基层检察院检察官办案组设置与运行优化论证

摘 要：检察官办案组是重要的检察办案组织，但F市基层院检察官办案组在运行中存在概念混淆、功能不明确、设置不灵活、流转不畅、组内机制不够优化、审批程序行政化的问题，为更好发挥检察官办案组有利于满足办案亲历性，形成专业化、集约化办案模式，拓展业务部门亮点的特殊优势，从受案范围、流转机制、固定或临时设置方式、组建形式、组内运行机制、厘清部门负责人和主办检察官关系这六个方面入手提出优化方案。

关键词：检察官办案组 设置 运行 专业化 去行政化

一、制度背景

检察机关办案组织建设是检察权运行机制和检察组织体系建设的一个重要方面。2015年8月18日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》），明确规定了检察机关分别有独任检察官、检察官办案组这两种基本办案组织形式。2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议修订通过《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《组织法》），进一步明确了检察官办案组这种办案组织形式。应当明确独任检察官应作为基层检察机关主要的办案组织形式，检察官办案组作为重要补充，可发挥检察官办案组在办理重大、疑难、复杂案件中的作用，形成专业化、集约化的办案模式。

二、F市检察官办案组设置情况及运行中存在的问题

根据F市12个基层院的检察官办案组运行情况进行分析，得出以下数据：F市基层检察院2017年至今共设置了64个检察官办案组，其中19个已解散，现存的45个检察官办案组中30个固定设置、15个临时设置，共囊括办案人员187人，其中检察官124人（含主办检察官41人）、检察官助理59人、书记员4人。检察官办案组呈现出以下问题：

（一）混淆了检察官办案组与轮案组、独任检察官办案单元的概念

此次改革中，基层院上报的检察官办案组共123个，经筛选，符合检察官办案组结构特征的仅64个，其他的不符合检察官办案组的或为轮案组或为“1名检察官+检察官助理或者书记员”的独任检察官办案单元。

（二）功能定位不明确

临时设置的检察官办案组一般因某专案、系列案而设，固定设置的检察官办案组存在受案范围不清晰的情况，其中存在清晰受案范围的依次是：公益诉讼案件占比28.9%、扫黑除恶案件占比22.2%、疑难复杂案件占比6.7%、虚假诉讼案占比4.4%;另有37.8%的检察官办案组办案类型不清晰且无关办案难易程度。

（三）设置形式灵活性不够

在45个检察官办案组内仅有5个是跨业务部门组建，占比11.1%，均为临时组建的扫黑除恶办案组;尚无跨市县层级的检察官办案组。

（四）两种办案组织之间流转不顺畅

现有检察官办案组已办理666个案件，仅4个案件由独任检察官转检察官办案组办理，占总办案数0.6%。虽然《F省人民检察院关于完善司法责任制的实施意见》第4条规定 [1]了重大、疑难、复杂案件的参考因素，可在受案时作为分案依据，但存在看似简单的案件在办理中演变成重大、疑难、复杂案件的情况，现行法规中并无两种办案组织之间流转的规定。

（五）组内运行机制不科学、不合理

1.组内分工不科学。目前组内分工大致分为：“按罪名分工”“按案卷数分工”“主办检察官指挥、检察官办案”“主办检察官组织办案，检察官协助主办检察官”。检察官办案组承办的案件决定了工作强度较大，无法马上判断工作量并合理分工，若以平分案卷、犯罪嫌疑人、罪名等看似公平的分法，实则达不到均分工作量的效果。

2.成员设置不合理。有53名檢察官分属两个及以上检察官办案组，占比42.7%，其中39名来自固定设置办案组、14名来自临时设置办案组。在30个固定设置的检察官办案组中有8个办案组成员是非固定的，占比26.7%。其实，检察官办案组“固定设置”与“因案而设”都各有利弊。“固定设置”可能造成忙闲不均的问题，“因案而设”可能出现检察人员交叉，影响办案质效。

（六）审批程序具有行政化色彩

1.检察官办案程序未简化。有33个检察官办案组内检察官的决定需提交主办检察官审批，占比73.3%。根据《若干意见》第37条规定[2]检察官对自己的职权范围内的行为，理应自己做决定并承担责任。如果没有赋予检察官应有的权责，会导致检察官工作积极性下降，同时对检察官亲历办案的事项由未亲历的主办检察官审批，也违反了亲历性原则。

2.办案程序不规范。检察长、副检察长参与的检察官办案组有29个，其中20个检察官办案组的最终决定无须经部门负责人、分管检察长层层审批，9个仍须提交审批。根据《F省检察机关办案组织设置指导意见》第8条规定“检察长、副检察长、检委会专职委员在检察官办案组办案的，为主任检察官。”在有检察长、副检察长参与并担任主办检察官的情况下，若检察官办案组的决定仍须层层审批，将导致审批流程倒置。

