关于我国地方政府企业社会责任政策研究

唐源珑

（重庆大学 公共管理学院，重庆 400044）

改革开放40多年，我国社会经济迅速发展，创造出令世界惊叹的“中国奇迹”。与此同时，由于企业的短视行为以及过分追求自身利益，产生了商业道德、产品安全以及生态环境等社会责任问题，引起了社会各界的高度关注［1-2］。企业社会责任是企业获取竞争优势、实现可持续发展的重要手段，也是国家战略需求和政府治理社会问题的新形式［3］。然而，我国企业社会责任水平较低，企业主动履责意识弱，市场体制机制、法律制度及政府监管尚不完善［4］，同时伴随着我国改革开放的不断推进，对企业社会责任有了更高的要求，推动企业社会责任建设已经成为我国政府亟需解决的现实问题。

企业社会责任是企业自愿采取的行动，而这种自愿行为具有两方面的不确定性［5］。一方面，企业的社会责任行为动机具有不确定性。企业可能为了“迎合”特定的利益相关者而采取社会责任行动。另一方面，企业社会责任的结果具有不确定性。企业及其管理者有“个人”的目标和战略，他们采取的社会责任行动不一定是真诚和可信的。而政府肩负管理市场的社会职责，对企业社会责任行为负有促进、规制和监督责任，其通过制定公共政策引导企业社会责任的实施，减少企业社会责任行为的不确定性［6］。欧盟各国政府推动社会责任的实践也表明，立法、政策等层面的手段是政府约束和引导社会责任的主要方式［7］。政府通过企业社会责任政策，以促进、引导和管理企业履行社会责任，推动政府、企业和社会等多方协作，共同解决复杂的社会和生态环境问题［8］。我国政府将企业社会责任作为一项明确的政策目标，颁布了一系列的政策。2006年企业社会责任被纳入新实行的《公司法》成为法律的规定性条文；深圳市、上海市、杭州市等先后发布了推动企业履行社会责任的文件，积极发挥政府部门的职能来引导和促进企业践行社会责任；此外，2017年党的十九大也对企业社会责任作出明确要求，要鼓励企业主动承担社会责任，着重培养和强化企业的社会责任意识［9］。

学界对企业履行社会责任的影响因素展开了深入讨论。现有文献研究发现，企业规模、财务绩效、内部治理等内部因素会影响企业履行社会责任［10-12］；另有研究指出，制度环境、政策不确定性等也是影响企业履行社会责任的重要因素［13-14］；在进一步研究中，政府干预、法律环境作为一种制度性的约束力量，能够有效促进与改善我国企业的社会责任履行，保证企业切实践行社会责任［15］。此外，行业协会也能影响企业社会责任行为，其作为一种制度性力量，有着明显的政策含义［16］。

基于此，本文根据我国地方政府颁布政策的实际情况，采用内容分析法，以定量分析方式，对我国地方政府颁布的推进企业履行社会责任的政策文本进行研究，以期研究政府培育企业社会责任现状，完善企业社会责任的政策体系。

一、企业社会责任政策分析的理论框架

（一）政策工具维度

政策工具是连接政策目标与政策结果的桥梁，是政府推动和实施政策的重要手段［17-18］。企业社会责任作为国家可持续发展的重要保证，有助于政府实现环境、外交等政策目标［19］。在培育企业社会责任过程中，政府需要运用不同的政策工具以达到政策目标。因此，基于工具性的视角，有利于分析地方政府工具的选择及组合，理解政府如何影响企业社会责任培育的过程。当前，学者对政策工具进行了大量研究，如McDonnell和Elmore提出的四类政策工具［20］；Rothwell和Zegveld提出的供给面、环境面和需求面三种政策工具［21］；Steurer.R根据政策面向的主题领域，总结出信息工具、合作工具、法律工具、经济工具及混合工具五种类型的政策工具［22］。本文借鉴Rothwell和Zegveld的政策工具理论，根据我国企业社会责任政策的实际情况，确定我国企业社会责任政策工具类型对企业社会责任的作用方式，形成政策工具维度的框架图（见图1）。

