美国狄龙规则下地方议会议事规则的实效性及借鉴

吴雨欣 王铭

通過对美国实行狄龙规则的北卡罗来纳州的多个市、镇的研究发现，为提高整个议事活动效率，其广泛采用了一致性同意原则、一揽子表决原则、正反交叉辩论原则和差别性发言限制原则这四项通用议事规则，以及预算案表决低于一般表决标准和议员未经批准缺席默认投赞成票这两项特殊议事规则。这些议事规则的设计和使用都旨在提升整个议事活动的实效性，具体来看其从四个方面发挥作用：第一，节约议事时间;第二，提升议事质量;第三，促进有序参与;第四，提高议案通过率。因此，在我国地方市、县人大的议事活动中，可考虑全面推广四项通用议事规则，谨慎采纳两项特殊议事规则。同时编制独立的地方人大议事规则手册，强化议事规则中争议处理条款的建设，努力提升议事规则条款的实效性。

一、狄龙规则的含义与实践

众所周知美国是一个典型的联邦制国家。根据美国联邦宪法，凡是宪法未指明属于联邦政府之权力，即属地方（或下级行政区）所有，这种权力被称为“剩余权力”。然而，现实中这一规则并不像其表面上看起来那么清楚。很多学者和研究人员常常认为美国所有的各级地方政府都拥有很大的自主权。其实从实际政治运行来看，这种地方自主权只存在于州一级。至于下面的市、镇，它们所拥有的权力大小则取决于其所在的州。因为美国宪法对市、镇等地方政府的权力没有明确规定，所以很多人认为地方政府在法律上是从属于州政府的，地方政府与州政府是一体的，这就是“狄龙规则”（Dillon's Rule）[1]。

在实行狄龙规则的州中，各州下设的市、镇仅仅是州的创造物，仅拥有州赋予它们的权力，州可以修改、收回、剥夺这些权力。这些州下属市、镇的各种立法活动都受到州议会的严格监控，一有逾越立刻会被驳回或宣布法律无效。与此相反，美国也有一些州下属的市、镇拥有较大自治权力，他们拥有一切州未禁止的“剩余权力”，这些州被称为自治规则（Home Rule）州。显然自治规则州下的地方市、镇比狄龙规则州下的市、镇拥有更多的权力。从地理分布来看，美国南方各州普遍采用狄龙规则，而北方各州则更多采用自治规则。这主要是由于北方在历史上一直是工商业发达的地区，经济基础较好，由此，城市的发展成型较早，自治能力较强，所以这些城市所属的州基本都是自治规则州。

从实践来看，自从狄龙规则诞生以后，很多州都将其认定为处理州与市、镇关系的基本原则。美国联邦最高法院也早在1907年亨特诉匹兹堡市（Hunter V. Pittsburgh）的判决中支持了狄龙规则。由此，这项规则开始得到普遍遵守和严格执行。在这一判例中，最高法院支持了宾夕法尼亚州政府把阿勒格尼市合并到匹兹堡市的决定（两个城市都属于宾夕法尼亚州），尽管阿勒格尼市的绝大多数居民强烈反对这一合并。最高法院在裁决中认定，根据狄龙规则，城市相对于州而言并不是一个私人主体，因此，它不能享有个人或企业等私人所能享有的宪法或者普通法上抵抗州政府的权利。州可以决定扩张或者缩小城市的土地领域，将城市的一部分与其他城市合并，废除其宪章或者取消某个城市。州立法机关可以根据州宪法行使这种无限制的最高权力，无需得到城市居民的同意。从这个意义上而言，城市对于州不具有任何独立性[2]。自此以后，狄龙规则作为一种分配州与其所属地方政府权力的模式得到了进一步的加强。

本研究选择了严格执行狄龙规则的美国北卡罗来纳州的卡勃罗镇、教堂山镇、达勒姆市和罗利市作为研究和观察的对象。这四个市、镇的基本情况见下表1。通过对四个市镇的4位首席律师（City Attorney）以及10多位市、镇议员的访谈和对其议会议事的参与式观察，并结合其市、镇政府网站上的议会议事文献，总结得出相关结论[3]。