三、检察官办案组具有的特殊优势

（一）有利于满足办案亲历性，形成科学办案模式

检察官要对案件事实做出裁判需要形成心证。心证以司法亲历性为基础，只有亲身感知和精心审查证据，才能得出准确和全面的案件判断[3]。对于重大、疑难、复杂案件，检察官办案组中的各检察官亲自参与办案过程，主办检察官全程组织办案，有选择性、针对性地亲历部分重要事项，其他检察官依据分工做出局部判断，并将情况上报给主办检察官，由主办检察官作出最终决策意见。尤其是必须由检察长（分管检察长）做出最终决定的案件，满足了办案亲历性和检察长把关案件的双重要求，改不了以往“审而不定、定而不审”的行政化办案方式，形成更加科学的办案模式。实践中，由检察长（副检察长）参与的检察官办案组占一半以上。

（二）有利于形成专业化、集约化办案模式，提升办案质效

新型、疑难、复杂案件层出不穷，打造专业化办案模式成为检察机关的必然选择。固定设置的检察官办案组专门办理某类大要案，如“电信网络诈骗”“知识产权”“涉税案件”，实现同类案件集中办理，有利于迅速积累经验、提升办案技巧、缩短办案期限。同时，将具有业务专长、能力匹配的检察官集合在一起，既实现人力资源最优配置，又有利于继续深入学习，与组内成员交流切磋，锻造专业型办案能手。

（三）有利于培育检察特色亮点品牌

内设机构整合，虽然更好实现了检察职能划分和延伸，但也消解了许多特色亮点业务，检察官办案组可弥补此缺失，依托专案的办理延伸对个性化检察职能的探索。实践中，某些基层院已设置了“古厝与文化遗产保护”“未成年人公益诉讼”“非法采矿”检察官办案组，正是相关基层院正打造的亮点品牌。

四、合理设置和运行检察官办案组的建议

（一）尽可能以重大、疑难、复杂案件作为受案范围

须准确区分检察官办案组和轮案组这两个概念，轮案组指的是将独任检察官或检察官办案组放在同一轮案规则下。对有必要分类型、分罪名快速办理的普通案件，可运用轮案组将几个独任检察官纳入，实现案件分类、专人办理。至于检察官办案组，组内至少有两名员额检察官，应以重大、疑难、复杂案件作为受案范围。为此，需要对检察官办案组的适用范围予以细化规定。F省人民检察院《关于完善司法责任制的实施意见》第4条对重大、疑难、复杂案件的规定提供了参考因素[4]。本文综合重庆市人民检察院第五分院公诉部门制定的案件难易程度分类情况表[5]和江苏省淮安市人民检察院对重大、疑难、复杂的定义[6]，整合如下：1）重大案件：主要包括备受社会关注、会产生重大政治影响的案件;涉及危害国家安全、涉黑涉恶、邪教组织、恐怖活动、涉外犯罪的案件;属上级交办、督办案件;人大代表、政协委员反映或关注的案件;涉检涉诉信访严重的案件。2）疑难案件：主要包括案情复杂，因证据灭失、零口供、取证技术有限、证据瑕疵或非法证据，导致案件事实难以查清的案件;认定罪与非罪存在重大分歧的案件。3）复杂案件：主要包括涉及此罪与彼罪、一罪或数罪、定性争议的案件;新类型案件;涉案人数众多、金额巨大、罪名众多、犯罪事实众多的案件;涉及法律关系复杂的民商和行政诉讼案件。

（二）可设置独任检察官与检察官办案组单向流转机制

大部分重大、疑难、复杂案件在受理时已明确，但仍有部分案件需审查后才能辨别。因此，可参照我国台湾地区做法：检察官独任的案件在办案过程中发展为重大、疑难、复杂，检察长可主动介入或经承办检察官请求，转为协同办案模式[7]。具体来说，当独任检察官发现自己承办的案件不宜由独任办理的，应当在收案之日起7日内提出申请并说明理由，逾期未提出的，后续不得提出。申请由部门负责人决定，难以定夺的也可由分管检察长或检察长决定，对于有必要转检察官办案组办理的，可按实际情况转现有检察官办案组或设立新的检察官办案组。不过，为保证办案效率，检察官办案组办理的案件即使案情简单，也不再转独任检察官办理。

（三）检察官办案组和组内检察官固定或临时设置的依据和方法

检察官办案组固定设置和临时设置各有利弊，究竟如何设置，要结合各基层院办案实际，运用大数据分析给出客观理性的“答案”。如某检察院承接的某类专业性案件较多，可固定设置此类案件的检察官办案组;如专业性案件无明显趋势，可根据具体案件按需派员、灵活配置。

另外，在实践中经常存在固定设置与临时设置的检察官办案组并行，在实践中有近3成固定办案组内检察官分属其他办案组，这样不利于办案组稳定，导致检察官精力无法集中。对此，应明确固定办案组的核心办案人员，这些人员不能随意抽调，也最好不身兼数办案组。可在固定办案组内指定一名非核心检察官具有“自由性”，根据办案需要随时抽调。

