完善和创新代表与人民群众联系的方式方法

谢蒲定

人大代表来自人民，植根人民。人大代表要履行好职责，发挥好桥梁纽带作用，就必须充分发挥代表不脱离生产劳动、与人民群众朝夕相处的特点和优势。各级人大和代表工作部门要立足各地实际尤其是基层的实际，创造条件密切代表与人民群众的联系，畅通社情民意反映和表达渠道，组织代表在其工作的单位、居住的社区或者村组开展活动，以灵活多样的形式了解、掌握、反映人民群众的意见和要求，努力做到民有所呼、我有所应[1]。甘肃省各级人大就是按这样的思路，努力做实、完善、创新和拓展代表联系人民群众的途径和方式，紧紧围绕中心工作和发展大局，动员、组织和引导各级人大代表立足本职岗位，发挥特长和优势，紧贴改革发展重要问题，紧盯群众普遍关心的热点难点，进行视察调研、走访和接待选民群众，参加执法检查和工作评议，向选区选民述职等，多渠道、多层面、多形式加强与群众的联系，提出了不少接地气、惠民生、有实效的意见建议，推动解决了不少问题[2]。

一、向选区选民公示代表信息以便于群众通过代表反映意见

人大代表是人民意志和利益的代言者，必须要让人民群众知道自己选区的代表是谁，知道如何联系代表并且能方便联系到代表，有问题愿意找代表反映并且能及时得到回应。这就要求我们必须以便利和有效的方式，向选区选民公示代表信息，广而告之联系渠道和方式。间接选举的代表，除了向原选举单位人大代表公示信息，也有必要通过其参加活动的基层代表小组和履职联系平台，向所在区域人民群众公示信息。公示内容一般包括代表的姓名、单位、职务、联系方式等，信息发生变动时及时更新。

全省各级人大在规范化建设中，均把公示代表信息作为硬性要求。调研中我们看到，各市州、县区和乡镇人大都对此有具体规定，代表“家”“站”“室”等阵地是公示代表信息的基本平台。除了公示代表的照片、姓名、联系电话、工作单位及职务等基本信息外，大多还对代表固定联系选民情况和固定帮扶贫困户情况也进行公示。雄关街道人大工委不仅统一制作“代表信息公示栏”，上墙公示上述信息，而且建立代表工作微信群、QQ群，运用手机、网络，向选民群众公布人大代表工作的开展情况。清水白沙镇人大主席团在4个村级“代表之家”，分别制作了代表公示栏、主席团成员联系代表和代表联系选民网络图、人大代表联系贫困户网络图等等。有许多地方还制作“代表联系卡”（连心卡、联络卡），向选区群众发放。县乡人大关于代表信息公示的要求、内容和形式已相当规范，这无疑应充分肯定。但重要的是不能仅仅满足于把形式做足，而是要让群众真正知晓人大代表的地位和职责，让群众通过这些形式方便地表达利益和要求、提出建议意见。我们感到，基层人大在这方面还有许多细致的工作要做，人大代表更是要主动与选民群众保持经常性联系，积极为民代言，帮助群众解决困难和问题。公示代表信息，对代表也是一个促进和监督。

二、做实代表固定联系选民工作以便于同群众经常联系

人大常委会和乡镇人大主席团，有义务安排好代表固定联系原选区选民或者原选举单位人大代表的工作。所谓固定联系，就是与若干名选民（或下一级人大代表）保持稳定的经常性联系。人大代表在广泛联系选区选民和人民群众的基础上，与部分选民保持固定的联系，经常沟通交流，随时听取建议意见，反映愿望要求，有助于把代表责任靠实，把代表联系选民工作做扎实。县乡两级人大代表固定联系选民工作，由县级人大常委会和乡级人大主席团安排，县乡人大均在相关工作制度中做了规定。间接选举的代表固定联系原选举单位人大代表的工作，由本级人大常委会委托下一级人大常委会安排。此外，生活在本区域的间接选举的人大代表，还可以参加下级人大代表小组活动，可以通过基层代表小组和“代表之家”等渠道，与本区域的一部分群众保持固定联系。

经过多年的运转，这项工作已做到了规范化、常规化。至于代表固定联系选民（或代表）的人数和方式，各地依据不同层级代表的特点和各地方的实际情况，要求也有所不同。有的地方要求人大代表固定联系选民的人数达到10名甚至20名，有的地方则为3名。比如天水市所辖各县绝大多数乡镇都明确规定，人大代表在广泛联系群众的基础上，每位代表固定联系3至5名选民;在联系对象的选择上，要求重点联系贫困户、五保老人、留守儿童和老人、残疾人等弱势群体，帮助他们解决生产生活中的实际困难，維护他们的合法权益;除打电话和定期不定期走访外，还要利用“代表之家”等平台，落实“代表接待日”制度，听取群众诉求，记录、收集社情民意，座谈有关问题。从效果来看，固定联系使代表的“腿”更长了、“眼”更亮了、“耳”更灵了，了解有关情况更加方便快捷了，意见及时反映了，问题及时解决了。

