政府信息公开中个人隐私保护研究——以《政府信息公开条例》第15条为视角

蒋 艳

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、问题的提出

近年来，公民个人隐私泄露事件频仍，尤其是在数字时代的今天。大数据、人工智能等新兴事物的出现，使得公民的个人信息存储也发生了很大变化，而政府⑴掌握着海量的公民个人信息，有些信息一旦出现泄露，则可能产生不可预知的后果，甚至影响到社会的稳定。因此，政府对于涉及公民个人隐私、商业秘密等方面的信息，在决定是否公开的时候需要审慎。《政府信息公开条例》第15条⑵明确规定政府在涉及商业秘密、个人隐私等方面该如何处理公开与不公开的关系，但是由于法条用语的模糊，给实践操作带来了较大不便。

譬如，在茹海、申圣亮等诉黄山市人民政府等一审行政判决书中⑶，茹海等十人在太平湖从事养殖多年，当地政府为了在太平湖湖面上建造水上飞机项目将其养殖网箱强拆。为此，茹海等十人申请公开黄山市政府与中航工业幸福航空控股有限公司签订的《关于发展水上飞机通用航空产业及相关产业的战略合作协议》内容，黄山市政府经过审查，认为案件涉及商业秘密，拒绝公开。安徽省政府维持了复议决定。而在方桂来诉广州市白云区教育局二审行政判决书中⑷，被上诉人方桂来申请公开加拿达中英文幼儿园聘请的外国专家单位资格材料以及所有外籍教师在中国居住资格、任职资格和身体健康检查材料。上诉人广州市白云区教育局作出不予受理决定。而法院认为，外籍教师身体健康检查材料关系到幼儿园全体学生的健康安全，若以涉及个人隐私为由不公开将给幼儿园学生、家长的利益造成重大影响，基于公共利益的考量，判决行政机关予以公开。

通过上述的两个案例可以看出，在涉及商业秘密和个人隐私的案件上，行政机关的做法是不同的。有的以案件信息涉及个人隐私或者商业秘密为由，不予公开；有的则认为案件虽然涉及商业秘密或者个人隐私，不公开会影响公共利益，予以公开。笔者认为，从《政府信息公开条例》第15条的但书中可以看出，在商业秘密和个人隐私的问题上，公开与不公开在一定程度上取决于行政机关的自由裁量。首先，需要明确的是何为个人隐私？其次，行政机关在涉及个人隐私的案件上公开政府信息应当遵从什么程序？最后，行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响，如何认定会对公共利益造成重大影响，即如何权衡公共利益与个人利益之间的关系？

二、理论省思：政府信息公开中的公众知情权和个人隐私权之间的博弈

政府信息公开在满足公众知情权的同时，从另一个层面来看，也是赋予公众监督的权力。但对于一些涉及商业秘密或者个人隐私的信息，若予以公开，虽对保障公众知情权有利，却也会损害到另一部分人的个人隐私权。因此，有必要界定个人隐私的范畴，平衡两者之间的冲突。

（一）个人隐私权

随着社会不断发展，人们的权利意识也在提高，法律对于公民权利的保护也在逐渐周延。隐私权的主体是自然人，隐私权的内容是与公共利益无关的，主要是指对个人信息、私人活动或私有领域进行支配的一种人格权[1]。另外，隐私权还包括多项内容，如个人生活安宁权、个人生活情报保密权、个人通讯秘密权等。隐私权作为公民众多权利中的一项，与公民自身的利益相关，应当加强保护。一方面，应当明确个人隐私与个人信息的内涵和外延是存在差异的。笔者认为，个人隐私与个人信息之间是一种交叉关系，两者存在重合的地方，又区别于彼此。隐私主要包括生活安宁和生活秘密两个方面[2]，而个人信息主要是能够识别自然人的信息，譬如自然人姓名、照片等。“隐”字是隐私权的核心内容，说明是不愿意为外界所知晓的内容，而个人信息权是自然人能够自由支配和使用的内容。另一方面，个人隐私权应当具备区别于其他权利的构成内容。有学者认为，个人隐私权应当具备隐私保留权、隐私控制权和隐私自卫权三点主要内容[3]。从中可以看出，公民对于个人隐私的内容拥有控制权，换而言之，是否公开该隐私，完全取决于公民个人。笔者认为，这种控制并不是绝对的控制，而是不完全的控制，当面临公共利益时，个人利益要适度让位于公共利益。此外，笔者认为，将隐私权的内容概括为以上三点并不全面，还应当包括个人隐私的知悉权，即公民有权知道行政机关保存的有关个人隐私的内容；个人隐私的修改权，即公民有权对于行政机关保存的不正确的个人隐私提出修改；个人隐私的救济权，这是一项必不可缺少的内容，有权利必然就有救济，无救济的权利是没有意义的权利，应当对行政机关侵犯公民个人隐私的情形提供救济渠道。