（四）组建形式可更加灵活、多样

实践中，检察官办案组一般由同个内设机构人员组成，但对一些特殊案件，可根据需要进行“横向扩展”与“纵向延伸”[8]。“横向扩展”是指同一检察院不同内设机构人员的组合，突破部门限制，实现多种检察职能整合。“纵向延伸”是指上下级检察院之间检察官的组合，比如办理需由上级院统筹作出决定的重大案件，可在上下两级院成立检察官办案组，方便上级院指导办案，形成办案合力。不过，受制于区域管辖权限，一般应是上级院检察官参与办理下级院管辖的案件，下级院检察官不宜直接办理仅能由上级院管辖或不属于自身院管辖的案件。

（五）细化检察官办案组的组内运行机制

建立稳定、协调、高效的组内运行机制是检察官办案组开展工作的基础。首先，注重提高组内人员的参与度。尤其是主办检察官要亲自参与办案，对案件重要环节、重要证据亲身参与，确保案件质效。主办检察官在熟悉案件大致情况、整体脉络后，将案件合理拆分给检察官并调度检察辅助人员，形成科学分工方式。其次，充分运用统一业务应用系统。要求组内成员在各自系统内制作办案文书，对于符合自身权限的工作，无须提交主办检察官审批，实现全程线上审批，做到处处留痕，方便倒查司法责任。最后，要区分检察官和辅助人员的職责权限。明确检察官的办案主体地位和辅助人员的协助地位，因书记员、司法警察或检察技术人员的职责较为清晰，主要是检察官助理和检察官职责容易混同，应强调司法亲历性的工作必须由检察官负责，如询问、讯问、审阅案卷等工作[9]。

（六）厘清检察官办案组的主办检察官与部门负责人的关系

检察官办案组的审批层级越扁平化越满足办案亲历性，为此应尽可能减少审批层级。根据《F省基层人民检察院检察官司法办案权力清单》（2020年版），重大、疑难、复杂案件需要检察长（副检察长）或者检察委员会决定。若检察长（副检察长）担任检察官办案组的主办检察官，则检察官办案组的决定只须主办检察官审批，无须经过部门负责人或再往上审批。所以，由检察长（副检察长）担任主办检察官最能兼顾办案质效和去行政化的双重价值。当然，实践中不可能所有的检察官办案组都由检察长（副检察长）担任主办检察官，因此需要厘清主办检察官和部门负责人的关系。在业务工作上，主办检察官对检察官和辅助人员是领导关系，保证办案组内人员听从主办检察官的指挥;在行政管理上，主办检察官对组内检察人员不具有管理职权，而是由部门负责人行使管理职能。这样可在业务工作中淡化行政色彩，避免检察官办案组沦为以往的“小科室”。不过，这也导致主办检察官对组内人员控制力减弱，对此建议让主办检察官参与到组内人员的办案绩效考评。

注释：

[1]《F省人民检察院关于完善司法责任制的实施意见》第4条规定“重大、疑难、复杂案件，可以综合考虑以下因素确定：（1）涉案數额或标的额;（2）案件类型;（3）涉案人员情况，属人大代表、政协委员、县处级以上人员或者涉外、涉台港澳人员，涉案人数众多等;（4）案件社会影响力，属社会关注或者存在不稳定风险可能引发涉检涉诉信访等;（5）案件来源，属上级人民检察院交办、人大代表、政协委员反映或关注、下级人民检察院提请复议、公安机关提请复议复核等”。

[2] 参见《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第37条规定。

[3]参见刘哲：《让检察官当家作主：从理想变为现实》，《中国检察官》2018年第23期.

[4]同前注[1]。

[5]参见王弘剑、宋能君、张红伟、王方方：《司法责任制改革后检察机关办案组织运行现状研究》，《重庆工商大学学报（社会科学版）》2018年第35期。

[6]重大案件，主要包括可能判处无期徒刑以上刑罚的案情重大的犯罪案件和人数众多、涉及面广或备受社会关注，处理结果将会产生重大政治社会影响的案件。疑难案件，主要包括案情复杂，案件事实由于时空变化或取证技术能力有限难以澄清的案件;存在证据疑问或瑕疵，导致事实难以认定的案件。复杂案件，主要包括涉及罪与非罪、此罪与彼罪、改变定性的案件;办案实践中较少出现的新类型案件;涉及罪名众多的案件，法律关系复杂的民商和行政诉讼案件。参见王新阳：《司法责任制下检察人员的职责与责任划分实证研究》，载《深化依法治国实践背景下的检察权运行——第十四届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2018年版，第86页。

[7] 参见王保权、高翼飞：《我国台湾地区主任检察官制度研究》，《人民检察》2016年第23期。

[8]参见蒋昱程、王东卫：《检察机关办案组织改革的组织行为学分析与构建——以18个省（市）、自治区检察机关司法改革文本共性为视角》，载《人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2016年版，第53页。

[9]参见尹伊君、张巍、邓云、丁旭涛、周玉庆、刘涛、张彩萍、王凤涛、徐尉、张云波：《检察机关办案组织内部职权配置研究》，《人民检察》2016年第5期。