美国关税政策的历史演变与现实启示

2020-12-28白彦锋赵聪

创新 2020年6期

白彦锋赵聪

[摘要] 关税政策是国家调节经济的重要工具，美国作为世界第一大经济体，其关税政策的演变往往影响着世界贸易格局演变。文章梳理了美国由关税保护主义发展为多边自由贸易主义，演变为新贸易保护主义，转换为极端关税保护主义的背景，发现美国的经济形势、南北方势力、执政党派对关税政策演变具有重要影响，美国一贯以自身利益为根本出发点，采取双重标准制定贸易政策。在经济全球化、自由贸易盛行的今天，美国采取极端关税保护主义措施时，如其他国家可以改变贸易合作伙伴，对美国的极端关税主义进行同等程度的报复，美国采用“复古”的贸易保护主义将很难取得成功。无论是美国制造業的衰退，还是巨额贸易逆差，其原因都应从美国自身寻找，由本国内部的改革而突破，而非通过极端关税给予本国企业竞争优势。对于我国而言，认清美国关税政策的本质目的，坚持制造业转型升级，坚定不移地走开放之路是最佳应对之策。

[关键词] 关税政策;保护主义;贸易格局

[中图分类号] F757 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2020）06-0001-12

近年来，美国特朗普政府针对欧盟、中国、印度、越南等很多经济体推出了关税保护政策，接连做出系列反全球化举措，如退出跨太平洋伙伴关系（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）协定、重新谈判北美自由贸易协定（North American Free Trade Agreement，NAFTA）及一些现有的双边协议等。美国特朗普政府针对关税问题态度不明，与各国就贸易领域相关问题“打打谈谈”。

公共卫生事件的突然发生使得处于全球供应链微笑曲线两端、习惯于用高端技术限制其他经济体的国家遭到重创，也将使其更加重视制造业的发展。公共卫生事件的发生将对全球经贸格局产生重要影响，而导致的经济衰退也会在一定程度上推动经济逆全球化趋势。

未来一段时间各国的经贸政策走向难以预测，美国作为世界第一大经济体，其关税政策的演变将对世界贸易格局产生重要影响。美国历史关税政策演变有何特点，重拾保护主义的逻辑何在，本文试图从美国关税历史的角度寻找答案。美国关税政策的本质特征如何，面对美国关税政策的不确定性我国又该如何应对，本文拟对这些问题进行分析。

一、文献综述

美国是世界第一大经济体，其经济波动和贸易政策很容易通过贸易链影响其他国家。国内外学者对美国关税政策的实施背景及效果开展了大量研究，大多侧重于对美国贸易保护主义与自由主义的效果对比研究。

国内多数学者认为关税保护主义对美国不利。蒋永宏注意到美国是众多非关税措施的发轫者，提出美国新贸易保护主义抑制了其对外经济贸易对经济增长的正向作用，也对国内就业问题产生了负面影响[1]。针对特朗普政府的系列极端关税保护主义措施，钱学锋、龚联梅认为，特朗普贸易政策并不能实现增加就业、扭转贸易逆差和促进经济发展的目标，反而会造成美国经济衰退，从而降低美国在世界经济中的核心地位[2]。许伟提出了判断美国贸易政策动向的几点原则和启示，认为促进公平贸易、打开国外市场仍是美国贸易政策的优先目标[3]。

国外学者对于保护主义的态度也并不统一。“萨缪尔森之忧”和“金德尔伯格陷阱”1作为美国贸易保护的理论工具日益引发广泛关注。萨缪尔森通过理论推导，提出当某国进口部门的生产率提高时，自由贸易会使贸易参与国另一方的福利受到永久损失，这被保守派作为反对美国自由贸易的理论基础[4]。此外，部分学者对保护主义持否定意见。Sherman Robinson等人通过实证研究得出结论：如果没有任何地区对美国的贸易保护主义采取报复行动，美国将会获得福利;但是，当所有或主要合作伙伴进行报复时，这些收益就会被逆转，贸易条件对美国不利，所有主要贸易伙伴都获得了利益[5]。世界银行首席经济学家Pinelopi K. Goldber通过实证得出，特朗普2018年以来实施的关税政策，使得美国消费者和生产者总的福利损失为每年78亿美元（占GDP的0.04%）[6]。

