力提升农村道路等级，提升农村道路的便捷度，同时增加农村货运站建设工作的力度，全面开展农村客运站、货运站、养护站、运管站、信息站、村邮站“六站合一”的试点建设工作。

其次，是要加快培养乡村的村级物流中心、乡镇物流货运站以及货运网点，大力建成覆盖县、乡、村三级农村物流网络体系，提升农村的货物流通体系建设。一方面促进了农村信息化的强化需求，同时也印证了农村电子商务发展有利之处，对于农产品营销与推广有着极大的宣传作用与实际效果，从而提高了农民的经济收入，对于精准扶贫工作也有积极的促进作用。

（二）强化数据思维、构建数据人才智库

随着乡村治理创新的不断深化，大数据嵌入乡村治理，需要村民具有数据思维，同时需要具有专业化数据处理能力、科学化管理意识的复合型人才，为构建数据人才智库，实现乡村有效治理提供智力支撑。

1.完善顶层设计，强化数据思维。首先，完善顶层设计，积极响应国家发展大数据的号召以及大数据在乡村治理中的作用，使村民树立数据意识。

其次，基层政府应该充分利用当地高校资源，对村民进行教育，提高居民素质，普及大数据知识，引领农民融入现代信息生活，打破城乡之间的数字壁垒。同时也应培养基层技术人员，强化数据思维，提高数据分析能力。公务人员及领导干部对大数据的理解与应用能够对村民起到引领作用，从而拉动大数据在乡村治理过程中的实际运用程度，为提高乡村治理创新能力添砖加瓦。

再次，不仅政府基层人员、干部要树立数据思维，用数据说话，广大村民也要加强数据意识。通过对大数据的宣传和社会普及，推广大数据理论知识，深化对大数据的重视，使基层企业、社会组织和村民了解大数据给生活带来的便捷与高效，促使大数据的理念渗透到村民的生产与生活中。

2.构建数据人才智库。首先，基层政府部门应该制定人才智库的构建规划，优化人才引进政策，构建多层次的人才选拔培养体系。

其次，通过制定优惠政策，增强乡村的吸引力，拉动外来投资，推动城市各类人才到乡村就业创业，鼓励大数据人才通过技术合作、技术入股等形式进入农村，促进人才流动，增强乡村活力。

再次，建设数据开放共享的乡村人才信息平台，根据人才的特征优势建立人才智库，并实时收集乡村地区人才需求的动态，有助于乡村数据人才资源的整合，打造数据人才队伍。

（三）构建大数据云平台

大数据时代，通过对数据的分析与处理，搭建村民、基层组织、政府之间信息传递的桥梁，构建覆盖面广、高效可靠、互联互通的数据共享大平台，提高乡村治理的便利性和惠民性。

1.搭建数据云平台，加强农村信息服务。首先，整合农村信息资源，包括政务信息、法律服务、舆情分析、病虫害预警等，搭建基层政府、村民之间沟通的数据云平台。加快推进农村信息化服务普及，以手机终端为重点，组织开发农村信息服务的应用软件，构建数据云平台。基层政府在大数据云平台上为村民实时推送信息，为村民解释政策法规，提供法律援助等便民服务。同时实行实名制注册登记，实名制的村民平台，可以在确认本村村民身份的基础上，有针对性地解决村民需求，切实保护村民的安全与利益。

其次，加大对村民使用手机应用技能的培训力度，让手机尽快成为村民的“新农具”。

再次，通过数据平台的整合，真正克服办事难、办事慢、办事繁的治理难题，让原来科层式的治理模式在大数据的支撑下，向智慧治理转变。提升服务效率的同时，应做到让群众减少办事流程，实行电子化办公，推动“互联网+便民服务”，早日实现村民足不出户进行一站式办理业务，促进城乡公共服务均等化。

2.促进数据融合，实现信息资源共享。首先，加强对乡村事物的收集与分类，完善信息的收集，提高数据的精准度。

其次，通过大数据云平台的应用，统筹乡村信息，从而打破基层政府部门间的信息壁垒，促进资源共享，提高行政效率。同时加强信息资源共享，避免由于数据平台的缺失，影响基层政府对风险的预判，从而提供及时的应对策略。

再次，通过云平台的建立，有效促进城乡信息资源的整合，实现资源共享，完善信息化的民生保障服务，让村民享受高效、便捷的信息化服务，推进“智慧乡村”的建设。

（四）利用大数据促进决策科学化

大数据嵌入治理领域，可以对当前农村的社会矛盾和问题提前做出预判与分析，立足于民众需求，“量身定制”政策，使决策更加科学，从而提升乡村治理的精准度和靶向性，做出更合理、科学的决策。

1.改变利益矛盾链，提升政府决策合理性。首先，改变以往的利益矛盾链，合理规划、建立上下各级相互关联的治理主体利益矛盾化解机制，提升政府决策能力。

其次，以搜集到的相关数据为基础，将分析后的有价值的信息进行有效处理，对相关数据进行合理化分析。在此基础上提升基层政府和“村两委”的风险预警能力，将农民生产生活中产生的风险问题控制在最小范围，快速找寻应急对策，完善应急解决机制。

再次，通过对相关数据的深度分析和研究，将各种不同数据进行优化整合，运用科学的方法准确发现众多数据之间的相关性和对农村社会发展的有利之处，并采取行动加快落实，使基层政府有针对性、科学性地做出政策应对，从而提升决策合理性。大数据的推广和广泛运用可以让乡村治理中存在的问题更加透明，也能使政府有效观察决策的落实情况。

2.增强村党组织凝聚力、促进决策科学。党的建设的科学化是新时期党加强自身建设的重要目标，在乡村中要确立党的绝对领导。村级党组织作为党和村民之间的重要信息载体和宣传纽带，利用大数据进行乡村治理及决策，可以提升村级党组织的建设科学化水平，加快乡村治理现代化目标的实现，同时也使村级的党建工作更具有针对性，提升党的领导地位和服务于民的办事效率。

首先，健全村党组织领导班子，明确村内党务分工，村党组织领导班子应树立大局意识，增强村党组织凝聚力。

其次，推进“互联网+党建”，加强基层组织建设，大力推广党员使用党建系统及手机软件，利用大数据充分收集党建信息，加强村民QQ群、公告栏、议事会议等信息的整合与分析，深入推进党务、村务、网上公开，畅通社情民意，促使决策更加精准、科学。

再次，利用大数据的优势，及时了解村民需求，为人民服务，真正做到以人民为中心，为人民谋福祉。

综上所述，随着时代发展和国家对大数据的重视，乡村治理中的大数据、大信息扑面而来，传统的乡村治理已经跟不上信息发展、技术革新给人们带来的巨大变化的脚步，必须通过改革实现创新与突破，并结合乡村的实际情况，真正做到有利于民，构建和谐、美丽、便捷的乡村社会。大数据技术嵌入乡村治理，有助于我们对当前的乡村发展态势、发展走向作出一个清晰准确的判断，在乡村治理中有很大的应用价值。在大数据时代下乡村治理要紧跟发展趋势，打破城市与乡村的之间的壁垒，促进城乡一体化发展。大数据时代，数据的价值与优势必将给乡村治理勾勒出美好的蓝图，使乡村的未来更加广阔和值得期待。

①互联网主要发展情况,中国统计年鉴,2018年。

②中国国际电子商务中心（CIECC）,中国农村电子商务发展报告（2017—2018）。

③国家统计局. 中国城乡居民生活满意度代际差异研究,2015年。