长三角区域生态一体化的整体性治理研究

李晓莉

[摘 要]生态一体化是长三角区域一体化的重要维度。当前长三角区域生态一体化治理中存在着生态价值理念冲突、跨区域协调机制不健全等问题。从整体性视角出发，应建立一种解决该问题的方式：纵向上中央与各层级地方政府之间明确长三角区域生态治理的权责;横向上长三角区域内地方政府之间整合资源，根据生态补偿协议或污染者付费原则处理区域环境治理难题;跨越公私边界，政府鼓励企业和社会组织积极参与长三角生态环境治理。

[关键词]生态一体化;整体性治理;长三角區域

自20世纪80年代以来，长三角区域在经济社会方面的联系变得日益紧密。2018年11月习近平总书记在上海进口博览会上提出支持长江三角洲区域上升为国家战略。生态一体化是长三角区域一体化的重要维度，但由于行政区管辖的制约，长三角区域生态一体化治理面临着一些问题。鉴于此，本文试图从整体性治理的视角构建长三角区域生态一体化治理的框架与路径。

一、生态一体化的相关概念及理论依据

1.生态一体化及相关概念

所谓生态一体化是指某一区域内的城市通过制度创新跨越行政边界形成生态治理的合力，能够对区域公共环境实现有效的治理，提高公共区域生态环境质量，改善生态服务水平，为促进经济、社会发展提供优美的环境基础。

长三角区域一体化中必然包含着生态一体化，可以说生态绿色是长三角区域的发展底色。长三角区域的生态一体化包括两层含义：一是长三角区域经济发展必须与生态环境保护同时进行;二是鉴于长三角区域内有些城市经济发展具有同质化竞争，产业转型从上海向四周迁移的特点，区域内太湖流域涉及苏南、浙北，太浦河流域贯穿江、浙、沪，联结太湖和黄浦江，所以必须从整体性视角统筹推进该区域生态一体化问题。

2.整体性治理理论及分析框架

（1）整体性治理理论

整体性治理的提出是针对新公共管理运动带来的公共服务碎片化、公共部门与功能分散化问题。英国学者佩里·希克斯奠定了整体性治理理论的基础。根据他的定义：所谓整体性治理就是要转变政府治理理念，从解决公民的需求出发，打破传统的部门界限，将行使同一功能或相似功能的部门协调与整合，并构建以信息技术为支撑的统一数据库，为公民提供无缝隙的公共服务。

（2）整体性治理三维整合模型

整体性治理理论的核心在于整合，包括三个维度：一是纵向上的整合，是指各级政府，包括中央、省、市、县政府之间，通过制度、政策等讨论解决共同问题;二是横向上的整合，是指各地方政府功能相似的部门或同一部门内不同功能的整合;三是跨越边界整合，是指政府与企业或社会组织之间共同解决公共环境问题。

二、目前长三角区域生态治理的三种机制及特点

根据生态治理的主体和工具划分治理机制，长三角区域生态治理可以划分为三种机制：科层型、市场型、自治型。

1.科层型治理

科层型治理以中央到地方的行政级别为基础，以中央政府的权威，明确各级地方政府环境治理的责任，采用罚款、关闭等行政手段或征收排污费的方式承担辖区范围内的环保责任。

长三角区域采用这种治理方式的有：中央成立环境保护领导小组，中共中央审议印发的《长三角生态绿色一体化发展示范区》明确生态绿色是示范区发展的底色;地方政府为应对环境问题出台了相关的环境保护法规、规章，或通过联合执法、交叉执法、区域执法等方式加强对环境执法行为的监督，强化执法监督和责任追究。

2.市场型治理

依据科斯的产权理论，在产权明确和交易费用为零的情况下，市场机制可以解决外部性问题。基于此，出现了市场型环境治理，如排污权交易。长三角地区很早就采用了排污权交易解决环境污染，如浙江省嘉兴市是第一批排污权交易试点城市。排污权交易的内容有碳排污权交易、水排污权交易等。市场型治理发挥了市场在资源配置中的决定性作用，降低治理成本，提高企业参与环境治理的积极性。但是从实践看，这种治理方式无论是技术上还是划分上都离不开行政干预。

