浅述突发公共卫生事件与应急管理

2020-12-28沈曙铭

实用口腔医学杂志 2020年2期

沈曙铭

突发公共卫生事件是全球共同面临的严峻挑战。在重大突发公共卫生事件中，所有国家与人类都是命运共同体。进入21世纪，重大传染病疫情对人类健康和社会发展的威胁持续存在，特别是发生在2003 年的严重急性呼吸综合征(severs acute respiratory syndrome，SARS)，2009 年H1N1人感染高致病性禽流感(Influenza A H1N1 2009)、2014 年西非埃博拉出血热(Ebola virus hemorrhagic fever，EBHF)，以及2015 年韩国中东呼吸综合征(Middle east respiratory syndrome，MERS)，都造成人类巨大的生命与财产损失。如何应对突发公共卫生重大危机事件，已经成为世界各国政府和国际组织高度关注与研究的重要课题之一。

1 新中国成立前的突发公共卫生事件回顾

1.1 历史上的大灾大疫[2]

病原体与人类同进化，疫灾与人类相始终。疫灾一直是中华民族的重大灾难之一。中国有3000多年的疫灾纪录史，形成了世界上最长疫灾时间序列。据龚胜生对中国疫灾时空分布变迁规律的研究[2]，有确切疫灾年份记载的春秋时期至清朝时期(公元前770～公元1911 年)2 681 年中，疫灾之年共计669 年，平均疫灾频度为每4 年就有1 年发生。从发生疫灾朝代看，669 个疫灾年份中清朝占32.6%、明朝25.3%、魏晋南北朝11%。各朝代的疫灾频度中，清朝82%、明朝61%、元朝和南宋约33%、魏晋南北朝和北宋约20%。进入民国时期，鼠疫、霍乱、天花等瘟疫在全国大范围肆虐，如1910～1911 年东北肺鼠疫、 1918 年晋绥鼠疫、 1918～1919 年流感大流行、 1932 年全国霍乱以及1934 年河北霍乱流行等。上述大灾大疫不仅造成某时代的人口大量减少和和社会经济凋敝，甚至影响到政权的稳定和更迭。中国近代史上1910～1911年的东北鼠疫大流行造成了国家元气大伤，清政府统治削弱，某种程度上助推了清王朝政权的消亡。

1.2 大灾大疫的应对措施[3]

魏晋南北朝时期，政府和民间采取的应对措施主要为：①遣医送药、无偿治病；②减轻民间税赋、接济财物、抚恤民众；③传染病人实施隔离；④编写医书颁行民间。但受到各时代政权体制不同的制约，上述措施应对作用微薄。宋代开始，中央政府对大灾大疫防治的关注和重视程度明显提高，主要表现在：①设置医药组织，为染疫民众提供医药服务；②建立社会保障机构，隔离和救治病人；③进行公共卫生环境治理等。防疫救灾在这个时期有了明显的进步，对社会安定起到一定的作用。清朝至新中国成立前，近代防疫思想和手段逐渐被政府和民众所认知，此阶段主要应对措施有：①制定相关法律制度及规章，建立基本防疫体系框架；②设置卫生警示制度，开展或协助防疫抗疫实施；③宣传和开展传染病疫苗预防接种工作，如霍乱、伤寒、天花等；④疫情期间进行防病知识宣教；⑤建立与维护公共设施，加强社会与公共卫生环境的治理与改造；⑥加强民众卫生思想教育，鼓励社会民众积极参与和应对疫情。这时期的相关应对措施较好地减轻了因大灾大疫带来的社会动乱和民众恐慌意识。

2 突发公共卫生事件与应急管理相关概念

2.1 突发公共卫生事件

突发事件[2]：是对突然发生的危及公共安全、社会秩序和人民生活的各种紧急情况的总称，是一种需要做出迅速、特殊反应的事件。国际上将突发事件分为灾难、突发事件、复杂突发事件和危机四个层次。

