基本养老保险全国统筹的依据、阻碍与推进路径

田先荣

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、引 言

长期以来,我国养老保险都存在着“地区分割”和“碎片化”的现象。从理论上看，这不符合社会保险的互助共济属性和所遵循的大数法则，制约着养老保险制度风险分散功能的有效发挥。从现实来看，由于地区间经济发展、抚养结构和制度改革等方面存在显著差异，地方统筹导致区域间的养老保险基金收支状况存在较大差距。东部的广东、山东、江苏等9个省份每年都有大规模的基金结余，其累计结余均突破千亿元；而中西部出现当期收不抵支的省份数量却逐年增加，2016年当期收不抵支的省份有7个，个别省份（如黑龙江）甚至出现了累计结余穿底的赤字情况（1）。除此之外，省级统筹还存在着地区间养老保险缴费基数和缴费率不一致以及养老金待遇差距过大现象，并由此产生了一些社会问题。

实行基础养老金全国统筹是解决地区间收支不平衡、促进地区公平的根本性举措，也是我国养老保险统筹层次提升的最终目标。近年来，全国统筹一直是我国养老保险制度改革的重点和方向，2011年实施的《社会保险法》规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”（2），2017年党的十九大再次提出“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险制度，尽快实现基本养老保险全国统筹”（3），在此期间相关文件也多次提出要加快全国统筹步伐，但是由于一直没有出台具体实施方案，全国统筹工作并未获得实质性进展。2018年基本养老保险中央调剂金制度的建立标志着全国统筹迈出了重要的第一步，但是需要明确的是，中央调剂金制度只是由省级统筹向全国统筹的过渡性政策，并非真正意义上的全国统筹，虽然可以为全国统筹破除一些障碍，但是却无法实现基础养老金在全国范围内的统收统支，也并非统筹层次改革的最终目标。由于经济、社会、体制和历史等多种因素相互交织，基础养老金全国统筹面临着诸多体制机制上的障碍，实施过程可谓是步履维艰。因此，加快全国统筹步伐对于深入贯彻落实党的十九大精神、完善我国基本养老保险制度具有重要的现实意义。

二、基本养老保险全国统筹的主要依据

自我国建立统一的企业职工基本养老保险制度以来，统筹层次历经多次变迁，由最初的“县级统筹、行业分割”状态走向市级统筹，并逐步实现了省级统筹（或省级调剂），当前正朝着实现全国统筹迈进。由地方统筹转向全国统筹是养老保险制度走向成熟的必然趋势，更是促进社会公平和提升经济效率的客观需要。作为我国养老保险制度统筹层次提升的最终目标，全国统筹有着充分的理论与现实依据。

（一）养老保险制度公平原则的体现

养老保险制度作为体现和促进社会公平的重要制度设计，属于国民收入的第二次分配，具有再分配功能，应该更加注重公平。近年来，为了促进城乡居民之间和城镇职工之间养老保险制度的公平性，我国进行了城乡居民养老保险制度的合并，实现了企业和事业单位养老保险制度的并轨。但是，区域之间的养老保险不公平问题依然存在。一方面，经济发达地区一般都是劳动力流入地区，大量外来劳动力缓解了当地人口抚养结构老龄化的趋势，其参保缴费为当地积累了庞大的结余基金，形成了经济越发达地区的养老金结余越充裕、缴费率水平越低的格局；另一方面，劳动力流动使输出省份的参保职工规模遭到挤压，基金收不抵支的情况进一步加剧，造成养老负担的加重。同时，由于经济发展水平和养老金收支结余上的不均衡，地区之间在养老金待遇计发上也存在较大的差距，东部发达地区的养老金待遇水平远高于中西部地区。这实质上是经济发达地区通过劳动力流动的形式将养老成本转嫁到欠发达省份，加剧了地区间养老负担和待遇的不公平[1]。只有实现全国统筹，形成基础养老金在全国范围内统收统支的格局，才能使不同地区公平地分担养老责任，促进地区间养老金待遇更加公平合理。

（二）均衡区域养老负担的理性选择

当前我国养老保险实行的是省级统筹体制，全国共有三十一个省级统筹区，格局较为碎片化。由于省份之间在经济发展水平、人口抚养结构、劳动力流动等方面存在明显的不均衡特征，导致各省在养老金收支平衡和抗风险能力上存在较大差异。2016年养老保险基金累计结余超过1 000亿元的省份共9个，当期收不抵支的省份也有7个，有13个省累计结余的可支付月数不足12个月，个别省份甚至出现累计结余穿底的情况。由于省级统筹下资金无法在全国范围内调剂，越来越多的省份正在面临着养老金赤字风险，从而加大了对财政补贴的依赖性。2003-2017年各级财政对基本养老保险的补助金额在逐年增长，累计已达3.97万亿元，其中仅2017年各级财政补助就达8 004亿元，财政补助占当年职工养老金收入的比例达到了18.48%（4），而中央财政是补助的主要来源。为了均衡区域养老负担，提高资金使用效率，2018年我国开始实行中央调剂金制度，意味着全国统筹迈出了重要的第一步。但是该制度只是一项过渡性政策，并非真正意义上的全国统筹。而实行真正的基础养老金全国统筹，增强互助共济性，是解决区域间负担不均衡、实现制度可持续性的根本出路。