关于美国关税政策的效果，学者们多从实证角度展开分析，侧重对其保护主义政策的探究，但鲜有总结其变化规律并通过历史演变解释美国重拾保护主义的逻辑和本质，进而提出对我国的现实启示。本文试图在系统性梳理美国关税政策历史的同时，探索关税政策演变背后的规律，总结历次关税政策演变缘由，剖析本轮极端关税主义的本质和应对之策。

二、美国关税政策回顾

关税是美国历史研究中一个非常重要的领域，关税与西部土地、银行被认为是美国历史上三大重要问题[7]。随着世界贸易自由化的推进，学者们给予关税问题的关注减少，近年来美国屡次挑起的贸易争端将关税问题重新拉回我们的视野，关税问题重新成为众多研究者关注的焦点。

自建国以来，美国出台过数十部关税法案。图1列出了美国自建国到1970年的进口商品平均关税税率，美国的关税税率变化较大，其演变与国际国内经济形势、国内政党斗争、南北方地区矛盾等问题存在复杂的联系，而关税政策的具体内容也对美国的国际地位、经济形势产生了不可小觑的影响。纵观美国历史，美国的关税政策可以粗略地分成三个时期：关税保护时期、以多边自由贸易为主的时期和新贸易保护主义时期。

（一）关税保护时期（1789—1933年）

美国在其建国以后的100多年中，一直实行保护主义关税政策（见表1），此阶段的关税政策有着古典重商主义的特色——以报复性、反制性为主[7]，与20世纪70年代以来美国实行的具有偶然性、局部性、强烈针对性的新重商主义存在差异。在不同的国际国内形势下，保护主义关税政策的政策目标也随之改变，主要目的由筹集财政收入，逐渐转变为保护工业，到第一次世界大战后演变为保护农业（见表1）。其政策效果也存在巨大差异，建国初期关税法案有效保护了美国国内幼稚工业，帮助美国实现了工业强国之梦;而20世纪30年代的保护主义关税却使得美国遭到各国报复，经济遭受巨大打击，甚至一度引发全球贸易摩擦，加剧世界性的经济萧条。

1.财政关税政策时期（1789—1816年）

《1789年关税法》是美国建国以来第一部关税法案，其显露出保护主义倾向。在联邦政府成立初期财政收入匮乏、国际重商主义盛行、各州之间高筑关税壁垒的背景下，《1789年关税法》为清偿国债和维持政府运作提供财政收入，保护和鼓励制造业出台1。与美国之后的关税税率相比，《1789年关税法》规定的税率处于较低的水平。这一时期美国的关税政策呈现出宽税基、低税率的特点，并未体现强烈的针对性的保护主义，而仅为对他国重商主义政策的必要反击。彼时的保护主义的关税政策对美国的农业和弱小工业起到了很好的保护作用。

2.工业保护阶段（1816年至第一次世界大战结束）

1791年，时任财政部长的汉密尔顿提出了“工商立国”的政治主张，从这一时期开始，美国的关税政策开始为“成为工业强国”的目标服务。《1816年关税法》的出台，标志着美国正式进入工业保护的关税政策阶段。此后的关税法案中规定的关税税率有了大幅提高，征税商品也有了一定的针对性，主要特点为大幅提高工业品进口关税，降低工业品原材料进口关税，配合国内工业原材料的出口关税以及对国内工业行业的补贴政策。

（1）1816年—1832年，为保护工业，美国关税税率逐步提高

美国建国后，关税税率总体呈现上升趋势。1804年，美国将工业品进口从价税税率提高到15%，《1816年关税法》被认为是美国历史上第一部真正的保护主义关税法，它提高了对棉花、羊毛等原料型商品的出口关税[8]。自此，保护主义被作为美国关税制度的根本基础。1829—1832年间耐用品进口税率达到51.55%，棉纺织工业的真实关税达到71%[9]。

