生态环保检察领域“四检合一”办案模式探究

杨勇 陆云婷

摘 要：检察机关作为全面依法治国的重要力量，在保护生态环境方面承担着重大责任。面对“四大检察”职能分散导致生态环保检察领域线索共享滞后、内部衔接不畅，责任追究不全、外部联系受阻，人员配套不齐、综合能力欠缺，职能配置分散、司法资源浪费等弊端，通过环境保护案件办理机制创新，探索生态环保检察领域刑事、民事、行政、公益诉讼“四检合一”办案模式，在“四大检察”全面协调充分发展的背景下实现生态环保检察领域的职能融合，优化组合检察资源，提升检察监督质效。

关键词：生态环保 检察官办公室 “四检合一”办案模式 监督质效

党的十八大以来，国家高度重视生态环保领域的治理水平，提升领域治理能力、助推国家治理现代化也成为新时期检察工作的重要内涵。2019 年全国检察长会议上，张军检察长强调，要主动适應形势发展变化，通过内设机构改革、“捕诉一体”等一系列措施，推动“四大检察”全面协调充分发展。最高人民检察院通过检察机关内设机构系统性、整体性、重塑性改革，以更加突出专业化建设为目标，将刑事、民事、行政、公益诉讼分属不同的检察厅，以强化民事、行政、公益诉讼职能建设，实现做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察的目标。由此，在生态环保领域施行“四检合一”办案模式具备现实基础。

一、生态环保领域“四大检察”职能分散的当前困境

“四大检察”“十大业务”检察工作新格局的形成，为从职能分工和办案模式方面提升生态环保领域的法律监督质效奠定了基础。然而，内设机构改革后，基层生态环保检察的工作职能多分散到刑事、民事、行政公益诉讼部三个部门行使，职能的交叉、权能的分散，导致生态环保检察领域难以形成高效、统一的监督机制，具体表现为：

（一）线索共享滞后，内部衔接不畅

生态环保案件涉及刑事、行政、公益诉讼多个检察部门的工作，不少检察院都建立了部门间的案件线索、处理结果双向移送和协作工作机制。但实践中， 由于行政公益诉讼部门并不是刑事案件的直接承办部门，容易导致线索跟进的滞后。而且行政公益诉讼办案程序上，一般均要求在刑事案件基础上提起公益诉讼，要先后完成线索发现、评估、立案、审查、公告、审批、起讼，相对于刑事办案部门来说，客观上拉长了办案周期，降低了办案效率。

（二）责任追究不全，外部联系受阻

为加强生态环境领域保护，实现部门间生态环境领域案件信息共享，检察院需要与涉及生态环保领域的行政执法部门加强工作交流。但参与此项工作的检察干警多来自刑检业务线，与公安局、环保局等行政部门会商协调的过程中，习惯依据传统刑事办案要求，侧重关注案件是否构罪，此罪还是彼罪，忽略该类案件可能涉及的民事侵权责任和行政责任。在引导调查取证时忽略相应民事行政证据的固定，进而错失追偿追责的可能。

（三）人员配套不齐，综合能力欠缺

相对于其它普通案件，生态环境领域案件具有很强的专业性、技术性，审判理念、裁判标准、诉讼模式等多方面都具有特殊性，对法官和检察官的法律专业知识水平和环境科学知识素养提出了很高的要求，需要依托长期的、大量的实践来逐步养成。由于采取随机分配的轮案制度，承办刑事案件的检察官要办理涉及刑法分则十个章节罪名的案件，没有时间也没有精力专攻生态环保领域的刑事犯罪案件，更缺乏融合民事、行政责任的综合能力。

（四）职能配置分散，司法资源浪费

生态环保领域案件检察职能的行使分散在刑事、民事、行政公益诉讼部门，增加了沟通成本。对检察机关内部而言，对生态环保领域的案件提起刑事附带民事公益诉讼，需要两名员额检察官同时跟进，两个检察官对同一个案件的办理进度各不相同，需反复协商相互配合才能协调一致。对移送案件的公安干警和行政执法人员而言，要同时与刑事部门和行政公益诉讼部门的承办检察官联系对接，两个部门对案件的侧重点各不相同，容易产生疏漏，减缓办案效率。

二、生态环保领域“四检合一”办案模式的现实基础

（一）“四大检察”融合发展的司法经验

“四大检察”融合发展的探索，在未成年人检察工作中得到充分体现。近两年，“未成年检察+民事”“未成年+公益诉讼”的探索实施，也取得满意的成绩，得到社会的认可。

同样，生态环保犯罪案件往往涉及刑事案件的定罪量刑，民事侵权责任的追偿，行政执法机关履职的监督，公益诉讼监督职能恰好将民事、行政有机融合。因此，参照未成年人检察工作模式，探索生态环保检察领域“四检合一”办案模式，成立生态环保检察官办公室也值得探索和尝试。

（二）服务社会发展大局的必然要求

笔者所在区域是华东地区重要的生态屏障，也是长三角重要的战略水源地。2019年9月29日，浙江省政府正式批复同意设立该区域为特别生态功能区，要求该区域深入贯彻落实省委、省政府决策部署，以保护生态环境、推动绿色发展、增进民生福祉为重点，以体制创新、制度供给、模式探索为动力，以高水平保护、高质量发展高品质生活为路径，巩固提升临湖地带综合整治成果，保护好一湖秀水。探索生态环保检察领域刑事、民事、行政、公益诉讼“四检合一”办案模式，发挥检察监督力量，与服务生态功能区建设的大局相契合，也与本地“共抓大保护、不搞大开发”的绿色发展目标相一致，是检察机关服务党委中心工作大局的重要切入点。