3.自治型治理

该治理机制的理论依据是公共池塘理论。鉴于公共池塘具有低排他性、高竞争性的特点，可以建立这样一种制度：通过协商明确参与的各主体间权利关系，从而实现公共环境资源的有效配置。自治型治理在长三角区域的应用有两种类型：一种是跨越省级行政边界的协商补偿机制，另一种是同一省内不同城市之间的协商补偿机制。前一种如新安江流域生态补偿试点。后一种，如浙江省从2018年起在全省范围内开展省内流域上下游探索实施横向生态补偿机制。自治型治理是地方政府基于长期的利益博弈采取的解决公共环境问题的一种协作方式，降低了交易成本，得到了中央的支持。这种治理的有效性不仅体现在政策文本的呈现，更是基于财政的支持。

三、长三角区域生态一体化治理中的问题

1.价值冲突：区域公共价值目标与局部价值目标错位

长三角区域公共目标指为实现长三角区域一体化作出的统筹规划、资源合理配置、生态绿色与经济高质量发展等整体性价值目标。局部价值目标是指区域内政府、企业、社会团体的各自价值目标，如果地方政府只是追求经济合作、企业和社会组织仅为实现自身价值，那么这就与区域公共目标产生错位①。从长三角区域内来看，上海、浙江、江苏、安徽由于地理位置、资源禀赋不同，经济发展水平呈不平衡态势。各地在合作的时候出发点和侧重点会有所不同，从而影响合作效果。

2.协调不畅：生态一体化治理缺乏统一严格的执行机构

长三角区域生态治理在2004年签订了《长江三角洲区域环境合作宣言》，2008年签订了《长江三角洲地区环境保护合作协议》，2014年签订了《长三角城市环境保护（合肥）宣言》，这表明长三角区域在生态一体化治理方面的联系越来越紧密，但是这种协作还是处于一种非制度化的“集体磋商”，协议内容一般仅限于一种原则性的规定。此外，长三角区域生态治理也缺乏强有力的执行机构。如长三角流域管理委员会、太湖流域管理局都只是地方政府之间组建的协调机构，难以发挥约束性作用。

3.制度不足：生态一体化治理缺乏完备的立法和财政保障

尽管长三角区域生态治理签订了一些环境治理的协议，但是并没有适用于长三角区域的统一立法。虽然新《环境保护法》试图打破行政区域保护，提出建立重点地区大气污染联合协调机制，但是在现有的行政区主体管理模式下依然难以走出地方保护的掣肘。另外，江浙沪皖都有制定自己管辖范围的环境保护法规、政策，在环境保护标准、监测、考核、监督等方面都不相同。政策的不协调是生态一体化治理的最大障碍②。以太浦河流域为例，吴江、青浦、嘉善三地为了整治太浦河开展了联合河长制、联合监督、联合执法等共治活动，但是受季节等各种因素影响，太浦河的水质量并不稳定，三地环境标准、监测标准并不相同。

四、长三角区域生态一体化的整体性治理框架与路径

目前长三角区域生态治理的科层型、市场型、自治型三种治理机制各有优势与不足。针对存在的问题与梗阻，笔者认为应该建立一种新型的治理方式，即整体性治理。它有三个特点：一是多元主体参与;二是运用多种治理工具;三是有共同的目标。整体性治理的框架可分为：一是纵向整合。中央与各层级地方政府之间明确长三角区域生态治理的权责，中央政府做好顶层设计、协调组织和法律保障。二是横向整合。长三角区域内地方政府之间整合资源，根据生态补偿协议或根据污染者付费原则处理区域环境治理难题。三是跨越公私边界。政府鼓励企业和社会组织积极参与长三角生态环境治理。

具体而言，主要包含以下三个方面：

1. 纵向：层际政府关系

（1）顶层设计

鉴于生态环境具有溢出效应，区域公共价值目标与地方价值目标必然存在价值冲突，要化解整体目标与部分目标之间“囚徒困境”，实现生态环境一体化发展，中央政府需要做好顶层设计，运用整体性思维和制度创新实现区域生态环境共治。长三角区域生态一体化应从整个区域层面遵从绿色发展理念对区域内的产业布局、交通发展、能源供给等多个领域统一谋划，合理分配各个地方的生态环境目标。在环境总体目标确定的情况下，省级政府根据中央政府要求，将环境质量目标细化分解到市、县级政府，层层细化落实责任目标。