三、组织代表开展调研视察以便于提出高质量的报告和建议

组织代表开展专题调研和视察活动已是县乡人大工作的一项规定动作。围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，县级以上人大常委会和乡级人大主席团组织本级人大代表开展专题调研和视察活动，形成专题调研和视察报告，或者形成代表议案与建议、批评和意见，对于推动解决事关群众利益和区域经济社会发展的重大问题和民生实事，能起到很重要的作用。十八大以来，乡镇人大逐步把代表调研和视察活动制度化、经常化，力求“群众有呼声，代表有行动”。如金塔县人大常态化开展“大走访大调研”活动，倡导人大代表深入基层群众、田间地头，寻找广大群众的“痛点难点”和促进社会发展的“锦囊良方”;为精准确定监督重点，开展人大代表“访民情、听民愿、汇民智”三项调研活动，发放调查问卷1500余份，召开座谈会65场次，代表人均走访选民70人次，收集整理意见建议186条;开展为期一个月的“代表调研提建议、政府为民办实事”全覆盖走访调研活动，根据调研收集意见建议的轻重缓急，通过现场答复、转交转办、列入人代会意见建议、作为常委会监督重点等方式，紧盯问题，精准监督。一些街道人大工委也把推动“人大代表进社区”走访调研作为一项常规工作。如金昌市金川区桂林路街道人大工委开展人大代表“进社区入网格”活动，每名人大代表与若干社区网格员结对子，共同开展入户走访、民意调查、建议征集等工作;对于征集到的热点难点问题，按照“组织调研—会议协调—形成建议—上报转办”流程，加以解决。

改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关全面建成小康社会、事关广大农民根本福祉、事关农村社会文明和谐，是人们关注的热点。为了推动此项工作，2019年平凉崆峒区柳湖镇人大组织代表对人居环境整治工作开展视察。重点对道路干净整洁情况、房前屋后“三堆”清理情况、垃圾处理及卫生厕所建设情况进行实地察看，现场听取各村人居环境整治工作的进展情况、工作措施，以及下一步的工作计划。接着召开座谈会，听取镇规划办关于全镇人居环境整治工作进展情况的汇报。人大代表通过视察，对全镇人居环境整治工作有了全面客观的了解和掌握，结合各自收集的人民群众意见要求，提出许多建设性的意见和建议。柳湖镇14个村既有城市规划区内的村庄，又有城市规划区外的村庄，各村人口基数都比较大，情况比较复杂，关键要找准发力点，解决困难点。人大代表结合工作和生活实际，积极参与整治工作，践行“问题在一线发现、矛盾在一线解决、工作在一线推动、形象在一线树立”的一线工作法，利用人大代表联系群众工作平台，深入调研，广泛听取意见，掌握真实情况，提出高质量的建议意见;并且积极向上争取政策支持和项目资金，监督有关决议落实，发挥示范和引领作用。镇政府落实人大代表建议意见，改造卫生厕所和农户住宅风貌，实施硬化道路、绿化美化、埋设污水管网等基础设施工程，建立柴草和建筑材料垃圾集中堆放场;在污水管网覆盖到的村庄建设水冲式厕所，其他村庄推广使用双瓮漏斗式卫生厕所;以全域无垃圾清理整治为重点，全面推开农村人居环境整治工作。代表视察调研和其他各种形式的参与，发挥了不可替代的作用。

四、组建好代表小组以便于代表“就地、实效”开展活动

代表小组是在大会闭会期间，根据代表各自的不同特点组成的相对稳定的代表活动组织。按代表法规定，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表以代表小组活动为依托，通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。县级以上的各级人大代表，在本级或者下级人大常委会协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组，还可以参加下级人大代表的代表小组活动。乡镇人大代表在本级人民代表大会闭会期间组成代表小组，分工联系选民。代表小组活动要贯彻小型、多样、就地、实效的原则，组织代表小组既要考虑便于组织和开展活动，也要尊重代表的意见，还要讓居住分散的代表方便参加。代表小组活动的内容主要包括：学习、宣传宪法、法律或者法规和人大通过的决议、决定，党和国家的有关方针、政策，以及学习代表履职需要的其他知识等;开展就地视察或者专题调研，或者以其他方式进行调查研究;了解各项法律或者法规和人大通过的决议、决定的贯彻实施情况;听取人民群众意见和要求，并向有关部门反映等[3]。县级人大常委会重视和强化对代表小组活动的指导和引导，常委会工作机构、乡镇人大主席团重视对代表小组活动的组织协调和服务保障，特别是选好代表小组组长或者召集人和联络员，形成了完整的制度规范和运行程序，对代表小组的活动有登记记录和考核管理。

