互联网时代旅游治理现代化研究

徐金海

（国家开放大学 经济管理教学部， 北京 100039）

新信息革命的到来，全球已进入信息资本主义时代，传统的权力结构关系发生了改变，技术对社会结构产生了革命性的影响，经济与社会的动力也发生了改变，这需要政府转变角色，开拓新视野,创造更加灵活的治理体系。[1]互联网时代的到来,给各国的国家战略既带来了重大的机遇，也带求了巨大的挑战。为了应对互联网带来的挑战，抓住发展的机遇，政府应转变角色，建立适应技术发展与变革、实现多利益相关方共同参与和去中心化特征的新治理体系，显得尤为迫切。[2]面对新形势与新问题，十九届四中全会提出，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。

经过四十多年的发展，我国旅游业从改革开放的前沿迈向经济社会发展中心，已全面融入国家战略体系，迈向国民经济建设的最前沿[3]。旅游治理现代化已成为国家治理现代化的重要组成部分。作为已融入国家战略的旅游产业，应紧紧抓住互联网的时代背景，构建起以游客满意为导向的旅游治理新体系，推动实现旅游治理现代化。因此，以互联网时代的视角，从国家治理现代化的战略出发，探讨在新形势下如何实现旅游治理现代化具有重要的现实意义，不仅可以推动建立现代旅游治理体系，助推世界旅游强国之梦，而且还能有效地发挥旅游治理现代化在国家治理现代化中的作用。推进旅游治理现代化，应科学地界定何为旅游治理现代化，互联网时代传统旅游管理模式面临着什么挑战，旅游治理现代化的科学内涵又是什么。当前我国正处于全面建成小康社会的关键期，有效地发挥旅游治理现代化在国家治理现代化中的独特作用，就必须回答好这些问题。基于此，本文将围绕着以上问题对互联网时代旅游治理现代化展开系统研究。

一、旅游治理现代化的概念界定

探讨互联网时代旅游治理现代化，前提和基础是对旅游治理现代化的概念作出有效界定。为更好地界定旅游治理现代化，有必要先概述治理理论的历史渊源与主要观点，并厘清旅游管理与旅游治理的区别。

1.治理理论：历史渊源与主要观点

20 世纪90 年代，伴随着全球化的深入，政府失效与市场失灵相继出现，且信息技术快速发展，治理理论在西方社会逐渐兴起。从治理理论的历史渊源来看，治理一词最开始的含义指的是公司治理，其在17 世纪就已被使用[4]，源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。[5]随着治理理论的兴起与广泛研究，治理一词也从最开始的公司治理逐渐扩散到国家治理、政府治理、社会治理、生态治理、全球治理和城市治理等不同的研究领域。

关于治理的概念，国内学者展开了广泛地研究，比较具有代表性的观点有：治理是通过建立健全完备的法治框架，促进公共事务管理的透明化，鼓励多方参与，实现政府管理效率的提升[6]；治理是一种制度安排，其强调通过这种制度安排调和利益冲突双方的矛盾，多被用于个人和公共或者私人机构管理其公共事务中[7]；治理从本质上讲是公共权力结构重构的结果，打破了政府在权力关系中的中心地位，而将组织与个人纳入到权力系统中去[8]；治理主要是通过合作、协商、确立、认同伙伴关系和共同目标等方式实施对公共事务的管理，治理的管理机制主要依靠合作网络的权威，而不是依靠政府的权威。[9]

有学者提出，正确地理解治理的内涵，需将治理与统治区别开来，治理的主体并非一定是政府，也无须采取强制力量，大多数人由一个共同目标而支持的活动，只要形成了比较规范的规则体系，没有政府也能实现有效的治理[10]；也有学者认为治理与统治的区别体现在五个方面，权威主体不同、权威的性质不同、权威的来源不同、权威运行的向度不同和两者所及的范围不同。[11]

治理理论在西方兴起之后，也被广泛地应用到我国，这与我国转型时期的经济体制改革密切相关，推行治理理念是我国通向现代化的必由之路。从“管理”向“治理”的转变，是我国推进政府职能转变，促进社会参与、激发社会活力和增进人民福祉的必然要求。治理模式的演进，既与社会心态密切相关，推动各行各业从管理迈向治理是适应后工业化的必然选择（详见表1）[12]；也与互联网时代的到来密不可分，互联网改变了传统的权力结构关系，增进了公民、市场组织和社会组织等其他主体参与公共事务的能力，“多一些治理，少一些统治”的呼吁，得到了广泛的传播。

