对自由民主制度失灵的矫正*——福山稳定民主多元秩序论评析

国 虹

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

一、福山的问题意识：自由民主制度怎么了？

早在古希腊古罗马时期，人们就开始探索适合人类社会的政治制度，民主政体在雅典的实践是早期人类追求人人参与国家管理的典范。2500多年来，民主政治在历史的长河中徜徉，历经数次变迁，衍生出众多表现形式，经受诸多溢美和质疑。时至今日，民主政治不仅仍旧是学界讨论的热点，也是目前世界上主流的现代政治制度形式之一。

18世纪后半叶，美国独立战争和法国大革命揭开了自由民主制度的序幕，英美等30多个国家纷纷拥抱民主政体。这一时期，民主制度主要萌生于西方发达国家，表现为较强的地域性和特殊性。二战后，随着民族国家独立运动的兴起，人们要求独立而平等的政治参与欲求逐渐被释放出来，民主制度冲破了西方的地域局限，向亚非拉及南美洲国家蔓延。20世纪70年代葡萄牙的康乃馨革命掀起了近代第三次民主化浪潮。根据亨廷顿(Samuel P. Huntington)的研究，康乃馨革命后的15年中大约有30个国家实现了由威权主义向自由民主的转型，而且至少还有20多个国家受到这一波民主浪潮的影响。即使在那些威权体制仍起主导作用的国家中也发生了相当可观的自由化运动。[1]3-16因而在亨廷顿看来，“追求民主的运动已几乎成为一股不可抗拒的世界潮流，并将勇往直前地从一个胜利走向另一个胜利。”[1]17戴蒙德(Larry Diamond)和帕特南(Marc F. Plattner)的研究显示：“代议制民主呈指数式扩展，截至2000年，在192个联合国成员国当中，共有120个国家能够被广泛界定为民主国家。”[2]28

诚然，民主政体已取得了数量优势，甚至曾被一些学者奉为现代化的“唯一模式”，随之而来的一系列质量危机不容小觑。随着民主第三波高潮逐渐褪去，西方现代化模式在发展中国家的复制并没有取得预期的效果，随之产生了一系列需要解释和回答的新问题。欧洲、亚非拉等民主国家出现了经济发展滞后、阶级和民族冲突频繁、政府腐败无能甚至民主回潮现象。出现诸如此类民主失败的国家可以列出长长的名单：印度、印尼、尼日利亚、巴基斯坦、泰国、土耳其、菲律宾、孟加拉国、厄瓜多尔、埃及、苏丹、肯尼亚、坦桑尼亚……也许有人会辩解说，它们大多属于贫穷的民主程度不高或者本身政局不稳定、社会冲突严重的民主国家，老牌发达民主国家才是民主制度普遍情况和正常状态的代表。然而，近些年这些民主的典范国家也深受政治衰退、民主投票率持续走低、否决政体和民粹主义的困扰。2004年的欧洲议会选举中，荷兰、葡萄牙、瑞典和英国的投票率跌到40%以下，丹麦、德国、奥地利、西班牙和法国降至50%以下。[2]35另有研究选取第一波民主化中的美国和英国，第二波民主化的法国、德国和第三波民主化的意大利、韩国及台湾七个样本国家和地区，分析它们从1963年到2012年间国家元首选举中投票率的变化情况，研究结果显示：除法国一直保持较为稳定的投票率外，其余的国家或地区都出现投票率的持续下降，美国的投票率更是下降到50%左右。[3]由于利益集团操纵和影响政府决策，利用分权制衡的体制可以行使否决权阻挠公共政策的出台，因此美国等民主国家陷入“否决政体”的恶性循环之中，有效的公共政策遭遇“难产”。2016年，英国和美国这两个老牌自由民主国家发生了两件大事。首先是在英国全民公投中，“脱欧”高于“留欧”支持率并取得胜利，英国正式宣布脱离欧盟；随后，特朗普(Donald John Trump)在美国总统大选中战胜希拉里(Hillary Diane Rodham Clinton)成为美国第45任总统，福山甚至称特朗普的当选是“与苏维埃政权崩溃一样重大的事件”[4]。接着，2017年法国以勒庞(Marine Le Pen)为首的极右翼政党“国民阵线”(Front National)在总统竞选中异军突起，“德国选择党”(Alternative for Germany)成为二战后首个进入议会的右翼民粹主义政党。2019年7月，被称为“英国特朗普”的鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)赢得大选并出任首相。民粹民族主义一不留神成为自由民主国家选举的主导力量。由此可见，自由民主制度的失灵已席卷三波民主化转型的国家，囊括发达民主国家和发展中民主国家，民主危机难以用“个别和局部”的解释搪塞；从上个世纪60年代持续下降的选举投票率证明自由民主制度的运行紊乱绝非阶段性现象；而近些年涌现出来的“否决式”政体的治理失灵和愈演愈烈的民粹主义又使自由民主制度“旧病未愈，又添新疾”。