图1 政策工具对企业社会责任的作用方式

其中供给型政策工具主要指政府直接提供信息、资金、人才等，以促进企业社会责任的发展。环境型政策工具主要指政府通过法规及管制、目标规划等政策间接推动企业社会责任的发展，为企业社会责任的培育创造良好的政策环境。需求型政策工具是指政府通过政府采购、公私合作以及打造示范工程等做法，促进企业主动履行社会责任，从而拉动企业社会责任的发展。本文对企业社会责任的供给型、环境型和需求型三种政策工具的具体工具进行了分类与解释（见表1）。

续表1

（二）元治理理论框架

在企业社会责任建设过程中，需要政府介入以促进企业履行社会责任［23］。政府作为元治理主体角色，一方面需要专注于规则和法律的制定，对企业社会责任进行监管［24］，另一方面也要使用软工具和手段促进社会中的各种力量相互协作［25］，通过引导社会发展、建立社会运行的指导方针以及对制度体系和政策进行构想、规划、设计和制定，实现对社会责任多元主体协同治理的整合和优化，保证社会责任建设的有序进行［26］。因此，从元治理视角对企业社会责任进行分析，不仅能深入了解政府对企业社会责任的引导作用，也有助于加深对政府政策与企业社会责任发展之间关系的理解［27］。政府以元治理理论为指导推进企业社会责任的过程中有多种角色定位。我国学者研究发现，政府在促进企业社会责任建设过程中，应立足我国国情，采取规制、促进、合作和支持等方式，承担起强制者、支持者、促进者和合作者四种关键角色［28-29］。本文考虑到元治理理论所强调的政府协调作用的同时［30］，借鉴学者对元治理政府角色的划分，将企业社会责任推进过程中元治理框架划分为四个维度，分别是倡导、规制、监督和协调。倡导是指政府通过宣传加强政府、企业及社会对企业社会责任的认知，营造建设企业社会责任的良好氛围。规制是指政府运用法律、制度等行政手段，发挥规制者的角色作用，使企业依照法律法规履行社会责任。监督是指政府运用行政监督和市场监督的手段，扮演监督者的角色促进企业社会责任的健康发展。协调是指政府充当协调者的角色，协调各个利益相关者之间的关系，建立合作机制，从而促进企业社会责任的履行。

本文通过对政策工具和元治理理论研究和深入分析，综合上述政策工具维度和元治理维度，形成企业社会责任政策分析的二维框架图（见图2）。

图2 企业社会责任政策文本二维分析框架

（三）政策文本的选择及编码

本文的企业社会责任政策文本主要来自“北大法宝”“北大法意”“万方法律数据库”和地方政府网站。为了保证所选取政策文本具有科学性、代表性和全面性，通过对政策内容的研读，并按照以下标准进行筛选，①剔除地方工作文件，选择了地方党委、政府以及地方国资委颁布的文件;②文本标题明确提及企业社会责任的相关文本。最终采集了各地共计16项推进企业社会责任的政策（见表2）。

表2 企业社会责任政策文本列表

本文在对企业社会责任政策内容分析时，使用Excel对搜集的16篇政策文本进行编码。为保证编码的科学性和可信度，编码按照三个步骤：①本文作者作为编码者，根据政策工具和元治理维度的定义进行编码；②从编码完毕的文本中随机抽取50%的政策工具，请公共政策相关专业的学者进行独立编码；③检查并校对两次编码结果。经作者和相关学者校对，两次编码结果的一致性为94.6%，表明本文的编码具有较高的一致性和准确度。部分编码结果如表3所示。

表3 企业社会责任政策文本的内容分析单元编码表

二、企业社会责任政策及政策工具选择

（一）政策工具选择

本文对政策工具维度中的供给型、环境型和需求型政策工具进行统计分析，得出统计分布结果（见表4）。统计结果显示，地方政府促进企业社会责任的政策中供给型、环境型和需求型政策工具的使用有所差异，其中供给型65项，环境型198项和需求型78项。

表4 企业社会责任政策工具及元治理内容分析结果

公共服务是供给型政策工具广泛使用的政策工具，占全部供给型政策的53.8%，具体表现为“搭建企业社会责任公共交流平台”“国内外先进做法和经验的引进和交流”“企业社会责任年报、蓝皮书等研究工作”“企业社会责任评价体系研究”等一系列旨在通过基础性的建设为企业社会责任提供必要的公共服务，同时通过开展教育培训活动、设立专项资金以及提供信息支持等形式予以支持和引导，从而推动企业社会责任的形成和发展。