突发公共卫生事件[2]：是指突然发生，造成或者可能造成对社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒及其他严重影响公众健康的事件。其中群体性不明原因疾病[3]是指短时间内某个相对集中区域内，同时或者相继出现具有共同临床表现病人，且病例不断增加，范围不断扩大，又暂时不能明确诊断的疾病。重大传染病疫情[3]是指某种传染病在短时间内发生、波及范围广泛，出现大量病人或死亡病例，其发病率远远超过常年发病率水平。主要包括《传染病防治法》中的37 种传染病暴发流行、已发现或已被控制的传染病再度发现，新发传染病流行以及人畜共患疾病在人间传播。值得注意的是，新发传染病目前在全球已经呈现多发趋势。新发传染性疾病[3]狭义是指全球首次发现的传染病；广义是指一个国家或地区新发生的、新变异的或新传入的传染病。根据突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围，我国将其划分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)、一般(Ⅳ级)四个级别。

《国际卫生条例》[4](international health regulations，IHR)对“国际关注的突发公共卫生事件”定义为：①通过疾病在国际传播构成对其他国家的公共卫生危害；②可能需要采取协调一致的国际应对措施。其中“公共卫生危害”[2]是指具有损及人群健康可能性的事件，特别是可在国际传播或构成严重和直接危害的事件。

2.2 应急管理与卫生应急

应急管理与卫生应急[2]：是指在突发公共卫生事件发生前或发生后，采取相应的监测、预测、预警、储备等应急准备，以及现场处置等应急措施，及时对产生事件的可能因素进行预防，对已出现的事件进行控制，同时实施紧急医疗卫生救援，以减少对社会政治、经济、人民群众生命安全的危害。应急管理主要包括预防与准备、监测与预警、信息报告、应急反应、善后处理五大内容。卫生应急响应[2]主要包括医疗卫生救援分级响应、现场医疗卫生救援与指挥、疾病预防控制和卫生监督、信息报告与发布，以及医疗卫生救援应急响应的终止五个阶段。根据《国家突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案》有关规定，视人员伤亡与健康危害情况，应急医疗卫生救援事件也划分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)、一般(Ⅳ级)四级。

2.3 应急响应机制[2]

响应是指响应主体对事件做出的反应，以及根据事件发生的特点及时采用相应措施，有效控制事态，使事态向正常状态转变。突发公共卫生事件应急响应机制是指当事件发生时，事件响应系统中的组织及其内部之间的相互关系。应急响应机制是突发公共卫生事件应急管理工作的重心，其运行流程主要包括：响应过程、响应分级、响应程序以及采取的相应措施。按照《突发公共卫生事件应急条例》有关规定，发生特别重大(Ⅰ级响应)事件时，应当启动国家响应；发生重大(Ⅱ级响应)事件时，应当启动省级响应；发生较大(Ⅲ级响应)事件时，启动市级响应；发生一般(Ⅳ级响应)事件时，启动县级响应。

3 突发公共卫生事件应急管理的法制建设与国际合作

3.1 法律制度建设[2]

新中国成立初期，人民健康水平低下，急烈性传染病流行，人口死亡率为20‰，婴儿死亡率200‰，平均期望寿命只有35 岁。卫生机构及从业人员数量少、水平低且分布不均，缺医少药现象严重，突发公共卫生事件应急与防控能力非常薄弱，相关法律制度缺失。

新中国成立至21 世纪初，中国政府针对突发公共卫生事件应急处理措施严重不足的问题，于1949 年9 月第一次召开了全国卫生行政会议，初步确定了“预防为主”的全国卫生功能建设总方针。在逐步推进相关制度建设的同时，也不断建立与健全公共卫生专业机构。这个时期的主要法律制度有1955年6月颁布的《传染病管理办法》、1964 年《卫生防疫站工作试行条例》。1978 年9 月在原《传染病管理办法》基础上制定《中华人民共和国急性传染病管理条例》并颁布。 1994 年《传染病防治法》正式颁布，标志着中国突发公共卫生事件应急管理理念得到提升，法制化管理进一步加强。截止2002 年底，主要承担公共卫生管理工作的全国卫生防疫站、专科防治院(所)分别从1952 年的147 所和88 所发展至3 580 所和1 839 所。另增设卫生监督所571 个，卫生防疫人员也从20 504 人扩展至3 876 373 人[2]。

