社保流动性障碍成因及破解之道

◎房连泉

社会保险（简称“社保”）是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度。但目前其属地化管理、转移接续难等问题直接影响着我国劳动力的自由流动和劳动力市场的开放程度。2019年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》指出，破除劳动力和人才全国性流动的体制机制约束是下一步改革的重点。今年9月，国家医疗保障局、财政部等部门联合发布《关于加强和改进基本医疗保险参保工作的指导意见》，提出深入实施全民参保计划，自2021年参保年度起，全国参保信息实现互联互通、动态更新、实时查询；同月，国务院常务会议提出，今年年底前实现养老保险关系转移接续、学历公证等58项事项异地办理。党的十九届五中全会提出，要健全多层次社会保障体系。破解社保跨地流动障碍，亟需在统一社保制度，提高统筹层次和全国一体化经办服务网络等方面入手，建立流动便利的社保体系。

当前社保面临的属地流动障碍及其成因

我国社保制度建立于20世纪90年代，在城镇主要为“五险”（养老、医疗、失业、工伤和生育保险），覆盖各类就业人员；在农村则主要为居民养老保险和医疗保险。但由于制度设计不统一、统筹层次低等原因，导致不同地区政策存在差别、待遇不同以及难以接续等问题十分突出。

1.问题

（1）各险种均存在跨地转移难题。目前，我国各项社保待遇权利均存在一定的属地化特征，如退休金水平与当地社会平均工资挂钩，医疗、生育和工伤等保险待遇与参保地的医疗服务有关等。在劳动者异地就业时，养老保险存在着跨地区参保年限累计、待遇整合计算、关系转移接续等方面的不便；医保、生育和工伤等项目也有异地报销费用和津贴申领方面的阻碍。

（2）各群体间社保权益衔接不畅。从覆盖人群上划分，社保参保对象分为城镇企业职工、机关事业单位人员和城乡居民三类群体。参保人员在身份发生变化时，会因为户籍、地域等限制，权益整合出现衔接困难。如农民工既可参加城乡居民保险，也可在城镇就业时参加城镇职工保险，但两项权益很难合并；大量以“个体”身份参保的灵活就业者在异地工作时，通常受到户籍限制而不能参保。同时，由于制度设置重复、统筹管理层次低等原因，全国存在大量重复参保和断保人口。

（3）企业跨地用工与社保属地化经办存在矛盾。目前，企业跨地经营和用工以及人员调动外派等已成常态。《中国企业社保白皮书2019》数据显示，2019年全国跨省企业占比为45.70%，有13.80%的企业员工分布在全国10个以上城市。但城镇职工社会保险以劳动关系为基础，社保事务经办要以在参保地设立市场主体为前提条件。在实践中，既存在着单一市场主体（全国一家公司）在各地设置分支机构（非独立主体）雇用员工的行为，也存在一家集团公司在全国设有多家分公司（多个市场主体），各分公司职工频繁流动的情况。由于社保参保有属地化的要求，导致上述情形中跨地用工关系和社保管理局面混乱。

（4）多重用工关系与传统参保方式产生冲突。随着就业方式的多样化，劳动力市场日趋灵活，同一劳动者可与多个用工主体产生劳动关系。在这种情况下，由于社保关系具有唯一性，只能由一家用工主体代为缴费，并且具有最低缴费门槛和年限上的要求，在实践中也造成了用工关系多重性与社保单一性上的矛盾。

（5）“三新”就业人员参保率较低。“三新”经济是新产业、新业态、新商业模式生产活动的集合，这一领域人群就业形态灵活，不受工作场所和地域限制，参保比率较低。特别是在互联网条件下的平台经济从业者体现更为明显。中国劳动和社会保障科学研究院调查数据显示，以流动人口为主体的平台经济就业人员参加城镇参保职工保险的比例不足三成，他们中的大部分参加城乡居民保险，或者是购买商业保险。

2.主要成因

（1）社保负担重，参保政策僵化。社保的地域流动难题，最根本的一个原因在于社保体系改革滞后于经济和就业形势的变化，制度设计不能很好地适应现代劳动力市场的高流动性需求。社保制度设立之初，保障对象以与国有企业签订正规劳动就业合同的员工为主体，部分项目带有福利色彩，导致社保整体缴费负担较重。随着社保覆盖面的扩展，各类民营企业员工和灵活就业人员逐步加入到社保体系里，但由于没有雇主，他们很难享受生育和失业等保险待遇。

