基层治理创新：我国城市基层清单扩散研究

范顺兴

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

随着城市化进程的快速发展，如何提升基层治理水平成为城市治理的重要内容。街道、社区作为政策执行的基层主体，面临的事务千头万绪、繁琐复杂，传统行政管理的条块分割体制严重制约了基层的服务效率和社会效果［1］。许多不应由街道、社区居委会负担的任务也落到基层的头上,使基层陷于繁忙的行政事务之中［2］，加之街道、社区并不具备独立的行政执法资格，必须接受来自“条块”部门的领导。上级部门将任务层层分解到基层的同时也将责任转移给基层，而重要的管理资源和执法权力都掌握在上级职能部门手中，使得基层权小责大，陷入“有限资源、全面责任”的困境［3］，严重影响基层治理效能。

城市基层治理中居民公共服务需求多样化，治理难度不断上升，原来粗放的治理方式难以满足城市治理的需要，精细化管理成为城市发展的内生性选择［4］。精细化治理是对传统粗放式、经验化治理模式的反思、批判和超越，代表着城市治理现代化的基本方向，是未来我国城市治理和发展的主导型策略［5］。目前城市基层治理的复杂性和结构性问题较为突出，存在“行政有效、治理无效”的现实困境［6］，而基层治理最能体现城市精细化管理水平，只有运用有效的治理工具和治理方式才能提高基层的治理水平。在权力清单扩散实践基础上，地方政府开始探索将清单治理思想嵌入到基层社会治理中，在街道（乡镇）、社区（村）全面建立清单制度，使其成为服务基层群众、提高基层治理能力的有效工具。

2013年，浙江省安吉县在全县范围内对进入社区（村）的工作事项实行“准入制度”，随后江苏、广东地区开始建立社区事务准入清单，开启了基层治理清单扩散进程。截至2020年7月，我国已有28个省（自治区、直辖市）完成了基层治理清单的扩散，主要包括街道权责清单、社区事务准入清单、社区公共服务清单以及社区印章清单等形式。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出：构建基层社会治理新格局，推动社会治理和服务重心向基层下移。基层治理清单的实践丰富了公共领域的清单内涵，成为基层治理创新的典型案例。

当前有关清单治理的研究主要集中于政府权力清单和市场准入负面清单，较少关注基层治理创新中清单的运用，缺少对基层治理清单扩散的深入分析。本文从政策扩散视角，对当前基层治理创新中的基层清单扩散进行分析，旨在阐明基层清单扩散的过程和扩散特征，运用事件史（EHA）分析方法分析基层清单扩散的影响因素。通过对基层清单在我国城市基层治理中的扩散现象进行系统梳理，为基层治理创新中清单制的有效运用及进一步扩散提供理论依据。

二、城市基层治理的创新实践

在基层治理清单扩散中，其内容得到不断丰富，目前实践较广、较为典型的基层治理清单主要有社区事务准入清单、街道权责清单、社区公共服务清单和社区印章清单四种，本文主要针对这四种典型的基层治理清单进行分析。

（一）四种典型基层治理清单概念

社区事务准入清单是指上级条线部门、街道要进入社区、需要社区协助完成的事项以清单列出、公布，对于不在清单中的事项一律不能进入社区或者通过特殊审核考察后才可以进入社区。江苏省徐州市云龙区在2014年率先推出社区事务准入清单，通过依法厘清社区与街道办事处之间的职责关系，对处于社区职责范围外但需要进驻社区的事项建立准入审批制度。通过严把事务进入关，实现为社区工作减负的目的，加强了社区为民服务效能。随后，广东、广西等地也建立社区公共服务准入制度，按照规定把原来不属于社区职责的事务取消（例如：招商引资、经济创收、拆迁拆违等）。该制度目前已在我国大部分省份实现扩散，成为当前基层普遍运用的治理清单之一。

街道权责清单是为厘清街道部门之间的功能边界，解决部门之间的功能重叠问题，防止因部门职责不清削弱基层政府组织社会治理有效性的清单［7］。2015年，浙江宁波市推出街道权责清单，将街道权力划分为不同类型并且把设定依据、承担职责以及责任依据一一列出，为了完善权责清单的事后监督，在权责清单中加入了追责情形和追责依据，形成了“权力—责任—追责”的完整权责运行过程。街道权责清单编制完成后与省市县三级清单一同在政务服务网上进行公示，居民在政务服务网站、政府门户网站可以一键查询，在全省范围内实现了四级政府权责清单的纵向治理体系。