（三）强化法律监督职能的重要途径

据统计，近3年来，本区域法院共受理各类资源保护案件452件，其中，刑事案件147件，民事案件260件，行政案件（含行政非诉案件）45件，案件每年以20%以上的比例增长，预计案件还将逐年增加。为了统一适用法律和司法裁判尺度，该区域法院根据生态环境保护的需要，申请设立环境资源人民法庭并获批准，实行涉环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”集中审理模式。探索与法院相对应的生态环保检察刑事、民事、行政、公益诉讼“四检合一”办案模式，成立生态环保检察官办公室，不仅是落实以审判为中心诉讼制度改革的需要，也是提升法律监督效果的必由之路。

三、探索建立生态环保领域“四检合一”办案模式

“四大检察”全面协调充分发展，不是“四大检察”的均衡发展。在生态环保领域案件中，刑事、民事、行政、公益诉讼也不应是分裂的状态。加强生态环境司法保护，需要检察机关整合检察资源，利用“四大检察”全面协调充分发展的契机，探索生态环保检察领域“四检合一”办案模式，建立生态环保检察官办公室，优化组合检察资源，提升司法资源的整体利用效率，打破“四大检察”融合发展的壁垒，提升检察监督质效。

（一）采取“四检合一”工作机制调整内设机构

本院通过修改内设机构改革工作实施方案，下发《关于成立生态环保检察官办公室的通知》，优化检察职能配置，由1名专委任主任检察官，挑选1名刑事线上擅长生态环保领域的员额检察官和民事、行政公益诉讼检察部的1名检察官，配备2名检察官助理，并加入1名负责宣传的办公室成员，成立生态环保检察官办公室，实行“四检合一”办案模式，将生态环保检察领域的刑事、民事、行政和公益诉讼检察职能划分到该生态环保检察官办公室统一管理，负责加强对生态环境资源领域的法律监督，积极参与生态环境资源领域的综合治理。

生态环保检察官办公室成立后，依法履行生态环保领域刑事、民事、行政和公益诉讼检察四大职能，负责刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、提请抗诉，开展相关立案监督、侦查监督、审判监督以及相關案件的补充侦查;负责与民事公益诉讼案件办理机制相融合，充分发挥刑事附带民事公益诉讼维护国家利益的积极作用;负责与行政公益诉讼案件办理机制相融合，做好行政诉前磋商工作，充分发挥行政诉前检察建议的积极作用，督促涉生态环保行政机关积极主动依法履职。此外，该生态环保检察官办公室还承担生态环保领域预防、宣传、理论研究等系列工作，实现生态环保检察领域的“一条龙”服务。

（二）探索“四检合一”组合出击提升监督质效

一是强化刑事检察的同频共振。生态环保检察官办公室的成立，一方面借助“捕诉一体”改革契机，使得涉生态环保类刑事检察业务由一个检察官办公室、一个办案组、一个主办检察官跟进到底，同一案件的批捕、起诉，由同一名检察官负责到底，进而强化提前介入引导侦查取证。另一方面，生态环保检察官办公室的成立全面落实认罪认罚从宽制度，在生态环保领域将该制度向侦查环节和审查逮捕环节延伸，促进生态环保案件犯罪嫌疑人真诚悔罪且采取积极手段修复受损生态，并将侵权人自愿赔偿损害行为纳入量刑考量，发挥检察机关量刑协商主动性，提高犯罪嫌疑人对量刑建议的认可度和法院对量刑建议的采纳率。

二是巩固民事检察的侵权修复。民事检察的重要职责是对社会组织、有权机关提起的民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼强化诉讼监督，确保相关诉权不被滥用。民事侵权赔偿最大的难题是民事诉请的确定，生态环保检察官办公室的成立，统一对接在环保、林业、渔业、公安等生态环保部门设立的检察官办公室的相关联络工作，实现部门间生态环保领域案件信息共享和重大案件会商协调;借助这些相应的行政执法机关找对对应的专业鉴定人员和机构，确定民事侵权赔偿诉请;与森警、环保等部门配套设置相应的补植复绿生态基地、公益诉讼增殖放流基地以及野生动物保护基金，为生态环境的修复做好最后的落地工作。

三是增强行政检察的监督合力。行政检察“一手托两家”，承担着维护司法公正和监督促进依法行政的双重责任。生态环保检察官办公室的成立，一手托法院，对涉及生态环保领域的案件从生效裁判、审判程序、执行阶段全方位监督，并积极加入矛盾调解中心，参与相关行政争议实质性化解工作;一手托行政机关，以检察建议和诉前磋商的形式，加强与涉生态环保行政执法机关的沟通，挖掘生态监管漏洞，联合探索生态修复机制，通过抓好典型性、引领性案件的监督，做一件成一件、成一件影响一片，既提升检察机关维护司法公正的水平，又增强政府依法行政的公信力，实现双赢多赢共赢的效果。

四是提升公益诉讼的保护实效。生态环保检察官办公室的成立是公益诉讼检察工作在生态环保检察领域的破旧重组和集中发力。公益诉讼检察工作自2017年7月才在全国范围内铺开，检察机关不善监督、不敢监督还不同程度地存在。生态环保检察官办公室的成立，抓住本地特别生态功能区的地域特色，以生态环保领域为突破口，紧紧围绕水资源保护、生态安全、水源地保护等生态环境治理中的热点、难点和焦点问题，通过提前介入环境资源案件侦查，将增殖放流、补植复绿等纳入定罪量刑考量范围，在扫黑除恶专项斗争中严惩非法采矿、非法捕捞等侵害公益牟取暴利的有组织违法犯罪等，整合刑事、民事、行政检察力量，抓好生态修复和环境保护，提升公益诉讼检察监督的专业性和有效性。