二、北卡罗来纳州地方市、镇议会的议事规则

经调研和访谈发现，采用狄龙规则的北卡罗来纳州的市、镇设计了很多灵活、实用的议事规则，充分保障了地方议会议事活动的高效进行。根据罗伯特议事规则，可以把北卡罗来纳州地方市、镇所实行的议事规则分成两个大类，即通用议事规则和特殊议事规则。

通用议事规则在构建时要谨慎地平衡组织和会议中个人和群体的权利，包括意见占多数方的权利，意见占少数方的权利，每个成员的权利，缺席者的权利，所有上述人群作为一个集体的权利[4]。总之，通用议事规则的实质就是要在如此之多的要求下最大程度地体现一个组织的总体意愿。而特殊议事规则却不需要满足所有这些条件，只要意见占多数方的权利能够得到保障就可以了。比较常见的情况是，为了提高议事活动效率，少数方和缺席者的权利可能会在事先被告知的情况下被忽略，不能得到全面的保障。北卡罗来纳州的地方市、镇所采用的通用议事规则可以总结为四点，特殊议事规则可总结为两点，下面分别展开论述。

（一）北卡罗来纳州地方市、镇议会的通用议事规则

1.一致性同意原则

一致性同意原则（Unanimous Agreement）是美国各级议会议事规则中最重要的组成部分。不论是在国会还是各级地方议会，都广泛采用一致性同意原则来考虑和处理议案。一位议员曾经说道：“我不会把法案提交到大会讨论，除非我已经得到了一致性同意。”[5]

一致性同意原则的基本操作过程是：在议会开会期间对任何动议或法案进行表决时，并不分别争取每位议员的意见，而是采用更有效率的统一的、一次性询问的方式。比如，在北卡罗来纳州教堂山镇（Chapel Hill）的议会会议中，会议的主持人针对要表决的动议说道：“All Those in Favor Say Aye， Any Oppose Please Say Nay（同意的请说是，不同意的请说否）。”在这一过程中，只要有任何议员说“Aye（是）”，而同时没有任何人说“Nay（否）”，那么这个动议就通过了。这时主持人会说“Motion is Unanimous”。即，动议以无人反对的一致性同意的方式得到通过。这种以一致性同意原则为基础的表决方式，明显比由每位议员分别表态，再比较赞成和反对的人数要迅速得多。当然在这一过程中如果有任何一个人说“否”，那么会立即进入分离计票程序，即先统计赞成方的人数，然后再统计反对方的人数。如果赞成人数超过反对人数，动议或法案就通过，反之就失败了。

由于地方議会的权力有限，立法事项以及各种活动的争议并不多，因此一致性同意原则在要求结束辩论、休会、通过或表决法案时都得到了广泛的使用，是地方市、镇议会中最核心、最常用的且灵活、有效的通用议事规则。

2.一揽子表决原则

一揽子表决原则是指在议会开会期间，把一些事先已经经过讨论和协商并初步达成共识的、程序性和常规性事务放到一致性赞成议程（Consent Agenda）中，开会时对一致性赞成议程中的所有项目，一次性投票，不再分开表决。比如，在美国北卡罗来纳州达勒姆市2017年6月5日召开的市议会会议中[6]，就把确认前期会议记录[7]、确认自治委员会成员的任命[8]、多项法案的修订等30多个项目放到了一起，以一揽子表决的方式一次性表决通过。在北卡罗来纳州教堂山镇2017年5月22日召开的议会的议事日程中，是把通过法案、确认修正案、确认召开听证会的时间和地点这三个事项，作为一个整体进行投票表决。当然在采用该原则时，各地方市、镇议会的议事规则中也明确表示：任何议员或者市长都可以要求把这一揽子事项中的任何一个或多个项目移除，单独进行表决[9]。所以并不会因为对其中某些事项有争议，而导致其他无争议事项的通过受到影响，从而避免低效率情况的出现。