（2）南北方势力斗争导致美国1833年出台关税妥协案，关税税率呈现下降趋势

值得关注的是，南北方民众在关税问题上一直存在很大矛盾，这一阶段的高额关税甚至威胁到了联邦的统一。北方工业资本家要求提高进口关税减少英国工商业的竞争保护国内工业，而南方种植园主主张自由贸易以防国外报复性关税阻碍棉花作物出口。高关税的政策将对南方种植园主的收入及生活成本产生巨大影响，促进北方工业的发展，并需要招聘更多的自由劳工，本质上为反奴隶制。总体来看，南方种植园主为了维护自身的利益，反对高关税政策[10]。1816年以来，北方工业资本家势力较强，美国以高关税为主，极大损害了南方种植园主的利益。1832年底，南卡罗来纳州极端分子意识到争取政府降税无望，转而以武力脱离联邦要挟。关税问题在此阶段已经与联邦的存废交织在一起，美国当时并不具备打一场内战的主客观条件，权衡之下，总统杰克逊签署了《1833年关税法》，降低关税[11]。至此，南北双方才在关税问题上互相让步，美国关税税率也长时间保持了较低水平。

（3）内战发生，执政党的变更主导关税政策演变

内戰是美国关税政策变化的又一个重要时间节点。一方面，内战使得联邦政府财政收入大量消耗，亟须提高关税税率筹集财政收入;另一方面，共和党在1860年的大选中控制了国会及总统位置，内战中的国会代表北方利益[12]，共和党的高支持率使得美国关税倾向于共和党提倡的高关税税率1。1880年后，多数时期美国实行了高关税法案，关税代表了复杂的政治力量平衡。有学者认为，1880年后的关税法案没有太多的经济逻辑，而是意识形态的产物[13]。

总体来看，这一时期持续的高关税政策虽然给美国国内稳定带来了一定问题，但是对美国国内工业发展的推动作用是毋庸置疑的。保护主义关税政策在国际重商主义的大背景下，为美国国内工业提供了良好的成长环境，保留了广阔的国内市场，极大地推动了美国工业的发展。

3.农产品保护阶段（第一次世界大战结束至1933年）

19世纪末，美国农产品伴随欧洲同时期人民生活水平的提高及战时需求而迅速增长[14]。随着战争的结束，农产品在世界范围内出现严重过剩，其价格也大幅下降[15]，美国农业遭到了严重打击，美国国会开始颁布农业保护的相关法律。

臭名昭著的《斯穆特—霍利关税法》（Hawley-Smoot Tariff Act）在出于保护农业的目的下出台，但在制造业利益集团和选民的压力下，该法案演变成了对所有进口商品大幅加征关税的极端保护主义关税法案2。加征关税引发了世界各国的报复。美国最大的贸易伙伴加拿大对美国出口至加拿大30%的产品加征报复性关税并加强与英联邦的经济联系;以英国为首的多个国家放弃金本位制，试图建立以英国为主导的英镑集团;英国牵头英联邦成员国建立“帝国特惠制”的区域贸易集团。第一次世界大战后暂时实现的贸易一体化被封闭的区域、集团贸易割裂。保护主义使得很多国家回归原始低效率的自给自足，经济危机愈发严重[11]。全球进口总额在3年中大幅下降了70%[16]。美国也遭受了巨大损失，其进出口总量减少超过一半，国内部分企业举步维艰，纷纷缩小规模、裁减员工。

过于极端的关税保护政策与这一时期经济危机席卷全球、贸易自由化盛行的背景不相匹配，最终导致了美国自身经济状况的进一步恶化，并引发了全球性灾难。事实证明，罔顾民意和世界经济形势、固有经济规律的极端保护主义是不可取的。

（二）以多边自由贸易为主时期（1934年至20世纪70年代）

大萧条的教训让美国人看到了高关税保护主义的弊端，低迷的经济形势为一直主张关税改革的民主党在大选中带来了机遇。1932年，民主党候选人罗斯福当选总统，民主党也在国会选举中大获全胜，赢得参议院、众议院两院控制权。罗斯福主张自由贸易，认为美国的经济繁荣要靠国外正常经济的恢复、贸易强国的共同合作才能实现。在这一时期，美国实施了多个降低关税的法案或协定（见表2）。