全省各地的代表小组绝大多数以代表居住区域为依据，按城镇社区或乡村地域和行政区划组建。兰州、嘉峪关、酒泉、平凉等地的一些地方，在普遍按地域建立代表小组的基础上，探索组建专业型或功能型代表小组。其中，灵台县在组建代表小组方面的创新最有特色。灵台县人大常委会针对一些代表在履职过程中由于缺乏相关领域工作经验和专业知识、提出的建议质量不高，基层人大代表引领群众发展产业脱贫致富、参与乡村治理等方面的先进性作用发挥不充分等问题，全面摸底和分析全县各级人大代表结构、专业特长等现状。以此为依据，在县级层面，组建了牛产业、苹果产业、蔬菜产业、教育文化、医疗卫生5个专业型代表小组，每组吸纳相关领域的5～6名省市县三级人大代表参加，让代表在最熟悉的行业和事项上发挥作用;在乡镇一级，选取本辖区内在发展农业主导产业中有技术、会管理、懂经营、示范性好以及政策法律素养相对较高的人大代表，组编苹果产业、养牛产业、蔬菜产业、乡村综合治理、政策法规宣讲等类型的功能型代表小组18个，围绕本乡镇产业发展和基层治理重点工作开展活动，发挥基层人大代表服务群众、助推发展方面的模范带头作用。全县范围形成了以按地域编组的代表小组活动为主体、专业型功能型代表小组活动为补充的局面。牛产业、果产业、菜产业代表小组代表为群众提供农资代购、农产品代销、政策咨询和技术指导等服务，带动群众发展产业致富。乡镇乡村综合治理代表小组代表积极参与民主议事和民主监督，带头签订“扫黑除恶”专项斗争承诺书、“推进移风易俗、抵制高价彩礼”承诺书，开展彩礼从低、婚事从简、厚养薄葬等宣传活动，带动文明新风走进千家万户。县人大常委会优先安排专业型代表小组代表参加执法检查、视察、调研等活动，列席常委会会议，组织医疗卫生代表小组、教育文化代表小组、苹果产业代表小组参加了医药卫生体制改革工作审议意见落实情况调研、职业教育发展情况调研及代表建议办理视察督办活动，将代表提出的意见建议吸收进常委会会议审议意见中并转交办理。县人大常委会各工委归口督办代表建议，积极推进专业型、功能型代表小组活动成果转化。比如针对牛产业代表小组提出的“盘活利用旧养殖小区、扩大平凉红牛养殖规模”的建议，县政府提出了“平凉红牛改良提纯、种群扩繁”和“盘活利用旧养殖小区”两大任务，组织各乡镇采取兼并重组、合作经营、租赁等方式盘活资源，扩大了养殖规模。

五、组织好代表走访接访座谈以便于更广泛地接触群众

人大代表在生活工作中与人民群众须臾不离，但仅仅局限于日常生活工作是不够的，还应当积极主动地广泛接触和联系群众，比如定期或不定期地集中或单独地走访群众，接待来访群众，与群众座谈交流，征求、听取群众建议意见，帮助解决群众困难和问题。人大常委会或乡镇人大主席团、代表联络或工作部门，要组织和服务好代表走访、接访、座谈等活动。甘肃各地县乡人大都明确规定了代表到原选区走访群众的次数，增强了工作制度的执行刚性。开展“代表联系选民活动日”活动，定期入户或集中走访。通过“家”“站”“室”等平台阵地，固定“代表接待日”时间，人大代表分批轮流接待人民群众来访，确保“人大代表联系选民有场所，群众反映情况有人接”。代表小组也通过履职联系平台，组织代表与群众座谈，就区域经济、社会发展等方面的问题，听取群众意见建议。有的地方通过把代表履职联系平台建在社区村组、建在人口聚集地、建在产业链上，将联系群众工作向产业一线、向群众日常工作生活中延伸。鼓励代表围绕本行政区域内的重大事项或群众关心的问题，自主开展走访和调研;有的地方还引导有条件的代表利用个人工作平台接访选民和群众，依法开展自主履职活动。此外代表在参加人代会或应邀列席常委会会议前，要根据会议议题内容和自己关注的重点，走访选民和人民群众，征求意见;会后通过走访，向选民群众宣传会议精神和有关法律法规、决议决定。甘南州推行“三访三动”（定点接访、下点走访、定期回访，联动议事、动笔提事、推动成事）制度，以代表接待日、代表议事日等形式，组织人大代表、人民群众和有关单位开展议事活动，集中力量谋事议事，帮助人民群众通堵点、疏痛点、消盲点。