需要注意的是，一致性同意原则和一揽子表决原则常常会交叉使用。即在通过一揽子事项时，又同时采用一致性同意原则的表决方式，使得这一揽子事项能更加迅速得到通过，进一步节约议事活动时间，提升议事活动的实效性。

3.正反交叉辩论原则

辩论是议会议事活动中的重要组成部分，美国地方议会的议事规则对辩论方式有着详尽的规定。这些规定中最重要也最基本的原则就是正反交叉辩论原则——在议会辩论期间要让支持方和反对方交替发言。在美国国会辩论中一般由多数党一方首先发言，然后是少数党，两党依次交替。然而，在实行狄龙规则的州中，一般地方市、镇议会都是经无党派选举产生的，没有多数党和少数党的区别[10]，所以通常由市长来主持会议并对整个辩论的过程进行组织和管理。市长决定议事日程，但其决定也可以被全体议员的多数票驳回[11]。一般来说，议案的第一起草人或动议的提出者获得首先发言的机会[12]，然后持不同观点的另一方的议员发言。正反两方的发言必须要交叉进行[13]，两方所拥有的辩论时间相等[14]。

4.差别性的发言限制原则

为保障议事活动的效率，各市、镇议会都要对参会人员的发言作出必要的限定。由于参会人员有议员也有一般的市民[15]，因此在发言的分配上要作出有差别性的限定。从北卡罗来纳州地方市、镇议会的议事规则来看，议员和普通市民获得的发言时间和机会是有明显差别的。综合来看，这种差别性的发言限制体现在以下三个方面：第一，议员可以在不违反议事秩序，即不打断主持人以及其他议员发言的情况下，在任何时候要求发言;但参会的市民则必须要得到主持人允许，并且事先要进行必要的登记和备案的情况下才能发言[16]。第二，除非是在特定的辩论阶段，否则议员的总发言时间没有硬性限制;参会市民的发言控制在特定的时间范围内，一般为3～5分钟[17]。第三，每位议员在会议期间针对同一事项可进行多次发言，每位市民对同一事项只有一次发言机会。

（二）北卡罗来纳州地方市、镇议会的特殊议事规则

北卡罗来纳州地方市、镇除了广泛使用以上四项通用议事规则外，还有两项虽不符合通用议事规则所要求的全部原则，但仍得到普遍使用的特殊议事规则。

1.预算案表决低于一般表决标准

北卡罗来纳州地方市、镇议会在表决法案时，有些情况要求三分之二多数通过，有些只要求简单多数，即过半数就可以通过。然而不论是采用三分之二多数还是简单多数，当需要表决的内容为预算案时，表决的标准都会在此基础上进一步降低。根据在北卡罗来纳州地方市、镇议会的调研和访谈情况来看，由于担心预算案通不过，地方议会从实效性出发，普遍放宽对预算案表决的标准。比如，教堂山镇议会议事规则规定，所有法案要达到三分之二多数的赞成票才能通过。第一轮没达到三分之二多数的法案会被要求重新表决，在第二轮中简单多数就可以通过。可是如果讨论的是预算法案，那么只要第一轮达到简单多数就可以通过[18]。与此类似，在北卡罗来纳州的首府罗利市也采用简单多数原则通过法案。罗利市有8位议员（包括市长），根据其议事规则，不管有多少议员参加投票，必须要有5票赞成才能通过法案。但是如果要表决的是预算法案，则可以在此基础上降低标准，即不一定非要5票，而只要达到出席人员的简单多数就可以了。假如当天有一位议员缺席，即只有7位议员出席，如果是其他法案仍然需要5票赞成才能通过;如果是预算案，那么只需要4票赞成就可以通过了，明显放低了标准。