表1 政府治理模式的演进及其趋向

2.旅游管理与旅游治理的辨析

一直以来，我国对于旅游产业的管理，主要采取的是旅游管理模式。然而，伴随着旅游发展环境的变化、国家治理体系和治理能力现代化的新要求，以及互联网时代到来促使网络社会的崛起，未来旅游行业改革的视野应由“旅游管理”迈向“旅游治理”。[13]正确地区分两者的概念，是界定旅游治理现代化的基础。

旅游管理与旅游治理的区别主要表现为以下几个方面：其一，主体不同。旅游管理的主体主要是旅游相关管理部门；旅游治理的主体是多元的，既可以是旅游相关管理部门，也可以是旅游市场主体、社会组织和公众等多元化主体；但更多的是不同主体基于实现旅游公共利益基础上的相互合作。其二，性质不同。旅游管理的性质，更多的体现的是管理型的统治模式，带有极强的强制性；而旅游治理的性质更多地体现的是服务型的治理模式，各旅游利益相关者围绕着特定的旅游公共事务协商解决。其三，权力运行的方式不同。旅游管理的权力运行方式更多的是自上而下的，科层制是其典型特征；而旅游治理的权力运行方式是平行的。其四，资源配置的主体不同。旅游管理的过程中，政府在资源配置的过程中起决定性作用；旅游治理的过程中市场在资源配置的过程中起决定性作用。

3.旅游治理现代化的概念界定

治理理论产生于西方，并被广泛地应用于我国其他的研究领域，但更多地被应用于国家治理、社会治理和政府治理，而对于旅游治理研究尚无系统研究成果，更没有从互联网时代的背景下对旅游治理现代化展开系统研究，国内学者更多地是从微观视角具体研究了旅游目的地治理中的公众参与机制。本文对旅游治理现代化概念的界定，更多地参考国内学者对于国家治理现代化和社会治理现代化既有的研究成果[14-15]，并结合上文对旅游管理与旅游治理进行辨析。

旅游治理现代化指的是在旅游治理的过程中，推动政府与多元化主体的协同合作，促进政府与旅游市场主体、旅游社会组织以及公民等多元化主体在旅游公共事务中的共同协作，以旅游公共利益为目标，实现旅游治理的制度化、科学化、规范化、法治化和精细化的集体行动过程。然而，值得注意的是，将治理的概念引入我国，应考虑到我国公民组织不健全的实际，政府依然在治理中发挥着主导的作用。[16]因此，正确地理解旅游治理现代化的概念，应着重把握两个关键点：其一，基于我国的特定情况，旅游治理现代化的有效实现离不开政府，核心在于以政府为主导构建共同协作的治理机制，实现从管制型政府向公共服务型政府的转变。其二，旅游治理现代化的实现离不开多元化旅游治理主体的广泛参与，比如旅游市场组织，旅游社会组织以及公众等。尤其是互联网时代的到来，传统的权力关系正在经历着重构，在旅游治理现代化的过程中，为了激发不同利益相关者行动的积极性，应主动将其他社会主体纳入旅游权力体系中来。

二、互联网时代旅游管理面临的现实挑战

从互联网视角分析传统旅游管理面临的现实挑战，有助于对互联网时代旅游治理现代化的科学内涵展开深入研究。总体而言，网络的开放性、共享性和交互性特征，对传统旅游管理的决策模式、监督模式和管理过程，都带来了极大的挑战。

1.网络的开放性对旅游管理的决策模式提出了挑战

网络时代，权力的获得以信息为基础；而以互联网为核心的现代信息技术，使得不同主体获得信息成为可能，由此改变了传统权力结构关系，拓宽了其他主体参与的渠道，政府管理部门为了适应新时代的变化，不得不允许其他主体参与到公共事务中来；与此同时，伴随着网络时代成长起来的个体，民主意识逐渐增强，个体与组织参与旅游公共事务的能力与需求也得到提高，参与旅游公共事务的渠道得到拓宽，成本不断下降，能力也不断提高，不再仅仅满足于被动地接受各项既成的安排，而希望参与到各项旅游决策中去，以实现不同旅游利益相关者的利益最大化。由此，便会冲击传统的以旅游管理相关部门为核心的自上而下的旅游管理决策模式，其他旅游相关主体也逐渐地参与到旅游公共事务的决策中来。

2.网络的共享性对旅游管理的监督模式提出了挑战

传统旅游管理模式对旅游行业的管理，主要是旅游相关管理部门对其他旅游参与主体的管理，在旅游信息的获取上具有绝对的垄断地位，通过传统媒体或者行政手段便可以实现对旅游行业的有效监督，这种监督模式是在特定历史情境下的产物，也符合各旅游利益相关者利益最大化的诉求。然而，网络时代的到来，使得此种监督模式不仅成本巨大，而且也难以满足多元化的旅游利益相关者的诉求。