实践证明，代表经常性地走访和接访选民、与人民群众座谈交流，不仅可以及时了解群众所思所想，还可以使群众反映的矛盾纠纷通过代表渠道得到及时回应和化解，将发现的一些涉及土地林权、社保医疗、拆迁补偿、劳动纠纷、食品饮水安全，以及村镇社区事务等方面的热点焦点问题，经梳理分析形成代表建议意见，及时交有关部门办理。平凉市崆峒区原供销社家属院基础设施薄弱，2019年旧楼改造后小区环境有所改善，但日常管理维护服务归属矛盾仍然存在，房顶漏水、小区检查井堵塞、污水倒灌、门禁失灵等现象时有发生。东关街道的区人大代表通过走访接访摸透情况后，积极向街道人大工委反映。东关街道人大工委、社区负责人和区人大代表多次向区住建局、区旧改办反映，并组织解放北路社区“代表工作站”的驻站代表、家属院原建设单位负责人和居民群众，在解放北路社区“代表工作站”开展“矛盾纠纷化解”专题接访活动，零距离倾听诉求，面对面解决难题，最终确定了解决方案。在代表和人大街工委的推动下，区住建局和东关街道社区相互配合，全面完成了楼顶二次防水处理，维修了小区门禁系统，并通过实施平凉中心城区陇翠园雨污水收集及巷道维修改造工程，把小区内污水管道接入路面主管道并预留一处检查井，解决了小区检查井堵塞、污水满溢的问题。与小区相关的其他问题也一并得到了解决，巩固了小区改造成果。

客观地讲，有些政策具有多样性和某些方面的专业性，群众在理解上还有一定差距，造成了部分政策落不实、落不好的问题。代表作为党和政府联系群众的桥梁纽带，接触政策的渠道相对较广，对政策的熟悉和把握相对较准。要发挥好代表这方面的优势，积极走访群众，用群众能听懂的语言宣传政策，让群众了解相关内容和流程，让普惠政策更多惠及人民群众[4]。宁县湘乐镇于家村东组30多名群众，多次在县乡两级重复上访反映果园承包纠纷，成为典型的群体性事件。镇人大代表、人大主席接访后，通过个别谈话、深入走访等方式，与案件当事人深入交换意见，讲解政策，疏导情绪，通过一系列細致的工作，这一群体性上访事件得到妥善处理，群众比较满意。

六、利用互联网和新媒体优势以便于代表与群众即时互动

基层人大工作者普遍感到，要真正实现人大代表联系群众“全覆盖”与“全天候”结合，还要充分利用电话和网络等方便快捷的传递功能，创新联系方式，拓宽联系渠道，确保群众“有呼声能够第一时间反映、有困难能够第一时间诉求”。甘肃农村代表联系群众的方式主要还是视察调研、书信往来、电话交流、登门走访、接待来访、召开座谈会等，代表与其固定联系的选民沟通联络最常用的方式依然是电话交流，所以一定要把这些传统的联系方式做实做好。但与此同时，运用移动互联网和各种社交媒体与选民互动交流，越来越受到代表和群众的喜爱。有的地方统一制作发放选民的“代表联系卡”（联络卡、连心卡），除了有代表姓名、电话号码等基本信息外，还印上了代表QQ号码、电子邮箱、微信号。有的代表还以社区或代表联系工作QQ群、微信群、微信公众号与网民交流，听取网民意见和建议，开展人大代表与群众“线对线”互动交流。积极利用互联网等新兴工具，发挥网络和新媒体的作用，引导代表群众积极参与开展线上互相交流，提升联系的互动性、便捷性、及时性和有效性，是时代发展的需要。庄浪县南城社区先后建立了8个民情微信群，将14名人大代表加入居民微信群中，在群内发布与居民群众切身利益相关的法规政策，第一时间向居民传达党的声音，听取居民群众对城市社区的意见和建议，了解并反映选民和群众的意愿呼声，梳理群众反映的一些较为突出的热点难点问题并提出建议意见，做到上传下达，督促解决问题，实现了服务居民“零距离”。尤其是在2020年面对突如其来的疫情考验，社区组织和人大代表努力为居民群众提供全天候无缝隙全方位服务，这些微信群发挥了极其重要的作用。