这样的规定和安排主要是因为预算案不能耽搁，否则可能会导致政府关门。美国联邦政府曾经多次发生由于国会的预算案未能及时通过，导致公务员被迫无薪休假，被救济人员拿不到食品券或救济支票，国家公园关闭的窘迫情况。因此，地方市、镇议会为避免此类事情的发生，对预算案的表决从宽处理，这是一种非常有效和务实的策略。

2.议员未经批准缺席默认其在表决中投赞成票

若议员未经批准缺席会议，就默认其在表决中投赞成票，这是北卡罗来纳州地方市、镇议会议事中一个非常独特甚至有趣的议事规则。根据此规则，议员如果不出席法定的会议，必须要提前请假并得到整个议会的同意和谅解[19]。如果议员的请假没有得到准许，或者议员虽然来参会，但是在会议进行期间没有告知其他议会成员就擅自离席，那么在其未得到批准的缺席期间的所有表决都默认其投了赞成票[20]。需要说明的是，这一规则在教堂山镇有一个小的例外条款：当表决的是与区域规划有关的修正案（Zoning Ordinance Amendments）时，这条规则不适用[21]。也就是说，如果讨论和表决的是这类法案，对于那些在会议过程中离席的议员，要等候其返回再进行表决，不能直接认定其投的是赞成票[22]。但其他市、镇并无此项例外，所以这项议事规则仍然可被称为是具有共同特色的市、镇议事规则。

这一议事规则有两个目的：一方面是可以有效地防止议员不必要的缺席行为。因为在议员缺席期间，可能被迫对其并不赞成的法案投了赞成票，这对议员后面的再次连任可能会有很坏的影响[23]。另一方面就是有利于减少议员的缺席对整个议事活动的干扰和影响，保障整个议事活动的效率。

三、北卡罗来纳州地方市、镇议会议事规则的实效性分析

通过以上分析可以看出，北卡罗来纳州地方市、镇采用的这六项议事规则极大地提升了整个议会议事活动的实效性，具体来看体现在如下四个方面：第一，节约了议事时间;第二，提升了议事质量;第三，促进了有序参与;第四，提高了议案通过率（见表2）。

（一）节约议事时间

议事规则中的A、B两项原则是典型的通过流程优化节约表决时间的制度设计。即，用更迅速的一致性同意、一揽子表决代替了非常耗时的单项表决，使得原本要经过多次讨论和表决的议题或法案可以一次性得到通过，极大地节约了议事活动的时间。

（二）提升议事质量

议事规则中的C原则是提升整个议事活动质量的重要保障。辩论是整个议事活动的重要内容，是了解各方观点并协调行动的必经过程。因此，为了保障议事活动的实效性，必须要对辩论活动进行必要的组织和控制。而正反交叉辩论原则一方面对双方的发言时间进行了明确的限制，避免整个辩论时间拖得过长;另一方面让拥有不同观点的双方在辩论过程中的发言更有针对性，而不是长篇大论地自说自话，从而提升了辩论质量。这一规则鼓励议员在表达自己想法的同时，迅速了解和吸纳另一方的观点，并且在此基础上对自己的观点或方案作出能被另一方所接受的改进，从而为相关议题达成共识打下良好基础，提升了整个议事活动的质量。

（三）促进有序参与

议事规则中的D原则，是为确保议事活动中市民的有序参与而作出的必要设计。市民的有序参与是议事活动有效性的重要前提。如果对市民参与不进行必要的规范，不仅无法有效吸纳市民的建议，还可能使整个议事活动由于过度参与而陷入无序甚至混乱。差别性的发言限制在促进市民有序参与的同时，也促进了市民参与的广度和深度。一方面，控制每位市民的发言时间，有利于让更多市民有机会表达自己的想法，促进了市民参与的广度;另一方面，对市民的发言时间进行控制，迫使市民对自己的观点和想法进行充分地提炼和浓缩，这一过程有利于加深市民对法案或议题的深入理解，强化参与深度。因此，差别性发言限制原则并未侵犯或限制市民的表达权，反而是促进其有序参与的必要手段。