（2）管理体系建设滞后，各地政策不统一。目前我国社保为地方管理，其中养老保险为省级统筹，医疗保险主要为市级统筹。加之全国统一的社保信息管理网络尚未形成，使得参保人群在异地就业时，不仅需要转移就业和社保关系，还要通过平台结算缴费基金（以养老保险为例）。由于社保经办为属地化管理体系，各地的缴费规定、福利待遇不统一，经办体系业务流程和经办标准不一致，信息化平台和网络建设分散，造成参保信息无法畅联畅通，社保关系转移接续存在着政策障碍和时滞等问题。

建议

随着生产生活方式的变化以及劳动力市场流动性的增强，个体参保意识普遍提高，并对社保流动性的要求也随之增高。同时，很多城市将买车买房、子女入学、积分落户等公共服务政策与社保挂钩。在这种形势下，解决其跨地区流动问题已迫在眉睫。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》）提出，要健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。从根本上解决社保跨地流动难题，需要从顶层设计上加以突破，从管理服务手段上进行落实，采取一揽子的综合解决方案。

1.简化社保制度设计，消除地域政策壁垒

《建议》提出，要推进社保转移接续，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制。实现基本养老保险全国统筹，实施渐进式延迟法定退休年龄。现代就业市场的基本特点是劳动力实现了不限职业、户籍和地域的自由流动，而且新业态下的非传统就业占比越来越高，对以劳动雇佣关系为基础的社保体系提出严峻挑战。为适应流动性需求，建议进一步简化制度设计，降低缴费负担和参保门槛，增强社保便携性。如在养老保险待遇计算中取消与各地社会平均工资挂钩的限制，出台与个人收入相关联的养老金缴费和领取办法，使得参保者无论在何地参保、何地退休，缴费标准和计算出的待遇都相同。同时统一政策，在社保缴费、记账管理和待遇领取等方面，执行全国统一的社保政策，消除各地差异。在社保收支方面，“十四五”期间应加快建立基本养老、基本医疗等社保项目的统一筹资和待遇调整机制，实现社保制度参数的统一。

■ 岁岁秋来 樊甲山/摄

2.提高统筹层次，便利化社保转移接续

《建议》提出，发展多层次、多支柱养老保险体系。推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹，健全重大疾病医疗保险和救助制度，落实异地就医结算，稳步建立长期护理保险制度，积极发展商业医疗保险。提高社保统筹层次的核心是合理划分中央与地方事权，打破地方利益禁锢，建立全国统一的社保管理体制。在养老保险方面，建议采取渐进式推进策略，在今年全面实现省级统筹的基础上，“十四五”期间逐年提高4-6个百分点的统收统支比例，最终在2025年前，实现养老保险全国统筹。在医疗保险方面，应以建立统一的国家医疗保障参保信息平台和完善全国性的异地结算系统为手段，增强异地就医的便捷性。

3.以信息化建设为抓手，整合全国社保经办体系

《建议》提出，要完善全国统一的社会保险公共服务平台。社保经办作为一项基本公共服务，应实现全民覆盖，全国统一经办的基本目标。为解决社保经办存在的统筹层次低、分散管理等问题，可将社保信息化事权上升到国家层面，由中央统一规划和建设全国社保公共服务平台，由中央进行垂直管理，地方机构负责具体经办，健全全国一体化的经办信息网络，实现参保信息的即时查询和跨区域转移接续手续的便捷办理。

4.利用市场化的第三方服务，解决中小微企业和流动群体的参保问题

《建议》提出，要健全灵活就业人员社保制度。这也是“十四五”时期社保扩大覆盖面的一个重要渠道。目前，社保第三方代理服务已成为我国人力资源服务业的一个新兴领域，其业务主要面向中小微企业、个体灵活就业人员，因此，在实践中，应尽快针对社保个税代理第三方服务立法立规，在政策上进行合理约束的同时给予相应的支持。