《互惠贸易协定法》被视为美国走向自由贸易的开端，美国采取双边谈判的方式推动自由贸易的进行，打开国外市场。《互惠贸易协定法》扩大美国对外贸易规模，推动了美国经济复苏。Robert Keohane 认为，出于对战后西欧经济崩溃及出现共产主义的忧虑，“美国才从一个被动的、甚至是吝啬的霸权国——具备能力却没有采取努力为一个自由的和非歧视性的世界经济制订和实施规则，变为一个积极的、相对慷慨好施的国家”[17]。

20世紀中期，美国和苏联冷战爆发。随着冷战力度的加大，美国在20世纪50年代至60年代初期经历了几次比较严重的经济衰退，并出现了战后第一次贸易赤字。美国将国内贸易赤字视为贸易开放不彻底的结果，意图进一步推行自由贸易。同一时期，西欧国家经济基本恢复，在经济上逐步消除对美国的依赖。西欧各国根据1957年签订的《罗马条约》（Treaty of Rome）构建共同关税和共同农业政策的目标正逐步实现。欧洲逐渐发展壮大成为一支可以与美国较量的重要力量。20世纪60年代，西欧的非关税贸易壁垒对美国国内生产商产生影响[18]。面对冷战形势和西欧共同体的关税保护主义措施，美国希望继续推进自由贸易，打破欧共体的关税壁垒，美国意图在贸易立法上作出相应调整，以打开欧洲市场，形成关税同盟，《1962年贸易扩大法》应运而生。

这一阶段，美国并未意识到非关税贸易壁垒即将兴起，仍将目光聚焦到降低关税壁垒方面。美国积极推动国际自由贸易体系的建设，意图打开欧共体市场，扩大出口贸易额。由于欧共体的反对，大西洋贸易共同体计划破产，但美国在推动全球关税降低方面取得重要进展，美国牵头开展关贸总协定第六轮谈判，使得世界高关税保护主义基本消失，促进了世界贸易的发展。1962年后美国的总体贸易量不断增大。

（三）新贸易保护主义时期（20世纪70年代至今）

20世纪70年代，随着西欧、日本经济实力的迅速复苏，各个行业迅速发展。而布雷顿森林体系1本身的缺陷使得美元汇率不断攀升，美国出口产品竞争力下降，进口产品价格降低。来自国外的进口商品物美价廉，美国贸易逆差不断扩大，布雷顿森林体系开始动摇。此外，1973年、1979年的两次石油危机对美国经济产生了较大的冲击。国际收支恶化、美元危机、国内经济停滞，种种原因使得美国的贸易政策转向保护主义。而1948年生效的《关税与贸易总协定》（GATT）对关税税率进行了严格限制，这一阶段，美国基本放弃关税政策，开始实行以非关税壁垒为特征的新贸易保护主义（见表3）。

美国的新贸易保护主义延续一贯的双标、利己原则，采取了进口、出口双管齐下的策略。在强化贸易保护主义的同时，推行双边、多边自由贸易协议，只不过自由贸易是针对其贸易伙伴而言，并不适用美国自身。

特朗普上任后，以“美国优先”为原则出台了多项与美国近年来一贯低调隐蔽风格不符的极端关税措施。总体来看，特朗普关税政策的出发点与以往相似，但此时期的贸易保护政策形式更加直接，保护主义更加极端，呈现出了逆全球化的趋势。

特朗普将国内高失业率和国际收支逆差归咎于开放的自由贸易。秉承“美国优先”的原则，对美国的贸易政策进行了较大规模的调整，其贸易政策的主要主张包括退出跨太平洋伙伴关系（TPP）协定，重新谈判北美自由贸易协定（NAFTA）及一些现有的双边协议;展开 “201调查”“232调查”，对一些行业进口商品征收高额关税;依照“301条款”，对中国展开知识产权和创新政策调查，并限制中国企业对美投资及美国国内企业技术出口等（相关贸易调查条款见表4）。

特朗普政府重拾高关税政策，其关税保护措施主要有以下几点：基于“201调查”对大型住宅洗衣机和光伏产品加征20%～50%的关税;基于“232调查”对铝、钢铁进行进口限制或配额措施;基于“301条款”对中国进口的几乎全部商品加征关税;欲基于《国际紧急经济权力法案》②（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）对于美国从墨西哥进口的所有商品加征5%的关税，税率每月增加5%直到税率达到25%（约影响3465亿美元的商品）③。

