社会力量参与城市社区治理的价值意蕴及路径优化

陈俊秀

社会力量参与城市社区治理的价值意蕴及路径优化

陈俊秀

（中共武汉市委党校 理论中心，湖北 武汉 430023）

社会力量参与城市社区治理是打造共建共治共享社会治理格局，助力国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。在城市社区治理需满足人们美好社区生活需要的新时代，社会力量的参与有助于城市社区治理“做实主体”、“做优质量”、“做大格局”。在参与的过程中，需政府、市场、社会三元主体协同互助，以政府引导、市场让渡、社会扶持、自我赋能等为抓手，突破其社会认知度不高、发展自主性不够、社会公信力不强等现实困境。

社会力量；城市社区；社区治理创新

改革开放以来，随着“社会管理”向“社会治理”逐渐转轨，社会治理空间也从“城市”向“社区”逐渐转向。基于城市治理空间的转换，十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，特别要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会力量作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。十九届三中、四中全会也强调，要统筹协调各方力量，全面提高国家治理能力和治理水平。可以说，全新社会治理格局的显著特点就是从单一治理主体迈向多元共治，而积极建构培育多元主体广泛参与、人人有责的社区治理共同体便成了新时代城市社区治理创新的主要发展路向。

1 社会力量参与城市社区治理的价值意蕴

从行政学的角度，社会力量参与城市社区治理分为原子化参与和团体式参与两种，前者是凭借自身拥有资源参与社区治理的自然人，后者是以团体方式参与社区治理的各级各类社会组织。不管是哪种参与方式，社会力量都有助于实现城市社区治理主体多元化、治理效能最大化、治理格局最优化。

1.1 社会力量有助于城市社区治理“做实主体”

社区治理主体涵盖了政府、市场、社会等三大类，具体指与社区有利益关系的个人与组织，包括基层党组织、基层政府、居民、企业与社会组织等。[1]在社区治理实践中，因不同主体责、权、利等互有差异，各主体治理理念与治理风格也各有不同，这在一定程度上消解了社区治理的实际成效。社会力量能广泛凝聚社区居民、有效强化多元主体协作互动和情感沟通的能力，有助于规避主体真空风险，推促城市社区治理多元主体内在动力的激活，以及社区治理共同体的建构。

首先，社会力量是微观层面的社会资本，无论是原子化个体，还是团体式社会组织，其将分散的“社会人”再组织化的能力，本质上就是对社区治理主体力量的拓展凝聚。其次，社会力量是构建“契约化”政社关系的桥梁，其参与城市社区治理有助于在政府与社会之间搭建平等、共享、对价的合作平台，营造良好的政社互动环境。再次，社会力量在扁平的社区治理结构中有助于推动多元主体的情感互动和价值认同。在社区治理三大主体中，政府和市场的社会性相对较弱。其中，政府社会性弱的症结在于之前的政府单中心管理思维导致其社会亲和力不足，市场社会性弱则主要囿于其以营利为目的的掣肘，而社会力量的“亲社会性”和“非营利性”有助于黏合各不同类型主体，打造人人有责、人人尽责的社区命运共同体。

1.2 社会力量有助于城市社区治理“做优质量”

伴随中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾也发生了根本变化，这对城市社区治理的发展趋势及建设思路都有重大影响。从“物质文化需要”到“美好生活需要”，这从根本上体现了人民群众对生活质量评判标准的自然进阶。作为美好生活的重要组成部分，美好的社区生活需要应成为新时代社区治理工作的核心遵循。[2]

借用马斯洛需求层次理论来理解，在社会建设重点回应人民群众物质文化需要的阶段，城市社区的治理工作主要以满足人们的生理需求和安全需求为主，重点围绕社区的硬件设施建设、公共服务供给与综治安全管理展开，社区治理成效评估重经济、可量化、易感知。但随着社会生产力和科技创新能力的不断提升，人民群众对美好生活需要有了更多关切。表现在城市社区治理实践中，就是人们对社区有了情感和归属，以及被尊重的高阶需求，大家不再满足社区建设仅仅只是“量”的积累，而开始关注社区治理怎样才能有“质”的飞跃。