（四）提高议案通过率

特殊议事规则中的E、F两项原则是为提高议案通过率并结合地方实际而制定的，是非常具有务实精神和有效性的议事规则。由于美国狄龙规则下的地方市、镇议会的管辖范围较窄，利益博弈相对均衡，所以对预算案表决标准的适当放低并不会导致争议或合法性危机，反而是一种有利于预算案得到及时通过的有效策略。同时，未经批准缺席会议就默认其在表决中投赞成票，这一议事规则激励议员积极参加所有会议，不能随意缺席。这样，各项法案或者决议就不会由于议会未达到法定人数或者未获得法定票数而无法通过，从而间接地提高了议案的通过率。毕竟议会的召开只有解决了问题、制定了决策或者通过了法案，才有其价值。如果常常由于表决标准问题、法定人数问题或者出席率等问题，使得无法作出表决或通过任何决议，那是议事活动的失败和资源的严重浪费。

四、对美国狄龙规则下地方议会议事规则的借鉴

（一）借鉴的依据

如前所述，狄龙规则的存在说明美国并不是完全的地方自治。在狄龙规则州下，州政府对下级政府的控制是客观存在的。经研究和观察发现，北卡罗来纳州狄龙规则州下的地方议会与我国的地方市、县人大具有一些明显的相似性。

1.地方议会和地方人大都仅有受限的立法权

美国实行狄龙规则州的地方议会的权力来自于上级州议会的授予，因此地方议会的权力只局限在其授权范围内，立法活动很少。这一情况与我国地方市、县人大的情况基本吻合。我国地方市、县人大的立法活动也相对较少，大量的立法工作都是由全国和省级人大及其常委会完成的。当前设区的市人大的立法权只局限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护，并且还要在满足条件的情况下由省级人大授予[24]。目前，县级人大中只有自治县才有立法权，非自治县仍然没有立法权。

2.地方议员和地方人大代表都是兼职

美国狄龙规则州下的地方政府基本都实行“议会—经理制”。市、镇议会的议员都是兼职的，甚至在一些较小的城镇（比如教堂山镇），议员们并没有统一的办公场所，只在例行的工作会议上见面。每个月召开2～4次会议，并且为方便这些议员参会，会议多数都在晚上举行：从晚上7点左右开始[25]，持续大约3个小时。议员的工作任务总体来说并不繁重，因为大量的日常管理和立法工作都是由专职的市政经理（City Manager）和市政律師（City Attorney）完成的。与此类似，我国各级地方人大代表也是兼职的，通常在人大会议中参与立法和决策，工作量不大，管理活动依赖于专职的行政人员。

3.地方市政经理和行政首长都受议员或人大代表监督

美国狄龙规则州下的地方政府所实行的“议会—经理制”，是由民选产生的市长和议员雇佣具有专业管理经验的市政经理来管理行政事务。全体议员共同监督市政经理，并可在其工作不合格时予以解雇。与此类似，我国地方政府首长也受人大代表监督，并可以在不称职时被代表罢免。

综上所述，美国狄龙规则下的地方议会与我国的地方市、县人大具有一定的可比性：两者都是在权力受限的情况下，行使有限的立法权;议员和人大代表的立法活动都高度依赖于专业的行政机关;议员和代表拥有对行政官员的监督和制约权。这种相似性导致狄龙规则下地方议会的议事规则能够契合于我国地方市、县人大，可以被我们有选择地加以借鉴。

（二）借鉴的基本原则

1.全面推广四项通用议事规则

狄龙规则下的四项通用议事规则应该在我国地方市、县人大得到全面的推广和施行。如前所述，这些规则简单易行，能够被迅速掌握和应用，而且具有极大的实效性。因此，这些规则的叠加使用能够最大限度地提升我国地方人大的议事效率，并逐渐形成一种良好的议事习惯。