（三）缩小地区养老金待遇差距的必然要求

在省级统筹体制下，依据当前的养老金待遇计发办法，各省基础养老金待遇与当地上年度在岗职工平均工资紧密相关，其目的在于实现统筹区内部参保人员的互助共济和收入再分配。但是从全国来看，由于区域经济发展水平的巨大差异，各省份之间的在岗职工平均工资差距明显，形成了不同地区养老金待遇差距过大的问题，使养老保险在地区之间的互助共济和收入再分配功能未得到有效发挥。如果实现全国统筹，采用统一的平均工资标准作为养老金待遇计发的依据，对于在全国平均工资水平以下的低收入地区而言，会因统筹层次的提高而获得高收入地区的横向基金调剂和转移支付，从而使其基础养老金待遇提高。高收入地区在经济发展之初，获得了国家政策、资金、税收等各方面的优惠和扶持，也获得了包括欠发达地区在内的其他地区资源、劳动力等要素的支持，全国统筹下地区间的养老金再分配是发达地区向欠发达地区的合理反哺。全国统筹扩大了养老保险基金的调剂范围，缩小了不同区域之间由于经济发展水平差异造成的养老保险结果不公平，发挥了地区间横向的互助共济和再分配功能，是降低区域间养老保险待遇差距的必然要求，符合公平正义和共同富裕的社会价值追求。

（四）促进劳动力自由流动的客观需要

中国养老保险制度的区域分割阻碍了劳动力的跨区域流动，主要是因为地方统筹、属地管理的方式使养老保险关系转移接续存在诸多限制[2]。根据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号）规定，职工跨统筹区的转移接续只能带走缴费工资的20%（个人账户8%的全部，社会统筹部分为缴费工资的12%），其余部分需要留在原工作地。这主要是考虑社会统筹部分由转出地用人单位缴费组成，为该统筹区的全体参保人共同所有，需要协调与转出地的利益关系。但是这对于转入地来说不公平，因为只接收参保人社会统筹缴费的一部分，会损害转入地其他参保人的利益。地方统筹下的养老保险关系跨区转移接续，实质上是“转入地”与“转出地”局部利益的重新分配，涉及复杂的利益关系，容易造成“愿转不愿接”的问题[3]。养老保险制度的地区分割现状，使各地区养老保险制度独立运行、互不衔接，信息无法共享互通，这为转移接续设置了诸多藩篱，阻碍了劳动力的跨区域流动。而全国统筹的“统收统支”模式将使地方政府之间基本上不存在各自的收支利益，避免出现相互之间的责任推诿，使养老保险关系转移更具便捷性，有利于从根本上解决养老保险关系转移难问题,促进劳动力的合理流动，推动全国统一的劳动力市场的形成和完善，实现市场资源的优化配置，促进经济增长。

三、阻碍基本养老保险全国统筹的主要因素

（一）区域经济发展不平衡

养老保险制度发展的不平衡归根结底是因为我国区域经济发展的不平衡，这是全国统筹的最大障碍。区域经济发展水平的差异造成不同省份养老保险缴费和待遇呈现出明显的差异。经济发达地区由于基金结余多、缴费职工规模大和基金支付保障能力强，缴费率普遍较低，企业负担也较轻；且该地区在岗职工平均工资较高，其退休人员的养老金待遇也远高于欠发达地区。在全国统筹模式下，无论采取何种方式计算平均工资作为养老金待遇的计发标准，都必然存在发达地区向欠发达地区的收入转移，这是制度改革实现互助共济的初衷。但这在一定程度上损害了高收入地区的养老金福利，不符合“帕累托改进”的原则[4]。此外，我国区域经济发展不平衡在短时间内无法得到彻底解决，意味着这种福利损失也将长期存在，使政策推行面临各种阻碍。