作为城市社区多元共治的主角之一，社会力量有助于社区治理向高效化、专业化、人本化迈进。首先，社会力量在市场化环境中以竞争求生存的特点使其普遍具备快速迭代的能力，在解决现实问题时，能更迅捷地寻找、整合、利用各类社会资源，在政府力量所不能及的地方做补充，在政府力量虽可及，但尚有疏漏的地方做改善，提高治理效能。[3]其次，在社会化服务的大趋势下，社会力量参与城市社区治理有助于充分发挥其在专业领域的优势特长，用专业的理念、方法等化解社区瓶颈问题、优化基层社会服务；再次，随着个体化社会的来临，尊重个体需求差异，并积极引导利益个体将自身的合法利益、情感、责任和权利等通过组织化的方式嵌入到陌生人社区治理实践中去，[2]这是城市社区治理“以人为本”的核心要义。社会力量秉持“助人自助”的价值观，这在推进基层社会治理重心下移、力量下沉的同时，有助于强化社区居民自我服务和自我治理意识，增强居民的参与感、获得感和幸福感，满足居民人本关怀的诉求。

1.3 社会力量有助于城市社区治理“做大格局”

改革开放以来，社会治理空间之所以由“城市”转向“社区”，其主要原因本是巨型或超大型社会的转型，以及快速城市化等导致原有社会治理体制滞后，适应不了新情况，[4]这种演变逻辑从空间转换来看，其布局是越变越小了，但如果从社会治理实践出发考虑，治理空间的转换是建立在城市社区分化越来越多、居民需求异质性越来越大，且“社区治理”越来越亟需纳入国家治理体系和治理全局这样一种大背景下，这就对新时代城市社区治理格局的增域扩能提出了更高的要求。社会力量能自发搭建协作平台、形成协同机制并高效运转的能力有助于合理配置社区治理存量资源，更有助于有效发掘社区治理增量资源，做大治理格局。

当前来看，社会力量在社区治理协作平台搭建方面主要有如下三种实现方式：其一是以信息发布和行动组织为目的大型协作平台，主要由相关企业或社会组织搭建，通过网络辐射快速实现信息共享，再通过线上对接尽可能多地汇聚各方力量，形成服务合力。其二是民间志愿者自发搭建的各级各类自媒体平台，主要依托社会网络圈层，如qq或微信群等实现信息传递、资源汇集、物资运输、应急服务等社区治理协助。还有一种是政社协作平台，比较典型的是在新型冠状肺炎肆虐期间，政府主要领导联手主播直播带货，推销地方特色特产、助力地方经济复苏的案例，还有社区书记直播抗疫等，这类合作方式的实现就有大量社会力量的参与来提供坑位和流量，还有专业的社会直播机构为主播提供服务等，[5]为我们应对重大公共卫生事件拓展了新的思路。当然，目前第三种平台搭建方式在社区治理实践中相对运用较少，但随着社会力量的越来越壮大、随着主体协作意识的越来越深入人心、随着辅助技术手段的越来越丰富多样，社会力量在政府、市场和社会三大主体之间会找到越来越多的契合点，使其产生1+1+1﹥3的核聚效应。

2 社会力量参与城市社区治理的现实困境

在国家治理体系中，社区治理处于基础性地位，是保障和改善民生、维护社会稳定的重要主体。如前所述，城市社区治理对社会力量的参与具有多层面多样化的现实诉求，但社会力量的培育需要一个较长期的过程，特别是在社会主要矛盾发生改变，但基层社会治理新格局尚未完全建立健全的新时代，社会力量参与城市社区治理无论在公众认知层面，还是在具体实践和自身发展层面，都面临一定的现实困境。

2.1 对社会力量参与城市社区治理重要性的凸显“上行下违”，公众认知度不高

对于社会力量参与基层社会治理的主体地位和重要作用，党中央、国务院一直都是高度重视的，从2016年提出要“大力培育发展社区社会组织”，到2017年强调要把“基层群众性自治组织的基础作用和社会力量的协同作用作为城乡社区治理体系的重要组成部分”，到党的十九大报告明确提出要发挥社会组织作用，加强社区治理体系建设，再到2018年《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》，还有2019年党的十九届四中全会决议报告，都进一步明确了社会力量在推进社区治理体系和治理能力现代化中的积极作用。