2.谨慎采纳两项特殊议事规则

在全面采纳通用议事规则的同时，要谨慎考虑两项特殊议事规则。两项特殊议事规则虽然在北卡罗来纳州是很有效的议事规则，但却不太符合我国的国情。一方面，公众参与地方预算是近些年我国地方人大促进公民参与的重要方式，其重要性不言而喻。因此，通过降低预算案的表决标准以促使其快速通过，不符合当前我国公民要求充分讨论和参与地方预算的政治现实。另一方面，由于我国人大代表并不全是通过竞争性选举产生，有些是以确认和“任命式”的选举方式产生。因此采用缺席者默认其投赞成票的方式，并不一定会对人大代表的连任产生直接影响，也难以提升人大代表的出席率。因此，这两项特殊议事规则很难直接提高议事效率，需谨慎采纳。

（三）借鉴的具体路径

对比美国地方议会议事规则，要完善我国地方人大议事规则，可从以下三方面展开。

1.编制独立的地方人大议事规则手册

虽然2020年全国人大刚刚修订了《全国人民代表大会议事规则》，但是设区的市、县人大的议事规则建设却仍然落后。地方人大的议事规则常常都是与各项工作规则、工作办法或程序规定等一般性的工作制度混淆在一起，缺乏识别度和独立性，难以体现出议事规则的独特作用和价值。相比较而言，美国各级地方议会不仅都有详尽完备的议事规则，而且都会编制独立的议事规则手册，方便议员随身携带和查阅使用。比如《杰斐逊手册》和《库欣手册》[26] 都是非常著名的议事规则指导手册。因此，当前我们要尽快把议事规则从一般性的工作规则和工作制度中分离出来，明确议事规则与普通工作制度的差异性，突出议事规则的独特作用和价值，并依据地方人大的各项职能，逐步制定与之相匹配的、独立的地方人大议事规则手册。

2.强化议事规则中争议处理条款的建设

我国现有的地方人大议事规则不仅内容粗略、结构简单[27]，而且缺乏处理议事争议的条款。这主要是因为我们的议事文化一向强调以和为贵，议事过程中较少出现针锋相对的局面。所以当前的议事规则条款主要集中在常规的议事流程上，比如规定参会的法定人数、会议程序和议程、发言规则、表决额度和表决流程等。这些议事规则能够保证会议的按时召开和例行性、无争议事项的顺利通过。然而，由于缺乏争议处理条款，一旦在议事过程中出现了争议或者分歧，议事活动就会陷入僵局。基于当前议事规则中争议处理条款基本上处于空白状态的情况，我们应大力加强议题的“搁置”“拆分”“取消或修改决议”“重新考虑”，以及议事秩序和申诉等相关争议处理条款的建设。这些技术性条款的添加，能够有效地解决议事分歧和争议。只有借助细致入微的争议处理条款，才能保障议事过程的有序和高效。

3.努力提升地方人大议事规则条款的实效性

当前由于已有的议事规则条款缺乏实效性，导致在各级人大的实际议事过程中，议事规则常常被束之高阁，成为空洞的摆设。地方人大的工作人员和代表对于议事规则的内容和条款也都非常生疏。相比较而言，北卡罗来纳州地方市、镇议会的议员对议事规则的各项条款耳熟能详，并充分利用议事规则来保障议事活动的高效运行。因此，当前我们必须要努力提升议事规则条款的实效性，使得议事规则不仅有，而且能用得上。当前要从议事秩序、议事程序和议事步骤等多方面着手，提升议事规则条款的实效性。要使议事规则不仅仅停留在纸面上，还要成为各级人大工作人员都熟悉的，有利于提升人大议事活动效率的实用性准则。