（二）政府利益的非完全一致

在现行的中央与地方“分灶吃饭”的财政体制下，各级财政是一种分级包干、自求平衡的关系。在养老保险制度上，由中央负责养老保险政策的制定，地方政府据此制定适合本地区的具体方案，并负责养老保险费征缴和待遇发放，养老保险基金形成地方政府的财政专项资金。由于区域间经济发展水平和抚养结构的差异，各地基金收支差额和累计结余差距巨大。在省级统筹体制下，中央与地方政府的利益并非完全一致，中央政府的目标是基础养老金在全国范围内的收支平衡，实现整个社会的福利和效用最大化；而地方政府的目标是本地区收支平衡或者收大于支，实现地方利益最大化。因此，基金富余的地区不愿打破原有利益格局去填补其他地区的缺口，并且由于长期的财政分灶体制，已经固化的地方利益格局难以打破和协调。基础养老金全国统筹的推进还可能诱发地方政府的道德风险，例如，基金征缴积极性下降、对中央转移支付依赖性增强、退休审批不严格等现象。政府间利益难以协调造成了基础养老金全国统筹的推进步伐缓慢、阻力重重。

（三）央地政府权责不明确

在当前省级统筹制度下，养老保险的事权在地方政府。地方政府负责养老保险基金的征缴和待遇发放，并进行基金管理。当出现基金结余时，资金都是由各地方政府留存，而一旦出现收不抵支的情况或者支付保障能力不足时，地方政府的财政保障能力往往十分有限，对中央财政的转移支付具有很强的依赖性。因此，在省级统筹体制下央地政府存在事权与支出责任的不对称。一般来说，统筹层次提高到哪一级政府，就应该由哪一级财政承担兜底责任[5]。在全国统筹体制下，养老保险理应明确为中央事权，并由中央财政承担财政兜底的责任。虽然2011年实施的《社会保险法》明确提出“基本养老保险逐步实行全国统筹”，党的十九大再次明确“尽快实现养老保险全国统筹”，但是当前依然没有明确在全国统筹体制下养老保险事权和财权的归属，也没有明确中央和地方财政在养老保险中承担的支出责任。中央与地方政府在权责上的不明确，使基本养老保险全国统筹存在体制上的障碍。

（四）历史债务未合理承担

1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》颁布实施，企业职工基本养老保险制度由现收现付制转向“统账结合”的部分积累制。“老人”没有个人账户，按照旧制度领取养老金；“中人”在新制度实施之前没有个人账户积累，过去工作年限视同缴费年限，缴纳费用均由社会统筹基金支付，由此便形成制度转轨的历史债务问题。长期以来，由于政府财力有限，历史债务并未得到合理有效的承担，而是通过当期职工和企业的统筹缴费去解决，导致长期以来缴费率居高不下和个人账户“空账运行”[6]，这实际上是通过缴费的方式将历史债务转嫁到参保人和用人单位身上。当前，制度转轨形成的历史债务承担主体是中央政府、地方政府、社会（参保人、用人单位）还是由多方共同承担仍未加以明确。此外，我国不同省份历史债务规模差异较大，如果将统筹层次提高到全国层面，那么历史债务就会通过基金收支和统筹调剂的方式在地区间进行转移和分摊，造成地方之间利益纠纷。因此，在全国统筹体制下，明确制度转轨历史债务的承担主体是谁以及如何合理有效地解决历史债务问题至关重要。

（五）省级统筹不彻底

2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》提出“在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹”。2007年原劳动保障部、财政部《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》提出，各地要在养老保险制度“六统一”基础上建立和完善基本养老保险省级统筹，实现养老保险基金在全省范围内的统收统支。但是到目前为止，仅有部分省份实现了“统收统支”模式的实质性全省统筹，大多数地区仍然属于名义上的省级统筹，实际上还处于“县市统筹、省级调剂”阶段，并非真正意义上的省级统筹。基本养老保险省级统筹不彻底使统筹层次呈现出“碎片化”格局，给各省内部的统一管理带来相当大的难度。全国统筹是省级统筹向更高统筹层次的一个提升，实现真正的省级统筹是全国统筹的重要条件和基础。然而，当前统筹层次的“碎片化”特征使省与省之间和省份内部在费用征缴、待遇水平、基金管理上难以统一，甚至出现差距逐渐扩大的趋势，严重阻碍了全国统筹的实施进程。

四、推进基本养老保险全国统筹的主要路径

基本养老保险全国统筹是一项复杂而系统的制度变革，面临着历史与现实多方面因素交织形成的巨大阻碍，在其推进过程中必须协调和平衡各方面的利益关系，包括横向地区之间的利益关系和纵向中央与地方之间的利益关系。这些利益关系和阻碍因素既涉及地区经济发展差距，也涉及政府权责体制和利益目标的差异，还受到制度变革等历史因素影响。因此，当前的改革既要坚持全国统筹的目标导向不动摇，也要立足现实情况，结合面临的具体阻碍因素，有针对性解决和突破，各方面协调推进，使全国统筹推进工作具有实质性进展。