特朗普贸易政策呈现出放弃多边贸易、致力于推动双边贸易的趋势，其目的在于重构国际贸易政策体系，重新谈判以制定更利于美国企业发展的规定;回归20世纪初的高关税措施保护国内产业，意在更加直接有效地限制国外产品进口，保护美国企业发展，增加国内就业岗位;针对中国的投资限制及技术出口限制，表面上是以维护国家安全为由，更多的是出于对世界第二大经济体继续发展的忌惮与恐慌，希望以关税措施要挟获取谈判筹码，遏制中国的发展。

三、美国关税政策总结

（一）美国关税政策特征

关税政策是美国经济发展状况的晴雨表。美国许多重要历史事件（如第一次世界大战、内战、经济危机等）也是推动美国关税政策改变的节点，美国采用不同的关税政策应对挑战，维护本国在国际贸易中的利益。

美国以自身利益为根本出发点，引导全球贸易政策走向。在国内产业基础薄弱时期，美国实行高关税贸易保护政策，借此获得主要财政收入，完成工业化进程;当经济实力在全球占绝对领先地位时，美国大力倡导自由贸易，推进多边贸易谈判，制定国际贸易协定，为美国进入其他国家市场提供便利;当美国竞争优势减弱时，关税保护又在理论上和实践上“过时”之后，美国就采取较为隐蔽的非关税贸易壁垒保护国内产业，选择性地遵守贸易协定，将本国商品源源出口的同时，以各类名义限制其他国家的进口。而在2020年的贸易摩擦中，美国不仅针对印度、墨西哥、中国等发展中国家频频动用关税政策，甚至对欧盟、日本、加拿大等盟友也在关税政策上毫不手软。美国以关税政策作为“极限施压”的手段之一，这是比较罕见的，从侧面反映出随着世界多极化的发展，美国不惜动用包括关税在内的所有手段维护其自身利益的迫切心情，也是其贸易保护主义和霸权主义思想的集中体现。

美国采用双重标准制定贸易政策，一方面倡导国际市场贸易开放，积极推动关贸总协定的谈判，制定包括“华盛顿共识”等在内的贸易开放政策主张;另一方面又极力阻挠发展中国家发挥其比较优势。美国在贸易谈判中屡次阻挠发展中国家具有比较优势的产业的贸易开放。此外，出台“超级301条款”等相关法律条款，公布其认为的重点不公平贸易做法和贸易开放重点国家名单;实施一系列所谓反倾销措施，多次进行贸易调查;以环境保护的名义提高进口产品质量检验标准，以类似种种措施限制其他国家向美国出口产品。美国既垂涎于自由贸易的好处，又引领新贸易保护主义，采用双重标准制定贸易政策。

（二）极端关税保护主义难以拯救经济颓势

美国于19世纪初及20世纪30年代都施行了高关税的保护主义，但前者促进了美国经济的起飞，后者不仅没能挽救美国经济的颓势，甚至将全球经济都拖入了悬崖。关税保护并不能自动提高国内产业的竞争力，有时其贸易保护主义反而伤及自身。

分析两次关税保护主义的背景和政策内容，19世纪初，美国关税保护主义的出台背景是全球性的古典重商主义，美国的政策仅是用于报复和自身保护。美国国内产业尚处于幼稚成长期，降低关税也无力开拓国外市场，采取高关税政策保住国内市场才能为美国工业带来更多利益。但20世纪30年代的国际国内背景早已发生了翻天覆地的变化——美国已跃居为世界第一大经济体，英国引导的自由贸易盛行，此时美国采用极端的高关税政策，势必遭到其他国家同等程度的报复。而在这一阶段，开拓国外市场的收益显然高于保住国内市场，错误的高关税保护主义政策对美国及世界都造成了巨大损失。

保护主义的结局取决于国际贸易主流趋向，其他国家是否有能力进行同等程度报复，以及国内市场与国外市场的收益权衡。在经济全球化、自由贸易盛行的今天，国际贸易环境相对于19世纪初已发生了天翻地覆的变化，特朗普搞的“复古”的贸易保护主义不可能取得成功。