总之，议事规则是指导议会议事活动的根本原则。议事规则的制定要面对从和谐一致到针锋相对各种各样的局面，要考虑到每一个成员的意见，要用最少的时间，就大量复杂程度各异的问题达成最大程度的一致[28]。要在如此众多的要求下，努力完善我国地方市、县人大的议事规则需要我们仔细梳理现有的制度，并认真借鉴其他国家的议事规则和经验，这将是一个极具挑战的任务，值得我们进一步学习和探索。

注释：

[1]“狄龙规则”的说法源自于美国联邦法院的法官John Forrest Dillon（1831年12月25日—1914年5月6日）的名字狄龙（Dillon）。由于在其担任法官期间他曾两次作出裁定，主张各州对其下属的地方市、镇拥有绝对的管辖权，并且还发表了一篇论文进一步阐述自己的观点，后人将其这一主张称为“狄龙规则”。

[2]https：//en.wikipedia.org/wiki/Hunter_v._City_of_Pittsburgh;http：//ishare.iask.sina.com.cn/f/iKqD15x8jR.html

[3]本人在2016年8月至2017年8月在美國北卡罗来纳州的杜克大学访学。在此期间分别对北卡罗来纳州的首府罗利市（Raleigh）、杜克大学所在的达勒姆市（Durham）以及周边的教堂山镇（Chapel hill）、卡勃罗镇（Carrboro）的市政工作人员以及多位市、镇议员进行了访谈，并多次参与和观摩了其议会议事活动。

[4][28]【美】亨利罗·伯特著：《罗伯特议事规则》，袁天鹏、孙涤译，上海人民出版社2008年版，第1页。

[5]【美】Walter j. Oleszek：《Congressional Proceduresand the Policy Process》，2014 by CQ Press， an Imprint ofSAGE Publication ，Inc.P282.

[6]2017年6月5日达勒姆市议会议事日程。具体内容可参见：https：//docs.google.com/gview？url=https%3A%2F%2Fdurham.granicus.com%2FDocumentViewer.php%3Ffile%3Ddurham_39cbc5f4a60e769000a8855a637a30b4.pdf%26view%3D1&embedded=true.

[7]美国市、镇议会的所有会议都要求撰写完整的会议记录，并供市民查阅。所以通常是在每次会议开始之初，会议主席立即提出要求确认上一次会议记录的内容，并随后在官方网站上公布。因此，确认会议记录是每次会议的一个常规性事务。

[8]美国地方市、镇议会一般都会设立许多公民自治的各种委员会，委员会的成员和主席由议会任命。这些委员会的工作人员无偿为市民提供服务。这些工作人员有任期限制，一般为2～4年，到期之后需要由地方议会再次确认任命。由于是公民自治组织，所以在人选上基本没有争议，属于常规性事务。

[9]2017年5月8日教堂山镇议会议事日程。具体内容可参见：http：//www.townofchapelhill.org/town-hall/government/council-minutes-and-videos.

[10]美国的地方选举可以根据是否有党派倾向而分为有党派选举和无党派选举两种类型。在大多数的市、鎮议员选举中，由于选区较小，竞争性不大，再加上选民对参选者比较熟悉，所以普遍采用无党派选举。即，候选人在参选时不能标明自己的党派属性，也不能以任何政党候选人的名义宣传自己。需要指出的是，只有地方选举才可能是无党派选举，联邦选举则通常都是有党派选举。

[11]达勒姆市议会议事规则：https：//durhamnc.gov/DocumentCenter/View/10129.City Council Procedures of Durham，2.7.6 Preserving Order.

[12]卡勃罗镇议会议事规则： http：//townofcarrboro.org/DocumentCenter/View/98. ArticleII.Section2-13.Debate（1）.

[13]达勒姆市议会议事规则：https：//durhamnc.gov/DocumentCenter/View/10129. City Council Procedures of Durham，2.7.5 Debate.

[14]罗利市议会议事规则：https：//library.municode.com/nc/raleigh/codes/code_of_ordinances？nodeId=DIVIICOGEOR_PT1GEGO.Sec.1-1030.Addressing the Council-Time Allowed.