自由民主制度在实践中遇到的问题也引发了学者们重新反思丘吉尔所言的最不坏的制度。金斯伯格(Paul Ginsborg)提出民主制度的三个结构性危机：政治被限定在单独的由精英组织控制的领域之中；消费主义生活模式导致选民极度消极冷漠而难以动员；政治与财阀的结合使金钱政治大行其道。他甚至尖锐地指出民主制度“最终的根本缺陷恰恰存在于美国不同时期变化了的历史角色当中”[2]32，美国这个最强大的民主国家以普世民主的面目实现国家和帝国主义利益、拒绝国际义务和参与重要的国际协议，这在很大程度上侵蚀了人们对民主的希冀。郑永年从民主的阶段性分析当代民主失灵的原因，他认为当代民主已经从精英民主发展到大众民主，在政治去道德化和价值化的基础上选票成为大众民主的唯一衡量标准，民粹主义作为精英与平民之间互动的结果便不可避免。[5]

面对理论和实践的双重挑战，福山作为自由民主制度的坚定支持者必然要回答以下问题：仿照“华盛顿共识”①实现了民主转型的新兴民主国家为什么出现经济衰退、民不聊生甚至民主撤退？已经是“理想国”的发达民主国家为什么出现了否决式政体和政治衰败？民粹主义为何愈演愈烈干扰了自由民主的正常秩序？如果说在传统现代化理论中，学者们关注的重点是从威权政体向民主政体的转型，那么对实现转型后的民主政体面临困境的解释与消解便成为后现代化理论的重中之重。

二、“中国经验”是什么？

正当自由民主制度陷入泥潭之时，亚洲的中国自改革开放以来取得了举世瞩目的成就，特别是中国在2008年的亚洲金融危机中的不俗表现吸引了世界的眼光。雷默(Joshua Cooper Ramo)提出疑问：为什么中国和印度这两个最无视“华盛顿共识”的国家取得了令人瞩目的经济成就，而阿根廷和印尼等“华盛顿共识”最忠诚的追随者却付出了沉重的代价？[6]为了解答这个问题，2004年5月雷默经过深入思考和总结首次提出“北京共识”。随后“中国经验”成为学者们讨论的重要主题之一。

也许正是对自由民主制度的失望促使国外学者探究“中国经验”的热情远远高于国内学者。有的国外学者在对比反思民主制度的基础上，对“中国经验”给予了高度肯定。例如，加拿大中国问题专家贝淡宁(Daniel A. Bell)反对把“中国经验”理解为经济自由和政治压迫的结合体，不能用“好的民主国家”和“坏的专制政权”的二元模式来分析中国。他认为中国政府把“基层民主、中间实验、高层尚贤”有效结合，中国式的民主尚贤制垂直模式将尚贤制与民主结合起来，不仅在政治上可行，而且在道德上可行。[7]巴西学者施廷克尔(Oliver Stuenkel)认为西方中心论的世界观诱导我们低估了非西方行为体在当代国际秩序中的建设性作用，以中国为先导的新兴国家将打造“平行秩序”终结西方时代。[8]当然也有国外学者对“中国经验”持谨慎的悲观态度，阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)和鲁滨逊(James A. Robinson)便是主要代表人物之一。他们运用计量经济学的方法论证经济和政治之间的关系，把制度划分为包容型和攫取型制度。前者能够推动经济持续发展和繁荣；后者虽然可能带来短期的增长但是无法为经济发展提供长久动力，最终导致国家失败。他们虽然承认中国过去几十年的经济发展是成功的，却把中国划归为攫取型政治制度之下的攫取型经济制度，认为这种发展依赖于政府的投资，不具有持续发展的基础。[9]贝淡宁的“中国身份”和施廷克尔的发展中国家国籍可能会被批评不能代表西方主流思想。阿西莫格鲁和鲁滨逊的分析范式偏向经济学，而“中国经验”更多是政治模式主导下经济、政治、社会和文化现象。福山作为政治学家和“历史终结论”提出者的身份对“中国经验”的解读既可能触及问题的深层次原因，又在某种程度上代表了西方自由主义的“主流”。