同时，上述文件对各级党委政府在支持和发展社会力量方面应做的工作也提出了具体要求。但在实际执行的过程中，因为基层党委政府认识不到位、扶持措施不力或宣传力度不够等原因，导致社会力量参与基层社会治理的重要地位和作用并没有得到足够彰显。在实际调研中发现，有的基层部门在思想上不够重视，简单认为社会力量是群众自娱自乐的组织，对其缺乏应有的信任；有的基层部门在认识上出现了偏差，只重视经济类社会组织；还有的担心社会力量参与多了会影响社会稳定等，这些都导致一些基层行政部门在相关扶持政策的制定和宣传工作的施力方面有失偏颇，影响了公众对社会力量参与协同治理重要性和必要性的认知度与接受度。

2.2 社会力量在治理实践中陷入政府资源“供给茧房”，发展自主性不够

社区社会力量的良性发展不仅需要社会公众充分的认可与信任，也需要政府相关部门的资源支持和合法性认同。作为社区治理多元主体之一，在治理图谱中，社会力量本应与其他主体呈现“主体-主体”的对等协同关系，却在实践中被异化为“主体-客体”的依附关系，[6]对政府行政资源供给过度依赖导致社会力量参与城市社区治理自身造血能力不足，自主性不强，这对社会力量治理能效的充分发挥和“扁平化”治理结构的成功实现都是不利的。

首先，社会力量对政府有过度的行政审批依赖。当前，政府相关部门直接提供和服务购买项目是社会力量最主要的资源支撑，这虽然是一个购买方与承接方资源交换的过程，但不管是哪种购买方式，社会力量的“合法性”身份都需要政府相关部门的逐层审核审批。其次，社会力量对政府有过度的资金供给依赖。在政府购买服务的体制机制下，各级政府是唯一的资金供给方，虽然近年来有关部门对社会力量参与公共服务的资助力度不断加大，但这种固定的财政资源垄断模式只会让社会力量越来越依赖。再次，社会力量对政府有过度的政策保障依赖。在多元化的社区治理结构中，政府的主导作用主要体现在会根据时代需要和社会发展出台一系列或鼓励或约束的政策，引导社会力量更好地参与社会治理实践，在这个过程中，为寻求自身的高行政合法性，社会力量在制定行动策略时会或主动或被动地向政府靠拢，极易陷入“政策茧房”而束缚自身的自主发展。

2.3 社会力量发展遭遇自身“本领恐慌”，社会公信力不强

在社区治理体系中，作为联结居民与政府之间的桥梁，参与社区治理的社会力量不仅需要政府的支持，还需要在地方社区及社区居民的认可，这是保证其良性发展所必需的社会基础。在社区治理实践中，有些社会力量参与感弱、效率低下，这一方面是某些政府主管部门顶层设计失当所致，另一方面也与一些社会力量专业能力欠缺、协作意识不强、内部治理机制不健全等有关，这些都直接影响了社会力量参与城市社区治理的综合影响力和社会贡献率，导致其社会公信力不强。

具体来说，当前社会力量专业能力欠缺主要表现为专业人才紧缺和创新能力不足。其中专业人才紧缺使社会力量在社区治理的实践过程中组织结构单一、参与程度不深、涉及领域不广、服务效果不佳，难以满足多层面多样化的社会需求。创新能力不足则主要表现在对新兴服务工具和现代服务理念掌握不太到位，很多项目难以有效开展，影响了其参与社区公共服务的效率和效果。另外，很多社会公益服务机构和社会组织，还有一些民间社会力量，他们都习惯“单兵作战”，彼此之间沟通协作、交流互鉴的意识与能力还有待加强，相应的协同合作机制也不够畅通，影响了社区服务网络的纵深发展和横向铺陈。再者，因为专门服务社区的社会力量一般规模较小，结构相对松散，再加上其公益产权属性及所有者缺位的特点，其对自身发展体制机制的建设和中远期目标的界定缺乏规范性和客观性，也影响了社会认可度与美誉度。