社区公共服务清单是基层政府组织运用清单的形式将面向社区居民的各类公共服务职能一一列出并公布。例如，石家庄桥西区在2018年制定了《桥西区社区公共服务清单》，将社区提供的公共服务分为14大类、48中项、87小项，展现了为社区居民提供全方位的服务内容（1）。不少地区在编制社区公共服务清单后还实现了清单的动态调整，如：山东潍坊将社区公共服务清单全部在政府网站进行公示，以清单形式公布社区的公共服务事项并实行动态管理，及时回应居民需求，社区居民满意度有效提升。

社区印章清单是指将社区依据法律规定可以提供的证明和认证事项通过清单形式进行公布。针对“社区万能章”改革呼声越来越高，江苏省苏州市2014年出台的《苏州市级部门开展服务管理需村（社区）盖章事项清单》，按照“可盖章事项”“不可盖章事项”进行分类列出，方便群众办事，防止部门甩锅，也能有效遏制现实存在的一些村（社区）“法外章”“无厘头章”“形式主义章”等乱象，今后凡属此类盖章事项，村（社区）有权拒绝。随着“基层减负年”的提出，不少社区都出台“社区印章清单”对社区万能章进行改革。

（二）基层清单在城市治理中的作用

减轻基层工作负担，释放基层活力。建立基层事务准入制度后，只要是超出街道、社区职责范围，其他单位需要进入社区的组织机构、工作任务、检查考核（评比）、社区挂牌、出具证明、新设台账、开展调查统计等事务，均需报各级相关机构进行准入审批，未经准入审批的，街道、社区有权拒绝。实行社区事务准入清单后极大地减轻了基层单位的工作负担，解放了基层社区的“手脚”，使其能够轻装上阵有更多时间和精力为居民服务。

厘清基层组织权责关系，实现“权责匹配”。针对城市社区治理中存在的职责不清问题，运用清单划定职责是防止基层部门互相推诿、提高办事效率的重要途径，也是符合城市社区治理现代化要求的制度创新。地方政府运用权责清单治理能够明确政府职能部门之间的职责划分，将基层组织与上级组织的权力与责任进行重新清理，晒出职权的同时也明确责任，可以有效防止推卸责任，减少基层组织互踢皮球的现象。将原本不属于街道的职权、事项进行清理，依据相关法律重新确定街道、社区职权，实现了街道的“权责匹配”，强化权力的监督制约。

提高基层治理水平，实现公共服务精准化。实施社区公共服务清单是社区服务职能的直接体现，将社区必须提供、可以提供、可能增加的公共服务进行列出，并对每项服务的来源依据、责任部门进行明确。在此基础上对社区提供的公共服务事项进行不定期动态调整，利用政府网站、微信公众号、社区居民群等平台征集社区还需完善的公共服务项目、调查居民服务满意度等，为社区居民量身打造“点菜式服务”，真正对社区居民关心、需要的服务进行精确供给，增强居民的社区主人翁意识，切实提高社区的服务效能。

整治基层“万能章”“奇葩证明”乱象。按照“谁实施谁清理”“分级清理”的原则，将困扰居民的“奇葩”证明、循环证明、重复证明进行专项清理，在合理范围类精简社区开具证明的程序、事项。依据行政审批中“最多跑一次”的改革思路，推行简单证明当场办结、复杂证明限时办结，以“一站式服务”达到“就近跑一次”服务标准。实行社区印章清单是对基层存量工作的一次梳理，一方面，有利于规范村（社区）印章管理使用，杜绝以前社区“万能章”乱象，规避基层不应有的风险负担；另一方面，有助于提升社区服务效能，清理不必要的证明、盖章事项后，群众不再为了一张证明、一次盖章而“问遍人、跑断腿”。

三、基层清单扩散的特征及研究假设

通过31个省（自治区、直辖市）的各级政府网站（包括人民政府网站以及政务服务网站等）、机构编制部门网站对上述四种清单名称进行检索，对政府文件、通知、实施方案以及相关的报道进行整理，梳理了各省（自治区、直辖市）的四种基层清单扩散时间和采纳情况，见表1。通过对四种基层清单扩散逻辑进行阐述并提出影响基层清单扩散的研究假设。