但是，政府信息公开时就存在着可能侵犯公民个人隐私的情形。譬如，以公开透明的名义泄露公民隐私信息，任性公开、任意公开的惯性违规现象在政府数据开放中层出不穷[4]，使得公民个人隐私处于一种“裸奔”状态。另外，还存在借公共利益之名，行公开公民个人隐私之实。因为行政机关“认为”不公开对公共利益造成重大影响的，可以予以公开，所以，在一定程度上，是否公开主要取决于行政机关。显然，行政机关对于个人隐私保护存在很大的自由裁量空间，这不利于对个人隐私的周密保护。

（二）公众知情权

知情权(the right to know)一词作为法学概念，特指一种权利主张，是由美国学者肯特·库珀在1945年1月的一次讲演中首先提出来的[5]。而知情权在我国的体现就是政府信息公开。知情权有广义和狭义之分，区分的依据就是知情权主体的范围不同，前者是指个人或团体，后者是指公民。就我国而言，有权申请政府信息公开的主体包括公民、法人和其他组织，属于广义上的知情权。

除行政机关主动依职权公布的信息外，行政机关对于依申请公开的信息，尤其是在涉及公共利益的事情上是否公开个人隐私，一个重要考量因素就是公众的知情权。公众的知情权是公共利益的内在本质要求，保障公众的知情权就是在考量公共利益。有学者认为，公众知情权的内容应包括知政权、社会知情权、个人信息知情权和法定知情权四个方面[6]。然而，公众的知情权与个人的隐私权并不完全一致，两者经常发生冲突。

（三）个人隐私权与公众知情权之间的冲突

政府信息公开是为了满足公众的知情权，表现为一种积极的权利，而个人隐私保护是为了阻止政府公开个人隐私，防止他人获取该部分信息，主要表现为一种消极的权利。两者之间发生冲突，是一件在所难免的事情。究其本质就是公共利益与个人利益之间的选择冲突。

导致两者冲突的重要的原因就是信息的两面性。无论是从申请人的角度，还是从被申请人的角度来讲，都是为了维护自身利益。但是，一方是基于公共利益考量，而另一方则是从个人利益的角度考量。笔者认为，所谓的信息两面性就是指，同一信息既涉及公共利益，也涉及个人隐私，公开有利于维护公共利益，反之，则保护了个人隐私。譬如，前文案例中加拿达中英文幼儿园聘请的外国专家单位资格材料以及所有外籍教师在中国居住资格、任职资格和身体健康检查材料，对于申请人来说，是为了维护公众的知情权，而对于该机构的老师来说，则属于个人隐私的内容。公开与否便成为公众知情权与个人隐私权保护冲突的导火索。

不可否认的是个人隐私权与公众知情权之间也存在一定的联系。譬如，有学者就认为，政府信息公开有助于隐私权的保护[5]。笔者认为，两者之间存在联系的前提是政府在衡量公共利益与个人利益的基础之上，审慎有选择地公开信息。所以，从某个方面来看，对于个人隐私权的保护，也有所裨益。因而，两者之间虽然存在联系，但不能否认冲突的存在。

三、现实进路：数字时代政府信息公开中个人隐私保护的对策

当今，信息的储存载体发生了很大的变化，使得信息保护变得更加重要。因此，行政机关在信息公开的过程中要综合判断是否予以公开，尤其是涉及个人隐私、商业秘密等问题。

（一）个人隐私的实质解释

政府信息公开中涉及个人隐私的部分要进行实质化的解释，合理确定个人隐私的边界。笔者认为，对于个人隐私的解释要从主客观的角度进行，防止解释的片面化。从主观角度来看，衡量是否属于个人隐私的标准主要包括两点：即当事人是否愿意公开；当事人是否实施了公开行为[7]。一方面，就当事人是否愿意公开而言，从“隐私”一词中可以看出，其内涵就是不想让他人知道，或者不方便让他人知道的信息。譬如，在“张某诉长沙市财政局不履行政府信息公开一案”中，二审法院的观点十分明确，个人隐私是公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密⑸。所以，个人意愿是衡量隐私与否的标准之一。另一方面，对于当事人不愿意公开的内容，行政机关可以将其作为考量是否属于个人隐私的重要标准。从反面来看，对于当事人愿意主动公开的内容，则没有必要认定属于个人隐私，可以径行公开。在《政府信息公开条例》第15条中明确规定，在涉及个人隐私和商业秘密的问题上，第三人存在一定的选择空间，但只是就同意公开而言。所以，对于当事人愿意主动公开、愿意被外界所知晓的内容，行政机关就不要再以个人隐私论处。