3 社会力量参与城市社区治理的路径优化及制度保障

在国家治理体系和治理能力现代化的征程中，社会力量的发展与城市社区的治理创新机遇与挑战并存。一方面，社会力量需要在城市社区治理参与实践中不断修炼内功，增强服务能力，提升其社会知晓度和美誉度，实现自身的可持续发展。另一方面，城市社区也要营造适宜的参与环境，争取吸引更多的社会力量来优化社区治理格局，提升社区治理效能。而要实现这两者的互融共赢，政府的组织领导与政策保障必不可少。

3.1 提高认识、加强引导，提升社会力量参与城市社区治理的公众认知度

作为社会力量参与城市社区治理的主导，各级政府应以社区治理实际诉求为导向，以相关法律法规和政策文件为抓手，全力支持并推动社会力量良性发展。

首先，要提高思想认识，明确社会力量参与社区治理的重要性和必要性，并通过制度设计使基层部门与上级行政机关认识统一，行动一致，确保社会力量的治理主体地位。[7]其次，要转变政府职能，加大扶持力度，引导多种社会资源以多元化方式参与社区治理。一方面，政府要进一步简政放权，激发社会力量内生活力，提升其对社区资源的整合能力；另一方面，政府要畅通与基层民众和社会力量的沟通渠道，引导社会力量有针对性地参与社区工作，确保其服务精准、质量提升。再次，政府要加大正面舆论引导，善用宣传工具，有计划、有目的地向基层民众普及社会力量参与社区治理的相关知识，号召全社会关注、理解、支持、并参与社会力量在基层的治理服务工作，[8]提高公众知晓率和参与度。同时，也要动员并鼓励社会力量勇于探索多元化的参与方式、善于开发创新型的治理手段，增强其参与和支持社区治理创新的自觉性和积极性。

3.2 政府让渡、社会扶持，拓展社会力量参与城市社区治理的自主空间

理性审视当前多元主体协同治理背景下的政社关系，可以发现，政府的功能性引导和选择性支持导向虽然在一定程度上赋予了社会力量参与社区治理的自主空间，但同时也限定了其自主发展的行为边界。[9]为切实推进社区各治理主体之间的良性互动，政府有必要将其引导下的关键性资源和结构性要素进一步向社会力量让渡，在提升社会力量参与城市社区治理活力与能力的同时，也确保三元主体协同共治的实现及三者之间互动关系对等的维系。

首先，要探索社会力量半市场化发展模式，弱化其对政府资源的过度依赖。顾名思义，“半市场化”中的“半”是相对完全市场化而言的，为避免完全市场化的社会力量对利润和市场份额过度追求而忽视其公益属性和专业使命，可在政府与市场之间找一个合适的点，平衡“政府资助”与“自主发展”的关系，让社会力量所提供的核心服务资源部分转变为具有市场竞争力的交易资本，实现其经费来源的多元化和资源累积的多样化，[10]部分释放其对政府资源供给的过度依赖，同时也倒逼其为更好迎合服务市场的挑选而提升自身业务水平，更好地参与城市社区治理实践。

其次，要构建激励社会力量良性发展的社会认证机制，以质量提升促业务拓展，以业务拓展促自主性赋能。社会力量参与城市社区治理是一个多方资源有机整合的过程，其自主空间的进一步拓展既需要政府的行政合法性认同，也需要大众的社会合法性支持。目前，在国际上比较通行的做法，是建立公正权威的第三方社会认证机构，为公众提供相关社会力量参与社会治理的合法性资质信息。如此这般，构建具有中国特色的社会力量服务资质社会认证机构，并在此基础上探索建立社会力量参与城市社区治理的“准入退出”新机制势在必行。[11]该机制既应有优质服务组织的“光荣榜”，也应有失信惩戒团体的“黑名单”，形成优胜劣汰、质量至上的社会氛围和制度环境，这在确保社区治理服务质量的同时，也有助于促进优质服务组织业务范围的延伸和自主空间的拓展，可谓是双赢之举。

