基层人民银行预算管理存在的问题及对策探讨
2020-12-28闫华
【摘 要】从近几年内外部审计情况看,基层人民银行在人员经费与工资计划不匹配的问题得到根本解决后,预算管理有了很大程度的改善。但在内外部监督日益强化的新形势下,又产生了新的情况和问题,亟待解决。本文结合近年来内外部审计在基层人民银行预算管理中发现的问题情况,分析问题产生的主要原因,并从制度建设、体制改革、内部管理等方面提出对策建议,对进一步规范财务收支,改进预算管理,促进央行履职具有重要意义。
【关键词】基层人民银行;预算管理;问题;对策
人民银行自2006年开始实行部门预算管理模式以来,预算管理逐步走上了规范化、精细化和科学化的道路,但也出现了许多的问题,其中人员经费与工资计划不匹配的问题一直较为突出。2015年底,总行进一步加强了人员经费和工资管理,从体制机制上彻底解决了该问题。此后,随着国家财政预算体制改革不断深化,中央八项规定、六条禁令和厉行节约反对浪费条例等一系列规范权力运行的制度和法规陆续出台,中央对提高预算透明度和预算绩效管理水平、强化社会监督、提升财政资金使用效率及效益提出了更高的要求,基层人民银行预算管理又产生了新的情况和问题,亟待解决。
一、基层行预算管理中存在的问题
(一)预算编制及分配还不够科学
一是预算编制与业务目标关联度有待加强。大多数基层行预算编制工作参与度最高的为会计财务部门,其次是具有重大预算项目事权的业务部门,最后是其他业务部门。受预算编制时间紧的影响,业务部门参与预算编制主动性不足,容易依赖以往编制经验,导致预算编制与履职需求、业务目标匹配度存在一定差异。二是预算编制方法不够合理。目前,基层行人员经费基本能够根据人员增减变动、地方政策调整、机构设置等综合因素进行预算编制,而项目支出大部分仍然沿用传统的基数加增长模式编制,预算编制还不够细化、不能充分体现实际资金需求。此外,越到基层行,财务支出的计划性就越弱、随意性也越大,资金安排和执行不能够与本级行长远发展规划和全年工作计划较好匹配。三是预算编制与核批分配的契合度不够高。受预算指标结构、指标分配模式、业务发展变化等客观因素影响,基层行部分科目预算指标与最终核批分配数存在一定差距,预算偏离率相对较高,编制单位比较容易产生预算分配与预算编制关联不大的错误偏差,影响预算编制质量,最终影响预算执行。
(二)预算执行效果还不够理想
一是预算执行进度不够均衡。由于年末追加指標较晚、自身项目安排不合理、年末集中结算等原因,基层行通常四季度支出占全年总支出比例相对较高,预算执行进度不够合理,依然存在“前松后紧”的情况,为了用足指标,比较容易产生年底集中采购、购置效率和质量不高等情况。二是预算执行合规性有待提高。近年来随着内外部监督力度不断加大,违规发放津补贴、预提虚列等触及“红线”、“底线”的问题已经基本消除,预算执行方面的问题基本集中在会计核算领域,主要表现为账户相互挤占、科目之间串用、基础工作不够规范等。三是会计科目设置不能较好满足履职需要。2005年总行根据人民银行业务变化对部分会计科目进行了调整,之后其他预算财务科目账户一直沿用至今。随着内外部履职环境、政策法规更新、主要业务发展的变化,现有预算财务科目不能很好的满足履职需要。比如,目前没有具体账户可以列支离退休人员慰问和活动经费,在内外部检查中可能存在一定风险。
(三)预算绩效评价工作实效还不够突出