环境型政策工具在整个政策工具维度的使用频率最高，占比高达58.1%，其中法规及管制使用最为频繁，占27.8%。地方政府在企业社会责任推进过程中，从宏观角度出发对企业社会责任的发展进行目标规划的同时，不断完善对企业社会责任的要求，通过设定“与国际接轨的企业社会责任标准”，建立“企业社会责任评价准则”以及实行“环境、生产安全不同领域社会责任的管理标准”等一系列措施，为我国企业社会责任建设提供制度化和程序化保障，使企业社会责任沿着正确的方向及更高水平发展。此外，环境型政策工具使用较多的工作制度，占23.2%，政府在培育企业社会责任的过程中，主要通过规范对企业社会责任的原则、方法、流程，使企业社会责任的建设向着科学化和标准化方向发展。

在需求型政策方面，资源扶持和示范工程政策工具使用频率相当，均占32.1%，公私合作占28.2%。在资源扶持方面，我国社会责任严重缺失的原因之一是企业内部驱动力的缺失，因此地方政府通过“引社会资源向积极履行社会责任的企业倾斜”“设置免检产品”以及“设立企业社会责任奖”等一系列配套政策，激发企业履行社会责任的积极性与主动性。在示范工程方面，地方政府在重点行业、重点区域以及有影响力的企业率先履行企业社会责任，起到示范带动作用，也为企业社会责任的建设提供了有效的载体。同时，政府在不同企业、地区进行社会责任试点，为推动企业社会责任建设积累经验和方法。企业社会责任的建设不能完全依靠政府的作用，需要社会其他力量的支持和配合，共同促进企业社会责任的实施。因此，在需求型政策中，政府希望利用公私合作这一政策工具，与社会团体、中介组织、行业协会等协力推进企业社会责任，实现行业协会自律和市场组织自律。

（二）元治理维度政策工具选择

本文对政策工具维度和元治理维度进行了交叉分析，得出统计分布结果（见表4）。政府在促进企业社会责任过程中，通过倡导、规制、监督以及协调四种方式干预对企业社会责任的发展，大量的政策都用在了对企业社会责任的倡导上，占总体政策工具的44.6%，而在倡导行为中使用最多的则是环境型的政策工具。统计数据显示，社会责任倡导行为使用最多的是目标规划，而示范工程和政策扶持使用频次相当，这些工具体现了我国努力创造有利于企业社会责任发展的环境，同时希望通过打造标杆企业和提供资源优惠拉动企业社会责任的发展。此外，政府还较重视宣传推广，希望通过新闻媒体、自媒体等宣传手段，对企业社会责任进行宣传报道，从而有效提高政府、社会以及企业对社会责任的认知，形成良好的舆论氛围，同时还能使社会成员对企业进行监督。在政策工具使用频次上仅次于倡导行为的是规制行为，共计87项，全部为环境型的法规及管制和工作制度政策工具。政府的规制是企业履行社会责任的重要外部动力，通过在劳动保障、产品质量和环境保护等方面的立法行为，促使企业遵守法律法规，依法对企业进行经营管理。同时，在规制过程，开始重视诚信建设，建立信用体系、社会责任评价机制，并逐步探索形成各个地级市独特的“社会责任评价规范”。元治理下政府的监督行为占比最低，仅27项（占7.9%）。其中环境型政策使用频次最大，具体的政策工具以法规管制为主，主张既通过法规进行强制性监督，又借助媒体、公众和第三方机构等力量，以舆论、举报为主的“软规则”方式进行监督。协调行为共计50项，占总体的14.7%，其以公私合作为主，公共服务和管理措施为辅的政策工具来协调政府、企业和社会三方的关系。