（2）组织机构

长三角区域生态一体化依赖于建立一个权威的协商决策机构，这个机构不仅拥有区域层级的决策权、还应享有监督权、约束权。目前长三角生态绿色一体化发展示范区成立了理事会和执行委员会，理事会是一个协商决策机构，由两省一市常务副省（市）长轮流担任理事长。执行委员会是理事会下面的执行机构，执委会负责落实示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策等。建议成立一个管辖范围涵盖长三角区域的协商决策机构和执行机构，并保障其法律地位和享有的决策权、执行权和监督权。

（3）保障机制

建议完善长三角区域生态治理的立法，从宪法层面保障区域立法，统一跨区域环境治理标准，监测标准。如目前吴江、青浦、嘉善三地已经在太浦河治理上统一监测标准、共享监测平台信息、统一执法行动，但是这只是三地之间协商的结果还没有立法保障。建议制定长三角区域在水污染、大气污染防治上可以联合行动的执行细则。此外，针对重点水域、重点区域中央政府应给与财政支持，如长三角生态绿色一体化发展示范区中，青浦、吴江、嘉善三地经济发展水平有差异，嘉善财政收入相对较少，生态环境治理资金有缺口，中央、省、市应给予财政上的保障支持。

2.横向：地方政府之间的伙伴关系

长三角区域生态绿色一体化依赖于地方政府之间团结协作，而地方政府达成合作的基础是各自承担公平合理的权利与责任。因此应该选择合理的跨区域生态补偿模式，完善跨区域生态补偿机制，解决地方政府之间的竞争博弈关系，实现合作共赢。

（1）选择合适的生态补偿模式

生态补偿有三种模式，一是基于市场的跨区域生态补偿模式，但是实践中难以充分发挥市场的优越性，行政成本高。二是强制性的跨区域生态补偿模式，这种强制性的补偿难以调动双方积极性，不具有可持续性。三是双方或多方的协商生态补偿模式。根据地方试点总结的经验，建议以协商的生态补偿模式为主。

（2）完善跨区域生态补偿机制

完善跨区域生态补偿机制应从四个方面着手：一是完善跨区域的民主协商机制，包括协商的平台、依据、原则、程序、实施细则等。二是完善生态评估机制。公平、合理的评估机制是跨区域生态补偿成功的关键。生态补偿不仅应考虑投入资金，还应考虑为了环境治理而失去的机会成本。如长三角区域中，对于安徽在生态环境治理的投入成本，上海、浙江、江苏应给予补偿。三是建立跨区域生态补偿的信息共享机制。如建立一个跨区域生态环境信息数据库，为决策提供数据支持。

3.跨越边界：政府与企业、社会组织

长三角生态一体化的治理需要政府、企业、社会组织等多元主体参与。在这种多元主体参与的治理模式中，政府不是唯一的中心，政府与企业和社会组织之间的关系也不是单向的，应是平等互动的伙伴关系。

（1）政府与企业

整体性治理方式下，政府应跨越公私边界，加强与企业之间的关系。一是排污企业。政府应转变对立思维方式，对于企业采取激励型约束。而企业也应该履行环境保护的义务，努力提高技术，转型升级，达到排污标准。二是政府鼓励第三方企业参与环境治理。政府可以采用购买服务的方式，与第三方企业签订委托协议，给予治污企业更多的机会参与环境治理。三是其他企业。政府可以与金融机构合作发行绿色债券，鼓励社会资本积极参与环境治理。

（2）政府与社会组织

目前长三角地区的社会组织发展迅速，环保型社会组织也很多，但目前这些社会组织参与机会不多，难以有效发挥作用，可以考虑进一步激发社会环保组织的积极性，利用这些社会组织将政府的环保政策宣传给民众，也可以将民众的意见传达给政府环保部门。建议给予社会组织更多的机会参与环境政策制定和环境监督，鼓励社会组织参与长三角区域的生态环境治理。

基金項目：2020年环太湖发展研究中心非校际合作立项课题

注释：

①倪永贵：《区域公共治理合作中的价值困境及其策略选择——以长三角区域为例》，《燕山大学学报》2019年第1期。

②毛春梅：《大气污染的跨域协同治理研究——以长三角为例》，《河海大学学报》2016年第10期。

（作者单位：中共嘉善县委党校）

（责任编辑 周 巍）