表1 各省（自治区、直辖市）基层清单扩散情况

（一）扩散特征

依据政策扩散理论，地方政府只要采纳基层清单中的任何一种就视为基层清单在该地完成扩散，其中最早采纳基层清单时间视为该省的基层清单扩散时间。通过对已完成扩散的28个省（自治区、直辖市）基层治理清单采纳时间进行汇总，绘制基层治理清单扩散曲线（如图1），可以看出：2013－2015年期间，基层清单省份扩散较快，共有10个省份采纳基层清单；2015－2018年，从原来的10个省份增长为25个省份，实现了基层清单的快速扩散；2018年到2020年7月之前，基层清单采纳呈现减缓趋势，只在4个省份实现扩散，至此有28个省（自治区、直辖市）实现了基层治理清单扩散。

图1 基层清单扩散曲线

从基层清单政策发文主体和文件类型来看，在基层清单扩散的最初阶段主要是由市、县政府办公室或者民政部门发文指导基层清单的建设，内容较为细化，着重强调了地方社区准入以及街道权责和印章使用规范，为基层清单的扩散提供了具体的指导意见，是推动地方基层清单扩散的直接依据。2015年，民政部、中央组织部印发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民发〔2015〕136号），明确规定以市（地、州、盟）为单位制定社区工作事项清单,实行社区工作准入制度和严格的印章管理。中央政策指导内容较为宏观，侧重于建立基层权责清单，明确了基层部门权责，推动基层减负。从地方文件上升到中央政策，基层清单得到快速扩散，其重要性和政策高度得到有效提升，形成了地方自主创新—中央政策吸纳的扩散特征。

对各省基层清单扩散时间进行比较（见表2）发现：整体上华东、华中、东北和西南地区基层清单扩散较快，华北、西北地区扩散程度稍慢；另外，在同一地域中也呈现出不同的扩散进度，例如山西和河北两省只完成了一种基层清单扩散，海南、西藏还未实施基层清单；在西北各省中社区事务准入清单、西南省份社区公共服务清单未进行扩散。为了探究部分省份基层清单的扩散差异，对各省有关基层清单的扩散政策文件内容进行分析，主要是四种基层清单内容之间相互交叉、存在相互替代性，部分省份选择最主要基层清单类型进行扩散。例如：山东实施社区工作准入制度即为社区事务准入清单；安徽省的社区公共服务事项准入清单以及江西省乡镇政府（街道办事处）政务服务事项清单，包括公共服务事项清单和权责清单两个部分。因此，各省在基层清单的扩散中，主要是根据本地的实际治理需求，选择基层清单中的几种类型作为治理的工具。

表2 31个省（自治区、直辖市）基层清单采纳情况

续表2

（二）研究假设

政策扩散是一个动态的复杂过程，受到政府间关系、政策特征等诸多因素的影响［8］。基于基层清单扩散特征，从省级权力清单、横向邻近扩散机制、纵向政策压力机制、地区内部特征以及媒体报道来分析政策扩散的影响因素。基层清单与我国权力清单在实践的本质上并无太大区别，都是运用清单简约集成的治理优势来规范行政权力运行，由于权力清单产生时间较早，基层清单扩散可能受到地方政府权力清单扩散影响，由此提出假设1。

假设1：省级权力清单扩散越早，该地区基层清单采纳的可能性越大。

基层清单在扩散中呈现出相邻省份扩散时间和内容接近，因为地方政府在采纳一项新的政策时往往较为关注邻近地区的政策行为，地理位置相邻更有可能接触和交往并通过信息沟通而影响创新扩散［9］，呈现出扩散趋同现象。基于创新扩散理论提出假设2。

假设2：相邻省份实施基层清单的数量越多，未推行（基层清单）省份越有可能采纳基层清单政策。

在中央与地方政府层级关系中，上下级政府之间在政策实施、执行方面存在行政权力命令和服从关系［10］，而地方政府只有积极实施上级鼓励的政策，才有可能获得更好的发展空间和财政资源及权限［11］。中央政府发布的政策指导意见、通知、政策方案、政府工作报告以及相关法规、行政命令都是促进政策自上而下扩散的重要方式。基层清单的扩散中政策文件的发布标志着该地区政策采纳与实施［12］，由于在2015年后基层清单得到快速扩散，为进一步探究中央政策与基层清单扩散之间的关系，提出假设3。