（一）提高中央调剂金比例

在区域经济均衡发展短期内无法实现的情况下，发挥中央调剂金的地区横向再分配功能，均衡各地区养老负担显得至关重要。由中央调剂金制度过渡到基础养老金全国统筹是目前情况下较为现实可行的途径。中央调剂金在起步阶段筹资比例暂定3%，主要是为了适当照顾基金结余量大地区的利益、一定程度上规避地方政府的道德风险、减少改革阻力而确定的，但是随着中央调剂金制度的全面推行和逐步深入，必然要求扩大基金筹资和调剂的规模，更好地均衡省际负担。通过逐步提高调剂力度，既能保障支付压力大的省份养老金能够按时足额发放，也能为实现真正意义上的全国统筹破除一些体制机制上的障碍，积累改革经验，使全国统筹工作获得实质性进展。

（二）合理划分央地政府权责

应当明确基本养老保险主要为中央事权和财权，由中央负责制定统一的养老保险政策，编制全国养老保险基金收支预算，并对基金“收支余”进行全额预算管理，实行统收统支[7]。即由中央负责核定养老保险缴费基数和费率，逐步实现由税务部门代为征缴养老保险费，所有征缴收入全部进入中央财政专户，实行统筹管理使用，结余部分纳入中央财政专户进行统一管理；并由中央负责养老保险待遇核定和制定调整政策。而地方政府的社会保障经办机构的主要职责是承担所辖地区的参保登记、退休审核、信息管理维护及经核定后的待遇发放工作等[8]。同时，还要合理划分中央和地方政府财政支出责任，明确双方对基本养老保险基金的补贴比例。根据权责一致的原则，统筹层次提升到了全国层面，还应该明确当养老保险基金出现缺口收不抵支时由中央财政承担兜底责任，保障养老金按时足额发放。只有央地政府权责明确，才能避免责任推诿，破除体制障碍。

（三）建立激励与约束机制

在基础养老金全国统筹体制下，各地征缴的养老保险基金由中央集中管理和使用，地方失去了对基金的支配权力，这可能会使地方政府产生道德风险问题，例如，征缴积极性下降、参保扩面和稽核工作懈怠、退休审核不严格、增强对中央的依赖性而滋生“搭便车”等行为，将养老保险责任向上转嫁到中央政府。因此，建立起相应的激励与约束机制是全国统筹顺利推进和实现的重要环节之一。在基础养老金待遇核定时，要充分考虑不同地区物价水平差异，保障待遇与当地生活水平相适应；考虑地方经济发展、人口结构等方面的差异性，在法定框架下适时允许和赋予地方政府设定“养老金附加”权限[9]；将养老保险参保扩面和基金征缴工作纳入政府及官员考核体系；严格规范退休审核工作，抑制提前退休行为；加强对地方社保经办机构的监督与考核，设置相应的奖惩机制等。

（四）明确历史债务承担主体

历史债务是由于养老保险制度变革中筹资模式转变的原因导致的。“老人”和“中人”在新制度实施前虽然形式上没有个人账户的积累，但是其劳动和贡献很大程度上在新制度实施之前就已经转化为政府所持有的国有资产或者是当期政府财政收入。因此，历史债务理应由政府承担，而非以“挖东墙补西墙”和维持当期高费率的方式进行消化。在全国统筹工作逐步推进时，应当明确政府为历史债务的主要承担者，同时，通过多种途径筹集资金承担历史债务，如加大财政对基本养老保险基金的补助、通过财政转移支付建立储备基金、划拨中央和地方国有资本充实社会保障基金等。只有明确承担主体，才能不带着历史债务进入新制度，避免成为一笔“糊涂账”而产生责任推诿和矛盾纠纷等问题，为基础养老全国统筹的顺利实施减少障碍。

（五）进一步完善省级统筹

由于各地在经济社会发展和工作推进力度方面存在差异，省级统筹制度呈现出不平衡、不彻底的特点，造成了统筹层次的碎片化，阻碍了全国统筹工作的推进。因此，在全国统筹还未全面实施之前，地方政府要继续推进和完善省级统筹制度，按照基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理“六统一”的要求，尽快实现基本养老保险基金在省级层面的统收统支。具体来说，就是各省要执行国家统一规定的费率政策和待遇政策，夯实养老保险缴费基数；完善省级预算制度，加强基金统一调度使用；强化收支管理，规范养老保险经办规程；加强信息化建设，推动信息横向共享和纵向互通。通过进一步做实省级统筹，为实现全国统筹创造有利条件。

注 释

（1）参见2011-2017年《中国统计年鉴》，国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。

（2）参见《中华人民共和国社会保险法》第八章第六十四条：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”

（3）参见《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。

（4）参见2003-2017年《人力资源（劳动）和社会保障事业统计公报》，人力资源和社会保障部网站，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/。