与其他关注“中国经验”的学者不同，福山还有另外一层目的——探究什么是“好”政体。早在2000多年前亚里士多德就开始思考“好”政体，他在《政治学》一书中以统治者人数的多少和统治的宗旨两条标准划分政体。亚氏认为能够实现大多数人利益的是正宗政体，包括君主政体、贵族政体和共和政体；只以统治者少数人利益为宗旨的是变态政体，包括僭主政体、寡头政体和平民政体。[10]亚里士多德不仅对政体进行了“好”与“坏”的二元区分，而且细化了六种政体的优劣比较。福山依循亚氏的步履，认为资本主义自由民主制度是最理想的政体形式，这也是他自始至终坚持的信念。与此同时，福山在重新思考亚里士多德的政体理论后提到，“从某种程度上说，当代比较政治学没有对亚里士多德政体论中的君主制和僭主制进行必要的区分，也没有对那些立足公共利益的非民主政体进行类型学分析。以促进经济增长为目标的‘发展型’威权政体可能是目前唯一最接近的概念，但是经济学难以解释非民主政体实现共同利益的悖论。”[11]中国的国家构建让福山“刮目相看”。当大多数西方学者对中国国家的认识仍旧停留在19世纪落后的清朝时，福山已经开始意识到中国政治发展的先行性。2010年后，福山带着深刻的问题意识频繁访问中国，先后到中央编译局、中央文献研究室、北京大学、复旦大学、清华大学等机构和高校交流，这源于他对中国经验的兴趣和认可，并尝试总结了“中国经验”的主要内容。第一，相对强大而有能力的国家。中国是世界上最早建立韦伯意义上的官僚制国家，早在秦朝中国已经具有科层制的雏形，在官员选拔中首次排除血缘关系的束缚，以效率为宗旨，在政治架构中以理性和非人格化的运作方式为重要特征。中国建立现代意义的国家至少比西方早1700年。中国国家结构的早熟塑造了强大的国家能力，在集体领导体制、领导人更替、公务员队伍选拔、政策执行等方面拥有较高的制度化程度。第二，一党执政的威权政府以及道德负责制。威权体制并不是高效和能力的代名词，中国能够在2008年金融危机中快速复苏主要归因于“其政府机构，至少是高层机构，能管理和协调诸多复杂多变的政策”，“其有一套严格管理、自上而下的决策制定机制，能够避免混乱的民主过程引起的政策延误”。[12]一党执政的威权政府之下的负责制也是独特的，强调当政者对人民负有道义责任。中国的教育体制从小教育孩子“好皇帝”应该掌握经邦纬国的治国方略，胸怀天下，仁爱子民。在这种教育背景下，不受选举程序制约的道德负责制具有特殊的约束机制。从外部而言，民众对“好皇帝”有着明确的期待；从内部而言，最高统治者声称关心民众并深感对社会的责任。第三，市场经济体制下由出口导向的发展战略逐渐转向内需和外需平衡模式。值得一提的是，2013年以来中国政府启动了“一带一路”，积极发展与相关国家的经济合作。福山赋予以中国主导的“一带一路”非常重要的意义，视其为中国“由出口导向、环境破坏型制造业增长模式转向以国内消费和服务业为基础的增长模式”[13]的标志性事件。

福山对中国问题的分析一改之前否定式解读的套路，他认为“中国经验”虽然存在许多问题，诸如缺乏制度回应缺陷、“坏皇帝”问题、政策长期有效性问题、政治合法性危机以及高政治衰败风险，但是仍旧不失为“好”的政体。中国成功地实现了用基础设施建设拉动经济增长的目标，主要源于中国政府强大的控制能力，能够控制国内的政治环境，从而为经济发展提供稳定的社会政治保障。亚洲部分国家受中国文化影响较深，可能复制中国的部分制度，但是福山认为“中国经验”难以大面积复制和推广，民族主义冲突、被推广国家的动荡与腐败等一系列问题是移植“中国经验”可能面临的考验。尽管如此，福山从“中国经验”之中并非一无所得，他发现曾被自由主义视为需要提防的“国家”设置的正向功能被忽视，国家对政治秩序具有极为重要的稳定和协调作用，中国正是得益于这种政治秩序实现了国家与社会、经济与政治、执政党与参政党、中央与地方、城市与农村等的基本平衡与稳定。而当代自由民主国家出现的乱象很大程度上是由于缺乏强大的国家能力而造成的政治失序引起的。重建自由民主制度的平衡而稳定的秩序成为福山破解自由民主困境的关键词。