假设3：中央政策的发布对地方政府基层清单政策扩散产生促进作用。

基层清单对满足居民公共服务需求产生重要作用。因此，地方公共服务需求的大小对政策的实施产生一定影响，提出假设4。

假设4：地方公共服务需求越大，地方采纳基层清单的可能性越大。

地区经济发展水平是影响地方政府政策行为的重要因素［13］，因此，提出假设5。

假设5：地方经济发展水平越高，其所在地方基层清单扩散的可能性越大。

随着互联网技术的发展，媒体关注在政策制定过程中发挥着重要作用。一方面是因为政府需要媒体报道政策的采纳、实施效果来突显政绩和影响力，另一方面媒体可以利用新闻传播的优势对政府实施政策产生一定的环境压力，促使地方采纳一项新的政策。因此，在基层清单的扩散中，媒体报道数量成为判断清单扩散快慢、进度的重要指标。故提出假设6。

假设6：每年媒体关于基层清单报道数量越多，地方政府采纳基层清单的可能性越大。

四、基层清单扩散的影响因素分析

（一）研究方法与数据来源

本文采用基于二元Logistic回归的事件史分析法（EHA）来进行建模,研究省级权力清单政策、邻近扩散机制、行政压力机制、地方公共服务需求、地方经济发展水平及媒体舆论对省内基层清单扩散的影响，建立以下模型：

其中，List Logitij为被解释变量，即j省份在t时间内采纳基层清单的可能性；φ为残差项；x为自变量；Y为控制变量；b(t)生存时间函数；eij为随机误差项；α、β1、β2、β3为系数。

以2013年浙江省安吉县推出社区事务准入清单时间为统计数据开始年份，由于2019年和2020年数据暂未完全公布，为保证数据的有效性，数据搜集时间为2013-2018年。数据来源于政府官网、中国城市统计年鉴、各省统计年鉴及政府统计公报、国家统计局。具体的变量测量方法和数据来源见表3。

表3 变量名称及定义

（二）变量说明及描述性统计

被解释变量：本文中的被解释变量为地方基层清单采纳，即某省在某一年是否在基层实行清单治理，只要采纳基层清单中的任何一种，就可视为该省采纳基层清单政策。采用二分虚拟变量进行赋值，某年采纳基层清单的省份为1，未采纳的赋值为0，按照事件史分析方法，一旦某省采纳基层清单后便不再属于研究范围，因此，对已采纳基层清单的省份在采纳年份之后从样本中予以剔除。

解释变量：权力清单政策影响是对所有省级权力清单扩散时间进行整理，采用二分变量赋值方式，对某省在该省权力清单采纳之前开始采纳基层清单的记为0，在权力清单实施后采纳基层清单记为1。邻近扩散机制采用某地区邻近省份已采纳基层清单的累计数量进行表示。政策压力机制采用民政部、中央组织部在2015年发布的《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民发〔2015〕136号）（2）为政策分界点，采用二分变量赋值：在政策发布年份即2015年前实施基层清单的记为0，在政策发布年份后实施的记为1。采用地方年末常住人口来分析地方公共服务需求对基层清单采纳的影响。地区经济发展水平用地区生产总值表示。考虑政府主要通过主流媒体报道工作推进情况，故媒体舆论影响采用有关“基层清单”扩散的新闻报道数量来表示。基层清单新闻报道的数量在“中国知网——中国重要报纸全文数据库”中进行检索，将每个关键词检索所得的报道筛选后（除去重复项）相加即每年关于基层清单的媒体报道数量［14］。

控制变量：考虑各省所在地域分布不同会影响到政策扩散差异，因此，在分析中对各省所在的地域进行控制，以便更好分析上述研究假设对基层清单政策扩散的影响。

对已采纳基层清单的28个省（自治区、直辖市），共计124个样本进行描述性统计。为保持自变量的独立性，在分析之前检验其方差膨胀因子（VIF）判断变量之间是否存在多重共线性。分析显示自变量之间的方差膨胀因子最大值为6.72，低于多重共线性警戒值10，说明自变量之间不存在多重共线性。具体的变量描述统计见表4。