四、美国关税政策的启示

特朗普以“美国吃亏论”挑起贸易争端，又鼓吹增收关税将对美国经济和国民福利带来巨大好处。笔者认为，美国的系列极端保护主义做法正体现了美国霸权主义的极大焦虑，即对发展中国家经济实力增强、其他国家科学技术快速进步、国外产品竞争力提升的焦虑，也是对美国未来发展的极度不自信。美国的种种举措丝毫不能体现其大国风度，反而露出其整体经济下行的马脚。

对于美国而言，极端关税政策的负面影响已经显现。纽约联邦储备银行官网发布了一些学者对于美国此轮极端关税政策影响的研究报告，相关研究测算显示，2018年，美国对进口产品的关税会使得总消费物价指数增加0.3%，对中国产品加征关税使得美国家庭年度成本增加419美元;2019年，针对从中国进口商品加征新一轮关税使得典型家庭的年度成本增加831美元。较高的关税可能会造成严重的經济扭曲并减少关税收入[19]。当前背景下，新冠肺炎疫情与石油价格战的双重叠加对美国经济造成了严重打击，极端关税保护主义不仅妨碍其从国外低价进口医疗物资解决燃眉之急，也增加了普通民众的生活成本，对本就处于下行态势的美国经济造成了更重的负担。美国目前的经济形势甚至有可能已差于经济大萧条时期，在经济下行之际美国应该吸取大萧条的教训，重新审视其关税政策，作出正确的选择。

极端关税主义的本质是美国将自身的衰落归咎于他国的崛起，一味“甩锅”解决不了根本问题，“萨缪尔森之忧”无助于解决美国面临的一系列问题。美国贸易逆差和经济下行的问题并非出于其他国家，单纯靠提高关税的手段给予本国企业竞争优势不符合经济学的逻辑，也并非长久之计。历史的规律和教训告诉我们，一味加征关税会引发他国报复，在贸易全球化的潮流中逆行只会被历史淘汰，重蹈经济大萧条的覆辙。

无论是美国制造业的衰退还是巨额贸易逆差，其原因都应从美国自身寻找，由本国内部的改革而突破。一味从他国寻求原因难以突破真正瓶颈。金融信息产业崛起、跨国公司的全球化布局才是传统制造业衰落的主要推手，美国国内的过度消费模式、贫富差距过大、美元的特里芬难题才是贸易逆差问题的根本来源。美国“全球领跑者”地位的动摇亦应归因于美国自身，在百年未有之大变局之时，意图继续“领跑”世界，美国理应处理好本国事务，承担起大国责任，而非通过遏制其他国家的发展称霸世界，美国的极端关税保护是患了对中国的“眼红病”，亦是患了对经济大萧条的“健忘症”。尊重历史规律，聚焦本国内务，才是顺应历史潮流的明智之举。

对于我国来说，美国关税政策仍存在较大的不确定性，认清美国关税政策的特征和本质有利于我国采取相应措施有效应对。聚焦美国对华关税政策，中美两国在此争端中都遭受了极大损失。中美贸易联系紧密时期，如2018年，中国是美国最大的商品贸易伙伴、第三大商品出口市场、最大的商品进口供应国1。而关税战后，中国对美出口增速大幅下降，2019年开始，美国成为中国第二大出口目的地、第三大贸易伙伴2。

美国科技出口产业及农业从业者的负面情绪已在国内蔓延，总统竞选连任的诉求，对科技企业、消费者、农民的争取是特朗普政府暂缓了中美关税战的直接原因[20]。但我们应该清醒认识到，目前美国仍对由中国进口的大多产品加征关税，极端关税保护主义的本质没有发生改变，美国仍可能出尔反尔。

此轮关税战以美国指控中国所谓强迫技术转让、窃取知识产权开始，在制定关税清单时美国也优先选取了中国重点发展产业的商品，试图遏制中国的高科技产业发展。仔细分析发现，美国此轮关税政策并非单纯为了增加财政收入、缓解中美贸易逆差问题，利用关税壁垒遏制中国高科技产业的发展、阻碍“中国制造2025”目标的实现才是其深层目的。对于我国而言，我们应认清本质，在美国关税政策极具不确定性的情况下，适时予以反击，并给予受损行业适当的优惠政策，助其渡过难关。此外，加快制造业转型升级、坚定不移地走好我国的开放之路是我国最佳的应对之策。

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