网络时代新媒体的出现，改变了传统旅游信息的传播渠道。网络时代出现了很多旅游新媒体，如今微博与微信已成为公众日常生活中不可或缺的一部分，打破了信息的垄断，新媒介传播的速度更快，影响力更广泛，比传统旅游管理范式的监督模式更加有效；并且，随着一切信息的在线化，在线旅行服务商的公信度与认可度也越来越高。在线旅行服务商凭借着自身的技术优势，通过大数据、云计算等现代信息技术，能够对旅游行业发挥更加有效科学的监督。比如，驴妈妈、携程和蚂蜂窝等发布的相关报告，既能通过挖掘问题有效地指导旅游行业的发展，又能通过更加广泛地调查对旅游治理中存在的问题进行科学有效的监督。

3.网络的交互性对旅游管理的管理过程提出了挑战

传统旅游管理的管理过程是通过科层制的组织形式，采取自上而下的管理方式；其他主体在旅游管理的过程中，只是处于被动的接受地位。应当注意到，传统旅游管理的过程，在特定的时代背景下，有其合理性，受制于管理工具的限制，尤其是没有网络传播信息的便捷性，只能采取自上而下的科层制的管理过程，不然政府与其他相关主体的协作与反馈的成本太高，不符合旅游公共利益最大化的要求。

互联网时代具有的信息传播便捷性和交互性的特点，改变了信息传播单向度的弊病，不仅可以自上而下地传播信息，也可以自下而上地传播信息，这便打破了传统旅游管理模式受到管理工具的限制，改变了传统旅游管理模式的管理过程。旅游相关管理部门可以通过网络低成本地与其他治理主体就旅游公共事务征集意见；其他相关治理主体也可以通过网络将自身的利益诉求及时有效地反馈给相关旅游管理部门。通过彼此的交互与协作，改进相关决策，提高政策的科学性，兼顾到各类旅游治理主体的利益诉求，从而能够减少政策执行中的阻力，实现旅游公共利益最大化。

三、互联网时代旅游治理现代化的科学内涵

互联网时代，推动旅游治理现代化，以发挥其在国家治理现代化中的独特作用，应准确地把握旅游治理现代化的科学内涵，助力推动树立旅游治理理念、创新旅游治理方式、优化旅游治理结构和完善旅游治理机制等四个方面。

1.树立旅游治理理念

理念的力量决定未来。从管理向治理的转变，看似仅是言辞的微小改变，但却是一场影响深远、意义重大的思想革命和伟大尝试。[17]实现旅游治理现代化，其前提是改变旅游管理的理念，树立旅游治理的理念。旅游治理的理念，更加注重激活各类旅游参与主体的内在活力，给予每一个参与主体平等的竞争机会；更加注重维护旅游治理中参与的公平性，让个体与组织都能依靠自身的比较优势分享旅游发展的成果。

树立旅游治理的理念，应着力推动实现五大转变：一是推动旅游治理的主体由“一元”向“多元”转变，让多元化的旅游治理主体有效地参与到旅游公共事务的监督、决策与过程中来，以最大化旅游公共利益。二是推动旅游治理的向度由“单向”向“互动”转变，与其他旅游治理主体就旅游公共事务形成密切的合作关系，在反复地互动中形成良好的合作秩序。三是推动旅游治理的权力由“集权”向“分权”转变，构建由政府、旅游市场组织、旅游社会组织、公民和旅游学术界组成的边界清晰的“现代旅游治理体系”，明确不同主体的职能与定位，发挥不同主体的比较优势。四是推动旅游治理的观念由“传统”向“现代”转变，由传统的管制型旅游管理范式过渡到现代“多主体多中心”协同治理的模式。五是推动旅游治理的方式由“人治”向“法治”转变，让多元化的旅游治理主体依法规范化、制度化地参与旅游公共事务的治理。

2.创新旅游治理方式

互联网时代的到来，推动着旅游产业发展的内外部环境由静态的单一系统走向动态的复杂多样性系统。因此，为了实现多元化旅游治理主体在旅游公共事务中的有效协同，实现旅游公共利益的最大化，应创新旅游治理方式，以适应网络时代旅游治理的新要求。旅游治理是多元化主体基于旅游公共利益最大化的集体行动。结合中国实际情况，创新旅游治理方式，应坚持在旅游相关管理部门宏观指导的基础上，实现对旅游行业的合作治理、依法治理和科学治理。旅游各利益相关主体，厘清各自的职能，积极行使其合法权益，发挥其比较优势。