七、组织开展好代表述职以便于接受选民和群众监督

代表法规定，代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。据此，县级人大常委会和乡级人大主席团，定期组织本级人大代表口头或者书面向原选区选民报告履职情况，接受原选区选民的监督。组织代表向选区选民述职已是县乡人大的常规工作，普遍制定了代表述职的办法和程序。代表向选区选民述职后，还要接受选民群众的评议和测评。同时还要把述职和评议、测评情况，通过网络等媒体或张贴公告等方式向社会公布。许多地方规定，每位代表在一届任期内至少口头向选民（或选民代表）述职一次，且每年都要以书面形式撰写述职报告。代表向选民述职、接受评议，也锻炼了他们的表达能力和履职能力。

以平凉市崆峒区柳湖镇人大代表向选民报告履职情况为例。人大代表履职报告的主要内容有：（1）学习宣传和贯彻执行宪法法律法规以及人大决议决定的情况;（2）参加人代会期间听取和审议各项工作报告、审议表决各项决议和参加选举的情况;（3）参加闭会期间的学习培训、视察调研、执法检查等活动的情况;（4）走访和联系选民、听取和反映选民建议意见的情况;（5）为选民和群众办实事、参与督促落实解决群众普遍关注的热点难点问题的情况;（6）廉洁自律情况;（7）其他需要向选民报告的情况。按此内容，向述职代表的原选区选民发放意见征求表，广泛征集所在选区选民对代表的建议意见，并组织代表开展走村访户活动，征求选民意见。代表结合本人履职情况，准备好书面述职报告。推选出选民代表，由选民代表广泛征求其他选民意见，做好参加评议的准备。接着召开述职大会，听取代表述职报告，由选民代表进行评议，对代表履职情况进行满意度测评，测评内容为参政议政、遵纪守法、联系选民、反映民情、自身建设五项和综合测评，满意度测评分为满意、基本满意、不满意三种。对不满意率超过30%的人大代表进行约谈，下年度需再次向选民报告履职情况。将选民代表评议的意见和原选区征集的选民意见建议，综合后反馈给代表，代表根据选民评议意见制定整改措施。

通过调研，我们欣喜地看到，甘肃各地人大在完善和创新代表与人民群众联系的方式方法上，做了很多的工作，代表与人民群众的联系更加紧密。但我们也看到，代表联系人民群众的形式、渠道、方式方法还不多，代表活动形式比较单一，活动开展不经常，时效性较差，尤其是运用互联网和新媒体明显不够。部分代表小组开展活动不够经常，即使开展活动也是程序大于内容。乡镇人大、街道人大工委组织代表开展活动形式单一，参加视察调研、执法检查、工作评议等活动聚焦问题不准，代表参与度不高，显得走马观花、浮光掠影。代表小组和代表履职联系平台组织代表开展集中学习、代表接待日、代表大走访等活动，许多浮在表面、流于形式。开展代表述职活动的质量不好、效果不明显，代表接受选民监督的自觉性还不够强。激励代表履职的长效机制不够健全完善，没有形成“比学赶帮超”的氛围。因此，我们在做实和完善、创新和拓展代表与人民群众联系的形式、渠道、方式方法上，不论是各级人大常委会、人大工作和办事机构，是代表工作部门、乡镇人大和代表履职联系平台工作人员，还是各级人大代表，都需要下很大的功夫。人大代表要用恰当的方式，了解下情、掌握实情，要经常走访交流，不定期到原选区与选民进行面对面交流，與他们拉家常、问困难、谈发展，把上面的精神传下去，把下面的呼声带上来，把共性的东西体现出来;要进行座谈讨论，在人代会召开前，和选民围绕某个方面的问题进行座谈，了解有关情况，形成意见建议或议案;要开展调研视察，围绕群众普遍关心的问题开展调查研究，增强群众认可度和满意度[5]。

参考文献：

[1]参见全国人大常委会办公厅《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，2016年9月。

[2][4][5]参见甘肃省人大常委会副主任、党组书记王玺玉《在加强和改进全省人大代表工作交流会上的讲话》，2020年9月25日。

[3]中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/dbdhhy/12_3/2015-03/09/content_1906442.htm.

（作者系《人大研究》杂志主编。本文为甘肃省社科规划重点项目“人大代表密切联系人民群众的机制和工作创新研究”的阶段性成果，项目批准号为20ZD002。文中数据资料来源于课题组对部分市州及县乡人大的调研和甘肃省“加强和改进人大代表工作交流会”大会交流材料）