表4 变量的描述性统计

（三）实证结果分析

基于二元logistic回归的事件史分析结果见表5，为了保障变量之间不存在多重共线性，采用逐步回归的方式将每个假设中的变量依次进行回归，P值均小于0.05，说明模型有效。模型1将控制变量（地域分布）进行检验；模型2主要是检验权力清单政策影响即假设1；模型3检验邻近扩散机制（相邻省份采纳数量）即假设2；模型4主要证明中央政策压力影响即假设3；模型5检验公共服务需求即假设4；模型6检验地区经济发展水平即假设5；模型7主要检验媒体舆论机制（媒体报道数量）即假设6。在回归分析中还报告了常数项、对数似然函数值（log likelihood）以及伪R2（PseudoR2）值并标注显著性水平。

表5 实证分析结果

续表5

根据模型1可知，将控制变量地域分布进行回归，但影响并不显著，与基层清单扩散中的区域协同特征相符合。模型2分析结果可知，省级权力清单对基层清单扩散影响为正并在5%的水平上显著，说明权力清单采纳时间越早的省份其基层清单扩散的可能性越大，假设1成立。从模型3分析结果可以看出，相邻省份基层清单采纳数量在1%的水平上显著，即基层清单扩散中呈现出的政策趋同效应与相邻省份政策采纳情况呈现正相关，假设2成立。从模型4可以看出，中央政策对地方基层清单的扩散具有积极的促进作用并在1%的水平上显著，即假设3得到验证，说明在基层清单的扩散中，中央政策对地方政府的政策采纳行为形成政治压力以推动政策的扩散和实施。从模型5可以看出，公共服务需求即各省年末常住人口对基层清单扩散影响并不显著即假设4验证未通过，说明人口规模的大小对各省基层清单采纳行为没有显著影响。从模型6可知，地区经济发展水平对基层清单的扩散存在5%水平上的正向影响，与基层清单最初扩散主要集中在东部沿海经济发达省份相契合，即假设5成立。从模型7可知，当年新闻报道基层清单的数量对各省基层清单采纳系数为正但不显著，说明媒体舆论对基层清单扩散无显著影响，即假设6不成立。

五、结 论

基层清单已形成了地方自主实践、省域创新、中央指导的扩散路径。本文以四种基层清单为研究对象，重点分析了省级权力清单、邻近扩散机制、行政压力机制、公共服务需求、地区经济发展水平以及媒体舆论对基层清单扩散的影响。研究证明，邻近省份扩散、省级权力清单、政策压力以及经济发展水平对基层清单采纳具有显著的促进作用；公共服务需求以及媒体舆论对基层清单扩散影响并不显著。省级权力清单实施越早的省份其基层清单也呈现出较早扩散的现象，表明基层清单的扩散受到省级权力清单实施的影响。邻近地区政策行为是促进基层清单扩散的重要因素，地域相邻地区产生明显的政策趋同效应，呈现出政策扩散时间和内容的相似，扩大了基层清单扩散范围。中央政策的发布对地方政府基层清单扩散行为产生行政压力，促使基层清单在2015年后呈现快速扩散现象。经济发展水平成为基层清单扩散的重要影响因素，但公共服务需求对基层清单扩散的影响并不显著，说明人口规模大小并不是地方基层清单扩散的决定性影响因素。

基层清单已经成为当前基层普遍使用的一种治理工具，其本质是运用简约集成的清单形式对复杂情境下城市治理中的权力运行、职责边界进行梳理。目前基层清单在我国已经实现大范围的扩散与运用，各地对治理经验进行总结、创新，已经形成一套可复制可推广的治理经验，成为基层治理创新中的典型案例。需要注意的是基层清单形式多样，每种基层清单之间存在一定的相互替代和内容交叉性，并不是每一种清单都要运用到基层治理中，需要结合地方基层治理情况进行选择性扩散，切实发挥基层清单的治理优势、提高基层治理效能。

注 释

（1）桥西区“精准把脉”开出社区公共服务清单_地方要闻_人民论坛网，http:∕∕www.rmlt.com.cn∕2018∕0326∕514781.shtml?from=timeline（2018-03-26。）

（2）将该项政策出台作为分界点的原因是由于国务院将社区减负工作列入推进简政放权放管结合转变政府职能工作总体部署，是首次中央发文提出要建立基层清单。