从客观角度来看，衡量是否属于个人隐私存在三个标准：第一，行政机关要站在社会一般人的角度考量该信息，若与大众的认知相符，可将其作为个人隐私论处；若与大众的认知相去甚远，则不能将其作为个人隐私。总之，对于个人隐私与否的评价，要符合国民的预测可能性。第二，可以通过专业化的机构，对信息进行鉴定和识别。行政机关对于个人隐私无法认定的时候，可以参照国家秘密的标准，将有关信息交专业的鉴定机构进行评定。第三，把公开后可能带来的危害性作为个人隐私认定的重要指标。个人隐私一旦泄露可能产生不良的社会影响。而对于有些信息的公布，不会对公民个人产生影响，或者产生的影响可以忽略不计，可以不认定为个人隐私。

综上，对于个人隐私的界定，从主客观的角度进行，可以有效地对相关信息进行归类。

（二）个人利益与公共利益权衡的精细化判断

行政机关对涉及个人隐私的信息公开与否，公共利益是其参考的主要因素，行政机关认为不公开相关信息，可能会对公共利益产生重大影响时，就会公开。笔者认为，从《政府信息公开条例》第15条的内容可以看出，政府在确定是否公开个人隐私信息上拥有较大的自由裁量权。在认定是否会对公共利益造成重大影响时，完全由行政机关进行裁量，对于个人利益的保护显得不足。因此，笔者认为，对于公共利益以及公共利益与个人利益之间的比较应当进行精细化判断，做到既保障公民的个人利益，也合理考虑公共利益。

第一，行政机关在公开相关信息时要遵守利益衡量原则。个人利益是以公共利益为存在前提，有时需要牺牲个人利益，保全公共利益，但并不是所有的个人利益都没有公共利益重要。由于隐私信息是多种不同形态特征信息的集合，故只有对不同信息类型给予不同程度的分层保护，才能使限制合理化[8]。对于涉及隐私部分的信息进行分级处理，根据隐私的重要程度，划分不同的层级，采取不同的保护手段。在涉及公共利益时，可以有效地与个人利益进行比较，再作出是否公开的决定。

第二，行政机关要遵从比例原则。比例原则可谓是行政法的帝王原则，在公共利益与个人利益的衡量上，尤其重要。特别是在行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的时候，要采取对公民隐私权损害最小的方式进行。譬如，一方面，对于公民个人隐私中能够做区分处理的，予以区分处理。另一方面，也可以对公民个人隐私进行去识别化处理。所谓个人信息去识别化，即行政机关可以采用一些技术手段，对其所收集、掌握的数据隐私进行集中筛查，将其中能够识别特定个人身份的数据隐私予以删改的过程。通过对具有可识别性的个人隐私信息进行删改，在保留信息特定用途价值内容的同时，也降低了可能对信息主体的隐私造成威胁或损害的风险[9]。

此外，对于某些无法去识别化处理，或者说一旦去识别化就会使其根本价值丧失的政府信息，尤其是涉及个人隐私的部分，应当认识到，去识别化实际上只是降低侵犯公民隐私风险的技术手段，是个人隐私公开的正当化事由之一而非必经程序，倘若能够征得第三方的同意，自然也就合法化，并不一定要求去识别化处理。

（三）建立个人隐私的审查机制

个人隐私的审查是决定政府信息是否公开的前提条件，在政府信息的公开过程中起着举足轻重的作用。审查机制是公开与否的源头机制，只有通过了信息审查，才能有效确定该信息是否属于个人隐私。没进行审查的内容，说明不涉及个人隐私，可以径行公开；对于进行审查的内容，要将个人利益与公共利益进行考量，以确定内容是否公开。笔者认为，在审查机制前可以对政府信息进行进一步的分级处理，这可以为信息审查节省时间。

建立个人隐私的审查机制，可以类比法院的立案登记制度。行政机关对于依申请公开（除政府主动公开的以外）的政府信息，当事人的公开申请要先予以接受，进行初查，再决定是否受理。在初查的过程中，可以对相关信息进行处理，为接下来的正式审查筛除一些不必要的信息。