[15]本文中的市民既指市的居民也包括镇的居民，两者通称为市民。

[16]罗利市议会议事规则：https：//library.municode.com/nc/raleigh/codes/code_of_ordinances？nodeId=DIVIICOGEOR_PT1GEGO.Sec.1-1031.Same-Manner.卡勃罗镇议会议事规则：http：//townofcarrboro.org/DocumentCenter/View/98..Article II.Section 2-8.Ageda（c）.

[17]在教堂山镇议会的议事规则中只给普通市民最多3分钟的发言时间;在达勒姆市议会的议事规则中给普通市民最多5分钟的发言时间。

[18]教堂山镇议会议事规则：https：//library.municode.com/nc/chapel_hill/codes/code_of_ordinances，Council Meetings.E.Voting2.1Budget Ordinances.

[19]罗利市、达勒姆市、教堂山镇、卡勃罗镇的议事规则均规定，议员不能擅自缺席或拒绝投票，除非是要表决的事项与议员个人利益有直接的关联性（即存在利益冲突），才可经由全体议会表决，在得到多数议员同意的情况下，被准许缺席或不投票，这即被视作是得到全体议会的同意和谅解的缺席。

[20]达勒姆市议会议事规则：https：//durhamnc.gov/DocumentCenter/View/10129. City Council Procedures of Durham，2.6.6 Abstention. 教堂山镇议会议事规则：http：//www.townofchapelhill.org/town-hall/government/code-of-ordinances. Code of Ordinances of The Town of Chapel Hill， NorthCarolina，160A-75.Voting.

[21] 教堂山镇议会议事规则：http：//www.townofchapelhill.org/town-hall/government/code-of-ordinances， Council Meetings.I.Meetings.E.4.Abstention.

[22]这一项小的例外主要是由于教堂山镇这些年一直处于飞速发展时期，对土地的大规模开发和利用导致了很多民众的不满。因此议会和议员对涉及土地和区域规划的问题都非常谨慎，以免激发不必要的矛盾。

[23]由于美国地方市、镇议会要求所有公开举行的会议和通过的法案等事项（包括文字版的会议记录和整个会议的完整视频），都必须要在法定的时间内上传到政府的官方网站，所以选民或者市民很容易得知各位议员对不同法案的投票结果。因此，如果由于缺席使自己对本来不应该同意的法案投了赞成票，可能会得罪原本一直支持这位议员的广大选民，或者使选民对议员的工作态度或能力产生质疑。这些都会极大的降低议员下次当选的概率，对其职业生涯会有非常不利的影响。

[24]虽然2015年的《立法法》给予了设区的市独立的立法权，但是在实际执行中仍然是需要由省级人大进行审核后，才会授予其特定的立法权限。

[25]各地方市、镇议会的开会时间有一些微小的差别，比如教堂山镇是晚上7点开会，卡勃罗镇是晚上7∶30开始开会。

[26]Luther Cushing，Manual of Parliamentary Practice：Rule of Proceeding and Debate in Deliberative Assemblies，7th ed.Boston： Taggared&Thompson，1847.

[27]当前我国地方人大议事规则的内容在1000～5000字左右。比如，《浙江省人大常委会主任会议议事规则》只有1000个字，《浙江省人大常委会议事规则》有3347个字;《丹阳市人大常委会主任会议议事规则》有1594个字，《丹阳市人大常委会议事规则》有5189个字;其他地方人大的议事规则文件内容也都非常简单。

（作者分别系浙江工商大学副教授、法学博士，浙江工商大学公共管理学院学生。本文系国家社科基金项目“地方人大立法协商制度化的程序与保障机制研究”〔项目号：20BZZ016〕、教育部人文社会科学规划基金项目“地方人大立法协商机制的整合与重构”〔项目号：19YJA810013〕、浙江省哲学社会科学规划课题“地方人大立法协商‘碎片化的整合机制研究”〔项目号：19NDJC199YB〕的成果）