互联网时代创新旅游治理的方式，应着力实现三大转变：一是推动由旅游相关管理部门的单一治理向旅游相关管理部门的宏观指导、多元化旅游主体协同治理的转变。坚持以政府的宏观指导，才能有效地发挥政府部门在旅游治理中的监督与引导功能，把握旅游治理的方向与大局；坚持多元化旅游主体的协同治理，才能满足互联网时代旅游利益相关者多样化的利益诉求。二是推动旅游治理的方式由管制型思维向法治型思维的转变。坚持依法治理的方式，运用法治型思维，才能减少外部环境的不确定性，提升各类旅游市场主体的可预期性，以提高各类旅游参与主体的创新活力，保障其他参与者的合法权益不受到伤害。三是推动旅游治理向程序化的科学治理转变。充分利用云计算、大数据、物联网等现代信息技术，建立健全完善的旅游数据生态系统，分行业形成科学完善的旅游行业数据生态系统，来提升旅游公共事务的治理效率，提高旅游决策的科学性和精准度；通过完善旅游统计指标，构建多行业共享的旅游大数据库，为旅游治理提供科学的支撑，从而避免旅游治理过程中的“拍脑袋”行为，也能为事后的治理评估提供翔实的决策依据。

3.优化旅游治理结构

互联网时代的开放、共享与交互的特征，联接了旅游系统中一切孤立的子单元，盘活了不同子单元之间的相互联系，多元化旅游治理主体的联系不断增强，旅游系统的良序运行，离不开不同旅游治理主体的协同，但协同的动力应能满足多元化的利益诉求；并且，旅游系统面临的环境更加复杂多样。与单一主体的治理结构相比，多元化主体的治理结构，具有开放性、灵活性、公共性、包容性和互动性等特征，也能建构出一种新的系统结构及运行机制，推动整体系统迈向善治的目标。

优化旅游治理结构，核心在于推动旅游治理模式由传统的“单中心、单主体”的旅游管理模式，向“多主体、多中心”的旅游治理模式转变。但应紧密结合中国的自身情况，稳步推进，将旅游业发展阶段与“多主体、多中心”中的主要主体与中心结合起来。当前我国旅游业还处于粗放型旅游和比较集约型旅游的阶段，旅游相关管理部门在“多主体、多中心”中依然是主要中心与主体，对其他主体发挥着指导作用；当我国旅游业进入到比较集约型旅游、较高集约型旅游和高度集约型的世界旅游强国阶段，则应由旅游市场主体及相关社会组织在“多主体、多中心”中发挥主要中心与主体的功能。

4.完善旅游治理机制

互联网时代信息在线化、网络空间化的特征，推动着旅游系统中的主体在交互间逐渐形成了联系紧密的网络组织。因此，在互联网时代，旅游治理现代化的实现，还有赖于能否设定相应的与网络组织相适应的治理机制，以提高旅游治理中的绩效，从而提升旅游全要素生产率。当前我国对旅游行业的治理机制还是以正式机制为主，这种机制无论是从管理理念，还是从决策模式、沟通方式等方面都难以适应互联网时代旅游治理的新要求。

未来旅游治理机制的完善，应逐步推动治理机制由正式机制为主导向以网络机制为主导的转变。推动旅游治理机制向网络治理机制的转变，应从宏观机制与微观机制两个方面入手。其中，宏观机制是网络机制有效运行的前提条件；微观机制则是调节不同参与者的依据。宏观机制的构建，应注重培养多元化旅游治理主体之间的信任、建立声誉、宏观文化和联合制裁等方面；微观机制的构建，主要包括进入壁垒、学习创新、激励约束和决策协调等方面。

四、结语

互联网时代的到来，给国家战略提出了重大挑战，面对新形势与新问题，十九届四中全会提出，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。经过近40 年的发展，旅游业已经全面融入国家战略。作为已融入国家战略的旅游产业，应紧紧抓住互联网的时代背景，构建起以游客满意为导向的旅游治理新体系，积极推动旅游治理现代化，以发挥旅游治理现代化在国家治理现代化中的积极作用。网络的开放性、共享性和交互性特征，对传统旅游管理的决策模式、监督模式和管理过程，都带来了重大的现实挑战。旅游治理现代化要求在旅游治理的过程中，推动政府与多元化主体的协同合作，促进政府与旅游市场主体、旅游社会组织以及公民等多元化主体在旅游公共事务中的共同协作，以旅游公共利益为目标，实现旅游治理的制度化、科学化、规范化、法治化和精细化的集体行动过程。因此，互联网时代，推动旅游治理现代化，以发挥其在国家治理现代化中的独特作用，应推动树立旅游治理的理念、创新旅游治理方式、优化旅游治理结构和完善旅游治理机制。