总之，对于信息公开申请先分类初查，再决定哪些需要“立案”受理。受理之后，对于涉及个人隐私的信息，要严格遵守信息的公开程序。笔者在下文中介绍信息的公开流程，以期规范个人隐私的公开机制。

（四）规范个人隐私的公开程序

行政机关要严格遵守信息公开的程序，尤其是对涉及个人隐私方面的信息，必须进行价值衡量。笔者认为，行政机关在公开政府信息时，要严格遵守以下程序（图1），逐步进行判断，以期兼顾公共利益与个人利益之间的平衡。

图1 政府信息公开流程

首先，行政机关判断政府信息是否属于国家秘密，若不能判定，则由相关的保密部门进行判断。如果申请公开的信息涉及国家秘密，譬如，有关国家安全、经济安全、公共安全，则属于绝对不公开的范畴。其次，判断是否涉及个人隐私，对于能进行去识别化的手段进行处理的，处理后予以公开；不能进行去识别化进行处理的，要书面征求当事人意见，当事人同意的，则予以公开。最后，对于当事人不同意公开的，要进行公共利益与个人利益的考量。如判定公共利益大于个人利益时，则予之公开，同时，要通知当事人；反之，则不予公开。政府在信息公开的过程中遵守上述流程也是正当程序原则的体现。正当程序原则就是要求行政机关要严格遵守相应的程序从事行政管理活动。

（五）完善相关的救济措施

法谚有云：“无救济则无权利。”信息公开也不例外，需要对申请人，尤其是第三人的权利予以救济。一方面，对于申请人而言，其申请遭到行政机关拒绝或者对于行政机关的答复不满意时，申请人可以向信息主管部门、上一级行政机关或者同级人民政府进行举报、投诉；另外，也可以向该行政机关的上一级行政机关或同级人民政府提起行政复议，还可以直接提起信息公开之诉，或者经过复议之后再起诉，以维护自己的合法权利。

笔者认为，在信息公开的过程中尤其要加强对于第三人的权利救济，因为在涉及个人隐私方面，第三人在信息公开中往往处于不利的地位。有学者提出从以下四个方面保障第三人的权利：一是政府拟决定公开后的征求意见程序；二是确定公开前的听证程序；三是公开决定的作出与公开决定的执行相分离；四是明确规定“救济期间公开决定中止执行”的制度[10]。笔者认为，上述四个方面对于保障第三人权利具有合理性，但仍存在一些不足。譬如，第三人隐私信息被错误公开后该如何救济？这也是保障第三人权利的核心环节。因为个人利益与公共利益之间可能存在难分高低的境地。行政机关若认为公共利益更重要，而公开了个人隐私，事后发现个人利益更值得保护，那么，对于错误公开的信息，应当对第三人予以救济。笔者认为，在前述的制度基础上，应当建立“信息错误公开后的补偿或赔偿制度”。因为，个人隐私一旦被公布，就会被公众所知悉，具有不可恢复原状性。所以对于行政机关故意或者重大过失公布的个人隐私，应当给予第三人适当的赔偿。具体的赔偿标准可以参照因公开个人隐私给第三人造成的损失或者在公众的受益范围内进行。对于行政机关非因故意或者重大过失公开（前提是个人利益大于公共利益）的个人隐私，应当给予第三人适当的补偿。

综上，行政机关在涉及个人隐私公开的问题上，要严格遵守上述程序，既可以有效保障个人利益（个人隐私权），又可以维护公共利益（公众知情权），进而实现公共利益与个人利益之间的平衡。

四、结 语

政府信息公开是建设服务型政府的一项内容，对于公众知情权的保障至关重要。行政机关在公开涉及个人隐私信息的时候，对于个人利益的保护有待加强。在数字化技术飞速发展的今天，个人隐私权保护变得愈加重要。政府在涉及公共利益时，需要严格遵守利益衡量原则，既对公众知情权有保障，也对个人隐私权有保护。要做到两利相权取其重，两害相权取其轻，在信息公开的过程中，逐步完善对个人隐私的保护。

注 释

（1）本文所称的政府不仅包括各级政府，而且包括各级政府的职能部门，主要是指行使行政职权，负有信息公开义务的机关。

（2）《政府信息公开条例》第15条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。

（3）参见茹海、申圣亮等诉黄山市人民政府等一审行政判决书，黄山市中级人民法院（2017）皖10行初8号。

（4）参见方桂来与广州市白云区教育局其他二审行政判决书，广州市中级人民法院（2014）穗中法行终字第1703号。

（5）参见张某诉长沙市财政局不履行政府信息公开一案二审行政判决书，长沙市中级人民法院（2012）长中行终字第29号。