三、稳定民主的秩序基础是什么？

民主并非万能，为政治统治提供合法性一直是民主制度最重要的功能之一，但民主制度的合法性功能具有内在限度。民主的选举程序采用少数服从多数的技术性原则，以集合“公意”并实现正当性的要求。然而，合法性不仅有正当性的诉求还包含有效性的要旨，自由民主制度不能自动满足制度有效性的要求。一旦民主国家的制度有效性匮乏，就会侵蚀民主制度的正当性，从而危及民主的合法性。民主制度自身功能的局限决定了其对秩序需求的必要性，秩序正是福山从“中国经验”中受到启发而为解决“民主何以持续”问题的钥匙。民主必须在一定的秩序中产生和发展，当前民主发展中的困境根源于保证其正常存续秩序的紊乱。

福山对秩序的关注最初起源于20世纪90年代，这一时期他主要关注文化秩序，随后社会秩序和伦理秩序也进入他的视野。1998年全球金融危机后，为了解释“华盛顿共识”的困境他开始关注经济秩序，并经由经济秩序落脚于政治秩序。随着民粹主义的兴起，身份秩序也被纳入到福山的秩序框架之中，至此以政治秩序为中心的稳定民主多元秩序论正式形成。他把研究秩序称之为“我们这个时代最有趣味、最为重要的一项智力发展”。[14]

第一，文化秩序。虽然福山主张“文化不同制度相同”的民主政体，认为民主制度没有特异性的文化要求，但是他也承认文化秩序之于民主制度具有重要意义。1995年，福山发表《文化的首要性》[15]一文，提出民主的巩固需要意识形态、政治体制、公民社会文化和其他文化四个层次共同构成的文化秩序。意识形态关乎民主制度及其市场支持体系是否正义的主观性规范，这一层次属于理性的自我意识，在这个范畴内对合法性的看法可能在一夜之间发生变化；政治体制，包括宪法、法律、政党制度和市场结构等；公民社会往往被当成现代化理所当然的产物而被忽略，苏联解体暴露出来的社会结构的缺陷才使公民社会作为稳定民主必要前提的地位重新得以重视；其他文化包括家庭结构、宗教、道德观念、民族意识、公共精神和特定历史传统，是民主巩固的最深层次考量。福山认为以上四个层次依次发生并充分发展，会产生良好的文化秩序以支撑民主制度的巩固。民主制度之于权威主义等非民主制度获得普遍认可依赖于意识形态的发生，意识形态是民主化发生的思想基础；政治体制是民主化的结果，标志着民主制度的确立。民主要想获得长久发展还必须有公民社会和其他文化这两个层次依次发生而形成的完整文化秩序。在福山看来，后发民主国家大多具备了文化秩序的前两个层次，这恰好解释了民主化浪潮之所以能够蓬勃发展的原因；而后两个层次的发生更加困难，因而后发民主国家的民主巩固和持续发展面临的困境更大。

第二，社会和伦理秩序。福山认为自由民主在20世纪末达到顶点，是先进社会和国家的唯一选择。然而社会和道德领域并不必然与政治领域同步发展，社会和道德秩序出现了周期性的兴衰而并未出现始终向前发展的趋势。这样的现象在福山那里被称之为“大分裂”，即社会资本的断裂。社会秩序是人类生存和发展的基础载体。且不论后发民主国家的社会失序现象，即使是发达民主国家仍然存在社会资本断裂进而危及正常社会秩序的巨大风险。福山分析了美国等发达民主国家社会资本现状，他发现犯罪、离婚、非婚生子比率居高不下、核心家庭解体、信任下滑等问题正深刻地影响社会秩序，导致社会交易成本上升和极端个人主义泛滥。社会失序的最终结果必然影响民主制度的有效性，进而危及整个民主制度的合法性。稳定的民主制度需要以信任为基础的社会资本的维系，现代科学技术的应用、宗教复兴、国民教育等是修复和积累社会资本的可行举措。[16]与社会失序相伴而生的是伦理失序。生物科技的迅速发展有可能颠覆人类的伦理秩序。神经药理学不仅能够使男性女性化和女性男性化，模糊了基于性别而形成的自然差别，而且能够使“瓶装的自尊”改变“渴望认可需求”的人类本性；干细胞的最新研究成果将大大延长人的寿命，其必然结果便是老龄社会的产生，随之而来的就业歧视、性魅力下降、家庭变动、心态趋于保守等等问题挑战原有的伦理秩序；破译基因图谱的新成果使人类选择基因成为可能，然而财富与基因选择能力之间的直接关系必将导致平等主义的新困境。[17]生物科技的进步不仅冲击了自由民主国家传统的伦理观，而且具有根本改变人性进而瓦解自由民主制度基础的潜在风险。因此，为了保护人类自身完整的本性以及以此为基础的政治平等权的统一性和连贯性，让科技发挥对历史的积极推动作用，一旦科技与人类的终极目标③发生冲突时，科技必须服膺人类的政治自由，政治干涉科技主义的伦理秩序顺理成章地产生。