三、主要结论与建议

（一）研究结果

从政策工具来看，三类政策工具的比重不平衡，内部结构有待优化。单一类型的政策不能成功推动企业社会责任的发展，需要三种政策工具的搭配使用。首先，在企业社会责任政策中，环境型政策工具使用过溢，占比超过一半，表明环境型政策工具在促进企业社会责任发展过程中起到了较大的“影响”作用。其子政策工具主要使用法规及管制、工作制度等强制性政策工具，表明我国政府已经充分认识到我国企业社会责任法律法规、管理制度、社会责任评价标准等存在问题，需要通过法规及管制、工作制度的不断使用，来完善法律体系，规范企业行为。个别地级市成立了企业社会责任领导办公室，对企业社会责任进行统筹规划，在一定程度上解决了企业社会责任的规制问题。但企业社会责任是法律责任和道德责任的统一，仅使用强制性的约束无法有效激发责任主体自觉承担责任，也降低了环境型政策工具整体的激励效果，这也与我国目前企业社会责任水平低下的现状相吻合。因此，应该在法律规制的基础上，加大其余的配套政策支持，重点激发企业履责的内生动力。其次，需求型政策工具使用不足，尤其是政府采购占比过少，未能发挥政策的引导性作用，同时也难以通过需求型政策工具扩大需求以拉动企业社会责任发展。最后，供给型政策工具严重不足，且子政策工具使用分布不平衡，教育培训、资金投入和信息支持较少。人才、资金以及信息是企业社责任发展的重要资源，应当重视对人才的培养，同时也需注意合理配比资金投入以及提供信息支持，才能推动企业社会责任的良性发展。

从元治理维度来看，我国政策工具在倡导层面比例较大（占51.9%），而在监督层面（7.9%）和协调层面（14.7%）所占比例不足。政府对企业社会责任的监督和利益相关者关系的协调重视不够，不利于企业社会责任的履行，也会导致社会冲突。我国企业社会责任的发展需要政府对各个层面进行适当干预，积极协调利益相关者，促使利益相关者加入企业社会责任建设。如果仅注重对社会责任的倡导和规制，而没有效监督企业履行社会责任或未能协调各方利益，将致使企业社会责任流于形式，最终形成企业伪社会责任现象。

（二）政策建议

1.均衡使用三类政策工具，实现政策工具多元组合

目前，企业社会责任政策工具的使用存在严重失衡，政府对环境型政策工具（58.1%）有所偏爱，而未来的政策制定应该综合考虑各项政策工具在企业社会责任中的作用和功效，应在考虑环境型政策工具的前提下，适当增加供给型和需求型的政策工具。政府应当建立供给型、环境型和需求型的稳定框架，发挥好“推—拉”之间的协调作用，防止政策工具过溢导致的政策失效［31］。

2.调整和优化政策工具的内部结构，注重政策工具的科学性

一是在加大供给型政策工具使用频率的基础上优化其内部结构。首先，人才是引领发展的第一动力，也是推进企业社会责任的关键，因此政府在制定未来企业社会责任政策时，应更重视教育培训的使用，健全企业社会责任人才培养机制，培养精通企业社会责任建设的专业化人才队伍。与此同时，注重激发和保护企业家精神，培养引领企业社会责任的带动者。其次，应当合理配比资金并积极鼓励各类社会资本进入企业社会责任研究领域，为企业社会责任的建设和发展提供支持。最后，在供给型广泛使用的“公共服务”中增加更多措施，为企业和社会提供更多服务型建设。

二是地方政府根据当地需要，适当加大需求型政策工具的实施力度。通过更加完善、全面的资源和政策激励，培养企业履行社会责任的内生动力，促进企业自觉履责。政府在实施需求型政策工具的同时也要完善相关的配套政策，利用达标评估等法规及管制类政策工具，增加事中监管和事后追踪等流程，实现多种类型的政策工具配套使用，保证需求型政策工具的有效实施，促进企业更好履行社会责任。

3.将政策工具与元治理体系的功能定位相结合，保证治理体系的协调性

政府应更注重协调的功能地位，促进企业内部和外部的利益相关者积极参与企业社会责任的治理，并在此过程中与企业、社会建立合作伙伴关系。这就需要政府在对企业社会责任进行干预的同时，利用自身的资源优势，通过宣传推广、公私合作等一系列政策工具的配合使用，以合作的方式推进企业社会责任，实现企业社会责任的可持续性。政府应更加注重发挥监督者角色，定期对企业的行为进行检查，同时号召行业协会、第三方机构和媒体关注企业行为，在政府和社会大众两个层面给企业压力，监督企业社会责任行动，减少企业履行社会责任的不确定性。