再次，要增强社会力量各组织之间的协作意识，搭建专业化、智能化的社会力量协同服务平台，以合纵连横促其自主空间增域扩能。具体来说，可利用大数据、互联网和人工智能等技术，依托社会力量基本信息资源库，通过规范高效的对接服务流程，实现社会力量之间优势资源的信息共享、全网流通、精准匹配，在满足基层群众日益增长的多元化公共服务需求的同时，也实现社会力量之间的互助合作、抱团发展、增域扩能。

3.3 苦练内功、自律自治，提高社会力量参与城市社区治理的社会公信力

通过对相关论述的梳理提炼，发现推进社会力量可持续发展的动因归纳无外乎两个，一个是外部因素，一个是内部因素。前文所述论及社会的认可与信任、政府的引导与保障等对社会力量的积极影响，这些都是外部因素在起作用。当然，打铁还需自身硬，社会力量的发展并非机械性地依赖于外部因素的变化，当其自身活力被完全调动时，社会力量的内部动力会改变外部因素作用的方式和结果。

首先，社会力量要优化充实人才队伍结构，增强自身承担更多基层社区治理服务的能力。一般来说，社会力量的分类体系涵盖了政治、经济、文化、社会与生态文明等诸多领域，但在当前的社区治理实践中，因为相关专业人才资源的匮乏，社会力量的服务供给只有限集中于养老、助残、妇女儿童等传统服务领域。针对这一短板，社会力量应充分发挥自身主观能动性，积极动员吸引社会各行业精英和专业人才加入自身服务网络，互通有无、优势互补，建成多元化的人才蓄水池。

其次，社会力量要加强自身针对性业务技能培训，加快社区治理服务专业人才的培养输出，强化技术应用，提高服务水平。一方面，要建立专家库，推动专业服务人才培养的智库建设。可广泛引进国内外优质社工培训师，也可选聘基层社会服务的先进工作者，作为入库的培训专家，开展社区治理服务人才培养的定向研究工作。另一方面，要建立专业人才培训机制。可联合高校、研究机构、社区、政府管理部门等不同主体，通过定期举办高级人才研修班等方式建立常态化专业人才和特色业务培训机制，提升社会力量在多层面多样化专业领域的服务水平。

再次，社会力量要进一步推进组织内部的改革创新，建立健全科学、严格、规范的自治机制，提升其社会公信力。自治能力是决定社会力量自我发展的核心能力，主要包括规范的自律条例、严格的监管机制、科学的业务流程设置等。社会力量内部要按照民主化、科学化的决策方式，以提升群众美誉度并实现自身可持续发展为重点目标，建立严格的行业道德规范、全面的筹集资金监管制度、畅通的信息发布制度以及科学的志愿者业绩评估制度等，确保组织内部的人员管理严谨有序，资金运转公开透明，信息报送及时通畅，服务效果监管到位，形成社会力量参与城市社区治理的高效长效机制。

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Value Connotation and Path Optimization for Participation of Social Strength in Urban Community Governance

CHEN Jun-xiu

(Theory Center, Party School of Wuhan Municipal Committee of Communist Party of China, Wuhan Hubei 430023, China)

the participation of social strength in urban community governance is a fundamental project for forging a social governance pattern featuring shared construction, shared governance, and shared benefits to help the country modernize governance system and capacity. In a new era where urban community governance needs to meet people’s needs for a better community life, the participation of social strength is helpful for urban community governance to “optimize structure”, “improve quality”, and “expand pattern”. During the participation, the government, market, and society as a ternary entity should work together to break through such practical predicaments as low social recognition, insufficient proactivity for development, and weak social credibility, using government guidance, market alienation, social support, and self-enabling as effective means.

social strength; urban community; community governance innovation

陈俊秀（1983-），女，副教授，博士，研究方向：社会治理创新.

全国地方党校（行政学院）重点调研课题（2019DFDXKT154）.

C912.8

A

2095－414X(2020)04－0066－05