第三，经济与政治秩序。20世纪60年代以来，拉美国家经济普遍陷入困境、经济增长缓慢、债务危机等等困扰着这些地区的经济发展。“华盛顿共识”是西方资本主义自由市场经济的经验总结。西方发达民主国家大多信守“华盛顿共识”并据此建构国家的经济秩序，但是当西方向拉美等世界其他地区推销此经济发展“宝典”时却并没有取得预期的效果。20世纪90年代以来，在“华盛顿共识”的指导下，拉美地区展开了十余年的改革。在改革的十年间拉美地区经济增长率仅为六七十年代的一半。屋漏偏逢连夜雨，正当他们经济发展举步维艰之时，1997-1998年的全球金融危机爆发，拉美国家经济损失严重，民众苦不堪言。在福山看来，依据“华盛顿共识”而构建的经济秩序本身没有问题，问题的症结要从历史和政治制度中探寻。[18]“总统制+相对多数制”是美国民主制度的现实选择。三权分立、两院制、联邦制为基础的政治体制为决策提供了较多否决途径，然而过多的否决途径固然有助于政治体制的持久性或合法性,却难以保证决策的果断性。为此，美国的选举制度采用“单一选区相对多数表决制”予以调和，提高治理的果断性，从而兼顾果断性与持久性之间的悖论，即能够在效率和合法性之间形成某种平衡。“总统制+比例代表制”是拉美地区大多数国家的政治体制选择，以巴西和哥伦比亚为代表。这是政治体制中否决途径最多的一种结合，由于缺乏必要的集中往往容易导致杂乱无章的政治僵局，立法的连贯性难以保障。由此可见，基于“华盛顿共识”的经济秩序之正常运转依赖于政治制度果断性和持久性之间的平衡。经由经济秩序，福山逐渐触及到所有秩序的核心与关键，他发现传统自由主义忽视秩序根源于对“利维坦”这个恶魔和怪兽的过分警惕和忌惮，而所有的秩序构建都离不开国家和政府的助力，因此政治秩序是一切国家最基础的公共物品。在福山的政治秩序中包含了国家、法治和负责制政府三个要素。“利维坦”之于政治秩序具有积极和消极的双重意义。福山为了发挥国家之于政治秩序的积极意义，把国家视为政治秩序中首当其冲的元素；为了防止国家之于政治秩序的消极影响，福山用负责制政府和法治限制国家权力的肆意妄为。良好政治秩序产生于国家、法治与负责制政府之间的平衡之中。然而实现此种平衡并不容易，国家与法治、负责制政府之间的内在张力，使三元要素在一个国家内部自动实现平衡往往是历史偶然的结果。为了解决政治秩序的三难困境，福山提出政治发展的时序观，即法治先行，国家随后，民主负责制政府最后的政治发展顺序。民主负责制是政治发展三元要素中最容易实现的部分，而一旦民主负责制先于国家而产生，一方面不成熟的国家难以为民主负责制提供秩序和有效性，另一方面依附主义等政治衰败发生的概率也将大大增加。在政治发展中如果国家先行，“利维坦”将会用强力吞噬法治和民主负责制政府的发展空间。法治先行既可以防止民主的“多数暴政”，为民主负责制政府的正常运转提供较为稳定的政治预期，又可以为国家权力的行使设置必要的界限，为随之而产生的国家规划“何为可为”与“何为不为”的行为路径。具有法治规约的国家为即将产生的民主负责制政府提供良好的秩序基础，而民主负责制政府不仅为国家权力的行使提供正当性保证，又进一步限制了国家之于政治秩序的消极意义。因此，按照福山的政治发展顺序可以较为顺畅地实现权力的平衡，抵御政治衰败的负面影响。