一是预算绩效自评结果不够准确。各级行业务部门作为预算责任主体,负责对本部门预算资金使用效果、预算绩效目标完成情况进行绩效自评。由于部分评价指标会涉及到反映自身问题,考虑到分值设置的合理性以及对业绩考核的影响,自评结果有时不够客观和准确,影响工作效果。二是预算绩效自评质量有待提高。目前,系统内绩效评价缺乏结果反馈制度,绩效评价结果如何应用也尚未有明确的要求。对绩效评价工作,部分单位可能存在形式大于实质的情况,主要作为一项上级行安排的工作任务来对待,对运用绩效评价提高资金使用效率的积极性不够高,影响了绩效评价结果与预算分配的有机结合。三是预算绩效监督机制缺失。目前,缺乏预算监督长效机制,绩效也未与年度预算安排及调整、项目管理挂钩,导致预算编制过程、金额、预算执行进度、资金使用方向等缺乏有效监督,且很少进行有效性评估,缺少适度的奖惩措施。近两年试点开展的项目评审推广及预算绩效评价扩大试点工作,普遍存在业务部门参与的积极性和信息反馈质量不高的情况,致使预算绩效监控的大部分工作集中在会计财务部门,绩效监控工作促进作用有限。
二、存在问题的原因分析
(一)预算组织管理机制不够健全
部分基层行对预算绩效管理工作的重视程度不够,预算绩效管理意识不够强烈。尽管各级会计财务部门一直在不断加强预算管理工作,但业务部门在预算编制、分配和绩效管理等各个环节的参与程度还不够,对预算管理工作认识和理解不够深入和透彻,预算编制不严谨、预算执行不到位、预算分配不符合实际需要、预算管理精细化不足等情况时有发生,一定程度上影响了预算绩效管理的效果。
(二)预算管理整体工作有待加强
整体来看,制度层面,《中国人民银行财务制度》、《中国人民银行会计基本制度》亟需修订完善,预算管理制度的部分内容已不能较好适应现行需要。执行层面,个别基层单位知识更新不够及时,对预算规范管理的重要性认识有待加强,对财务管理过程中的不规范行为风险认识不足。还有个别单位对当前财经政策、法规制度理解掌握不够透彻和到位,预算管理整体工作的组织、规划以及制度执行力有待进一步提高。
(三)会计财务人员专业能力有待提升
会计财务人员的专业能力切实影响预算管理工作的质量,基层行会计财务人员往往不同程度的存在会计知识和实践经验方面的短板,加之日常工作紧张繁琐,尽管每年接受会计继续教育,但在接受新知识、掌握新政策、更新知识结构、提高核算水平等方面仍然有待提高,特别是在运用新的会计政策、采用新的会计处理方法上,相对比较容易出现偏差及失误,存在一定的风险。
三、对加强和改进基层行预算管理工作的對策建议
(一)加强预算编制管理
尽快理顺预算管理关系,会计财务部门要认真落实预算管理主体责任,指导督促业务部门履行预算编制主体责任,做到各司其职、各负其责。从上层机制建设层面,也应充分利用当前业务成果和市场调查手段,建立科学的预算定额标准,为财务预算编制和预算分配提供科学决策依据,指导基层单位依据地区差异、物价水平、业务发展、履职实际等因素,核定预算定额,提高预算编制的准确性,保证预算编制与业务发展同步。
(二)加强预算执行管理
认真落实中央“八项规定”、人民银行正风肃纪“十条禁令”等要求,进一步严肃预算执行纪律,有效防止预算管理虚化、弱化。严密业务流程,切实将政策要求和财经纪律落实到财务事项计划、预算签报、审核、审批、执行与监督等各个环节,严把费用支出关口。严格认真落实中央和总行下发的新制度、新规定、新要求,加强重点支出的预算管理,从严控制支出标准和范围,引导财务资源配置和使用效益进一步科学高效。同时强化相关人员政策、制度以及业务培训,正确理解预算管理相关规定的要求,加强与上级行相关部门的沟通,提升预算编制的合理性及与预算核批分配的契合度。
(三)加强预算绩效评价管理
认真总结预算绩效评价工作的经验和不足,健全完善绩效评价的组织形式、评级范围、评价程序以及评价方法,分析各项指标设置的科学性、合理性和可操作性,对各项指标进行修订、补充和完善。同时,探索建立预算绩效评价信息技术系统,定期记录、更新各单位预算项目绩效目标实现情况,做到动态跟踪、全程监控,发现问题、及时反馈,纠正偏差、完善到位,为预算项目绩效评价打下坚实基础。
(中国人民银行兰州中心支行,甘肃 兰州 730070)
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作者简介:闫华,(1992—),职称:会计师,工作单位:中国人民银行兰州中心支行。