第四，身份秩序。福山认为当前民粹主义之所以盛行要从身份中去寻找。正如亨廷顿多年前所警告的那样，最危险的阶层不是那些缺乏资源和时间的穷人和边缘群体，而是中产阶级。一旦中产阶级认为自己未获得现有政治体制的充分承认，怨恨政治便可能驱动他们反对那些从现有体制获益的精英，而移民往往被当作造成他们自身失势的替罪羊。[19]不同于亨廷顿的是，在福山那里身份是一种超越文化的范畴，指每个人隐含的内在自我，希望被认可和获得基于种族、宗教、民族乃至个性的尊严。[20]人类对身份的追求源于柏拉图所言的激情(Thymos)，表现为人性中渴望与他人一样受到平等对待(isothymia)与渴望高人一等(megalothymia)的双重愿望，前者即“平等意识”，后者乃“优越意识”。身份即“平等意识”与“优越意识”融合体，它可以是生理的、经济的、社会文化的，也可以是政治的。当“平等意识”和“优越意识”之间的矛盾控制在私人领域之中，它们尚能够在身份中有序存在。一旦人们要求尊严和承认的愿望上升到公共领域，身份便获得了与政治结合的条件，极易引发道德怨恨和政治衰败。身份政治成为人们对抗权力结构不公正的武器和手段，恃强凌弱和胁迫式政治打破了原有的身份秩序。美国原本在整合移民和少数族裔方面有着成功的经验，南北战争后就依托美利坚民族的身份和对宪政、法治和人人平等的普遍认同建立了“信念式国家认同”(creedal national identity)，极大程度地避免了身份与政治结合而产生的负面影响。随着全球化、多元化以及压抑政治的刺激，社会被划分为越来越多的小群体，美国的身份秩序也被打破。福山认为身份可以人为地划分，也可以用来整合，通过公共教育、国民服役等方式重建美国信念式国家身份将是解决身份政治、化解两级分化的补救方法。[21]

四、稳定民主多元秩序论能否挽救自由民主制度？

诚然，福山的稳定民主多元秩序论经由20多年的不断修正已渐趋成熟，为当代政治发展理论注入了新鲜血液。他重新认识“利维坦”的双重意义，一方面弥补传统自由主义理论忽视国家的作用，过分强调国家“恶”的属性；另一方面巴泽尔(Yoram Barzel)、埃文斯(Peter B.Evans)、斯考克波(Theda Skocpol)等学者近些年重新倡导“找回国家”，国家理论的研究似有回暖之象，福山试图修正这些国家理论中对国家能力过分乐观的估计。此外，他还回应了当代政治发展中出现的最新问题，把发达国家也纳入政治发展理论的研究对象，推进了参与型民主式微背景下权力制衡的研究，使其构建的“大写的历史”更加有血有肉，也更加符合时代特点和发展趋势。那么福山的稳定民主多元秩序论是否足够严谨而有说服力，是否能够挽救濒临危机的西式民主制度呢？在笔者看来，答案可能要令福山失望了。

首先，福山政治立场的局限影响了其理论分析的客观中立性，难以摆脱西方中心主义的窠臼。福山早年曾在具有官方背景的兰德公司从事研究，20世纪80年代进入美国国务院政策设计司并任职副主任，成为美国政府的智囊之一。福山成名之前主要从事中东和前苏联问题研究，这些研究方向本身就存在严重的意识形态色彩。福山站在美国的立场上，曾对中国在中美关系中的地位做过定位，“对华盛顿而言，中国既不是明显的朋友也不是明显的敌人，同时又是战略威胁和非常重要的贸易和投资伙伴”。[22]79他认为中国未来的政治发展方向决定着中美之间的关系。一条发展路径是中国大陆与台湾一决雌雄凭借其经济实力实现亚洲霸权；另一条发展方向是中国发展成为一个日益多元化的社会，经济利益成为与邻国关系的决定因素。显然，无论是美国政府还是福山都更倾向于后一种路径。据此，他提出两条应对中国的对策：动员亚洲其他国家联合遏制中国不断增长的实力进而孤立中国；把中国吸纳到一系列的国际组织中，通过成员国的交流与博弈使中国的野心得以疏导并促成国际合作。[22]79福山政治立场的局限导致他把“资本主义与民主”、“社会主义与专制集权”强制联系在一起，似乎只有前者的结合才是正统。朱特曾言，“二十世纪‘社会主义对自由主义’或‘共产主义对资本主义’的道德故事是个误导。资本主义不是一个政治制度；它是一种经济生活方式。”[23]朱特和福山虽然都有意识形态的局限性，但是朱特破除了“资本主义+民主”的简单唯一模式，民主制度并不是资本主义的附生物，它也可以在社会主义国家生根发芽，社会主义同样可以创设不同于西方模式的民主制度，这是福山限于意识形态局限而一直隐讳、回避的事实。另外，福山政治立场的局限必然会影响其对客观事实的判断。例如，福山为衡量政府质量曾构建了官僚自主性与国家能力的二元模型，在此模式中他认为美国的政府能力高于中国。[24]研读福山著作和论文既不清楚中美两国国家能力比较的具体指标，更没有具体的量化分析，中国国家能力弱于美国的判断如何得出令人生疑。如此武断的结论最合理的解释恐怕要追根溯源到福山仍旧没有完全摆脱的美国中心主义立场。

其次，福山对中国问题“一知半解”，无法把握“中国经验”成功的关键。中国问题是福山比较研究中重要的关注点之一，也是其修正“历史终结论”的动因之一。他关注中国的儒家文化、社会资本状况、先发的国家模式等等，不乏良多真知灼见，但是福山显然并非“中国问题专家”，难以全面把握中国问题的复杂性。笔者择其一二进行简要分析。

历史具有继承性的同时也具有明显的阶段和层次。自夏朝以来，中国的帝王把国家政权、臣民、土地视为家族私有，王位在一个家族内世袭继承。由于王位只能在帝王家族成员内部按照一定世袭规则产生，选择的范围狭小而局限，因而“家天下”的封建君主制度极易产生“坏皇帝”，并且没有制度化的手段更换“坏皇帝”。新中国建国后，在中国共产党的领导下，中国已经建立起一套全新的政治体制。中国不再是专制主义或极权主义的代表，而是一种新的“党国体制”。中国共产党虽然超越国家之上，但是并没有从根本上超越法律。特别是文化大革命以后，中国共产党梳理了党与宪法的双重关系，即中国共产党在政治上高于国家、宪法和法律，领导中国人民制定和修改宪法；党组织和党员的活动必须遵守经人民代表大会确立的宪法和法律。“坏皇帝”是家族世袭制的产物，“新党国体制”有一套成熟的推荐和选拔体系,规范的制度设计辅以选贤任能的儒家文化传统使“坏皇帝”问题出现的概率远远低于西方资本主义两党制或多党制国家。不可能选出如美国小布什和特朗普之类的低能或偏执的总统，未来中国需要通过一系列制度建设致力于进一步避免聪明的“坏皇帝”问题。遗憾的是，在福山的分析中并没有搞清“家天下”的封建君主制度与“新党国体制”的本质区别。

另外，福山对中国国家建构与国家能力的认识有失偏颇。在福山的论述中，他认为中国自秦朝建立国家以后，历朝历代一直延续这种国家建制，并把当代中国政治经济成功的最主要法宝归结为基于强大的国家能力而组建的高质量的政府及其有效运行。笔者认为福山思考和判断过于简单化。迈克尔·曼(Michael Mann)分析国家权力时，专门研究过中国，他由国家权力的两个维度构建了四种国家形态，分别为强专制性权力和弱基础性权力、弱专制性权力和弱基础性权力、强专制性权力和强基础性权力、弱专制性权力和强基础性权力。历史上的中华帝国时代，作为天之子的皇帝拥有整个国家并且可以在一定范围内作任何想做的事情，曼将之划归为第一种类型。[25]7曼对国家权力的划分非常有意义。他把国家权力分为国家精英的专制性权力和基础性权力，前者是指统治精英们无需与各种市民社会的团体通过常规的、制度化的沟通便可自主行动的范围。后者主要存在于资本主义民主国家，国家具有渗透市民社会的能力以及能够在这个领域中实施政治决策的能力。[25]5曼使人们认识到国家权力的双重性，能够为公民提供公共服务的国家基础性权力受到普遍重视；强调高压政治的专制性权力往往是人们恐惧和仇视的。这种分析内在隐含着国家与社会的分疏，中华帝国时期国家对社会的渗透能力是有限的，皇帝的统治通过层层官僚实现“家天下”的目的，但是皇权的渗透止于县级行政区划，县级以下没有任何行政单位，主要依靠宗族进行治理。传统中国的国家结构呈现明显的界限，即县级以上中央集权，而县级以下地方自治。清朝末年，国家面临重大危机，在中央和地方的博弈过程中，中央集权的国家最终完全压倒对手占据上风。孔飞力曾以政治参与、政治竞争、政治控制为主轴分析中国现代国家的起源。面对革命时代的到来，民族主义显然比民主主义更有号召力，中国人对统一压倒一切的要求促使政治运作模式的转变。“政治参与被政治动员所取代；政治竞争让位于你死我活、不留任何妥协余地的血腥的恐怖和内战；政治控制以‘革命’的名义成为政治及社会生活的主旋律”。[26]邹谠在对20世纪中国政治的研究中，特别分析了全能主义国家模式，而全能主义正是孔飞力所言的政治控制成为国家最主要特质的必然结果，国家与社会的界限随着全能主义国家的产生逐渐模糊，国家吞噬了原本属于社会的诸多领域。新中国成立后，随着三大改造的完成以及城市单位制和农村人民公社的建立，全能主义国家模式达到高潮。按照曼的分类，此时的中国国家形态更类似于强专制性权力和强基础性权力。全能主义国家以国家代替社会，社会的正常功能不能有效发挥，进而引发国家失序，经济效率低下，国家负担沉重。全能主义国家模式的转变势在必行。改革开放以来，国家与社会逐渐重新分疏。1978年农村家庭联产承包责任制的确立与发展标志着农村地区国家与社会分疏的开始，1982年村民自治正式载入宪法标志着农村地区国家与社会分疏基本完成。在城市，改革开放以来以放权、让利、减税为主要内容的国有企业改革如火如荼开展，单位制解体，传统计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体制转型，城市地区的国家与社会的关系在改革的过程中逐渐分离。福山既没有对中国国家能力的演变作出分析，也没有对国家能力与国家权力两个不同的概念作必要的区分，更没有对影响国家能力的重要变量——社会给予必要的关注与分析。

在笔者看来，无论是福山对“中国经验”还是其民主秩序论的阐释中都忽视了一个重要的变量——政党。政党是现代政治运行不可或缺的主体，是政治参与、民主选举、制定和执行公共政策的核心主导者；是经济发展、社会动员、国家构建、法治建设的积极行动者。政党分析在政治发展中是不可或缺的部分，是国家、法治和负责制政府等制度性因素发生作用的催化剂，是整个政治系统中最活跃的因素之一，福山没有把政党分析纳入整个分析框架会弱化理论框架的解释性。譬如，新加坡和菲律宾两个东南亚邻国，都曾经遭受殖民统治，华裔都是两国重要的族群，都受到儒家文化的影响，如此相似的历史、文化和社会背景却有着不同负责制政府。菲律宾是民主负责制政府，而新加坡更像中国采用实质上的道德负责制。如果用福山的解释框架似乎并不能对菲新两国的差异给出有说服力的回答，政党的视角或可弥补这个缺陷。新加坡的宪法虽然允许多党竞争选举，并且有21个合法注册的政党，但是自1959年以来人民行动党连续获得大选的胜利并长期执政，形成了事实上的一党独大制。新加坡宪法中的民主制度设计和实际政治运行中政党运作的规律并不完全相同，人民行动党是解释问题的关键变量。正是因为人民行动党长期执政，宪法规定的民主选举约束弱化，道德负责制政府成为新加坡政治秩序运行中的积极行动者。菲律宾的政党制度经过几次演变，由独立后的两党竞争制到马科斯的一党独裁制，1986年以后发展成多党竞争制。菲律宾的多党竞争形成事实上频繁更换的政府，各政党为了竞选成功并执掌政权形成了民主负责制政府。政党制度的差异是解释菲新两国负责制政府的类型和政治稳定程度的关键变量。

最后，福山的稳定民主多元秩序论的理想主义成分远远大于现实意义。福山从文化、社会、伦理、经济、政治及身份几个维度构建了系统的稳定民主秩序，丰富和发展了当代政治发展理论和民主理论的内容。然而，一个国家或地区同时拥有如此宏大而多元的秩序实乃难如登天。如本文所述，福山承认即使在美国这样的成熟民主国家也存在诸多失序弊病。丹麦在全球的廉洁政府排行榜上一直高居榜首，武考克(Michael Woolcock)和普里切特(Lant Pritchett)曾提出“达到丹麦”的问题。福山同样十分推崇丹麦，在他那里，丹麦不是一个地理或主权的意涵，而是指一个富强、民主、安全、良政和低腐败的社会，拥有法治、民主负责制和高效政府的理想政治秩序。丹麦政治秩序三元要素的到来没有经历过如同英国、法国、西班牙等欧洲国家那么多的暴力和冲突，没有圈地运动，没有早期工业化而造成的贫困。在现实政治发展中，哪怕是现代民主政治秩序典范的丹麦同样无法同时满足福山稳定民主的多元秩序。一旦稳定民主多元秩序中的其中一环出现问题，都可能引发整个秩序系统的紊乱，进而导致政治衰败。

如此看来，福山的稳定民主的多元秩序论更多是一种理想实验罢了！

注释：

① “华盛顿共识”最初由威廉姆斯(John Williams)提出，包括十条政策清单，即：财政纪律；重新安排公共支出优先序列；进行税基大、边际税率较低的税收系统改革；利率自由化；竞争性的汇率；贸易自由化；引进外资的自由化；私有化；放松规制；为非正式组织提供可接受的成本获取产权的能力。其旨在为拉美国家遇到的经济发展困境提供美国式的“经验指导”。

② 在此，福山指的是自由民主制度。