2003 年发现于我国、流行至全球27 个国家和地区的8 096 例SARS新发传染病，因其病死率高达9.6%而引发了全球对防控新发传染病的危机感。中国在这场突发、新发急性传染病疫情中，共发病5 327 人，病死率6.55%[2]。这场重大传染病疫情挑战了我国相关法律制度，也凸显了国家在突发公共卫生事件应急管理立法上的严重不足。中国政府痛定思痛，深刻反思，疫情期间即开始积极建立和逐步完善应对突发公共卫生事件的法制、体制与机制建设，并加快制(修)订相关法律规范的进度。据初步统计[2]，中国目前已经制定涉及突发事件应对的法律30 余件，行政法规近40 件，部门规章近60 件。其中，重要的卫生法律5 件，行政法规近10 件，部门规章20 余件。2007 年8 月30 日发布的《中华人民共和国突发事件应对法》从国家层面为维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序稳定提供了法律依据；《中华人民共和国传染病防治法》以及《突发公共卫生事件应急条例》更是标志着中国公共卫生立法的重大进步以及与国际相关立法的接轨。法律制度的建立与实施，进一步明确和规范了各级政府行为，明确规定了政府卫生行政部门的责任，同时也规定了卫生医疗机构及其从业人员以及负有救援任务的专业和管理人员的职责与义务，并对全体公民在突发公共卫生事件时的行为提出了法律要求。

3.2 国际合作[2]

中国于1972 年第25 届世界卫生大会(World Health Assembly，WHA)获得通过恢复在世界卫生组织的合法席位。自此，中国政府开始向世界各国学习，积极推动我国在公共卫生各领域与世界卫生组织等国际组织或友好国家的联系与交流，公共卫生工作逐步向国际社会融入。2003 年初，中国在突发SARS重大传染病疫情的应急处理过程中，积极加强自身应对，同时也请求世界卫生组织支持并开展相关合作，防控行动得到了世界卫生组织良好有效的专业技术指导，促进了中国政府应对突发公共卫生事件的管理理念提升、知识更新以及后续工作改进。2006 年5 月27 日，第59 届世界卫生大会通过了实施《国际卫生条例(2005)》的决议。该决议加强了世界卫生组织在发现、评估和应对突发公共卫生事件中各国政府提供支持的战略性卫生活动，强调了各成员国在应对全球重大突发公共卫生事件时应履行的主要义务。中国政府积极响应，并依此更加广泛地开展与国际组织间的合作与互动，特别是在突发公共卫生事件尤其是新发传染病重大疫情应对上，始终保持着与世界卫生组织的密切联系，确保采取步调一致的卫生应急措施。纵观发生在我国2019 年12 月的COVID-19疫情防控行动，中国政府更是积极与世界卫生组织合作，第一时间通报疫情，邀请全球有关专家来华考察疫情、交流防控经验以及开展科研合作等，为防控世界范围内的大流行提前做出应急准备，得到世界卫生组织的肯定与赞许。中国在认真执行《国际卫生条例》的同时，也积极执行落实世界卫生组织制定的《亚太区域新发疾病防治战略》[2](asia pacific strategy for emergency disease，APSED)这一重要基础性技术文件，并以多种形式加入了与世界卫生组织相关的公共卫生预警与应急网络[2]——全球暴发疫情预警和反应网络(the global outbreak alert and response network，GOARN)、全球公共卫生情报网络(global public health intelligence network，GPHIN)以及世界疫情情报网(ProMED-mail)，以提高我国卫生应急管理能力和水平，进一步保持与世界各国应对突发公共卫生事件的高度一致性。

4 COVID-19重大传染病疫情应急管理的简要梳理

2019 年12 月发生在中国的新型冠状病毒肺炎(COVID-19)已经蔓延至全球百余个国家和地区，形成了令人担忧的全球性突发公共卫生事件。截止北京时间2020 年3 月13 日10:00[5]，世界卫生组织报告全球共确诊COVID-19病例125 048 例，死亡4 613 例。其中，中国确诊80 981 例，死亡3 173 例；另有全球117 个国家和地区确诊44 069 例，死亡1 440 例。值得注意的是，中国——世界卫生组织新冠肺炎联合专家考察组2月24日在新闻发布会上称，中国有476 所医疗机构3 389 名医务人员感染了COVID-19。由于该病毒对人群具有普遍易感性，且传播能力强，传播途径多种，国家卫生健康委员会于2020 年1 月20 日将该病纳入乙类传染病，按照甲类传染病实施管理。 1 月22 日，湖北省启动突发公共卫生事件Ⅰ级响应，1 月23 日起实施武汉疫情封闭式管理，继而实行湖北全省封闭管理。 1 月22 日，世界卫生组织将疫情全球风险评估为“高”，将中国评估为“非常高”。 1 月23 日～29 日，中国31 个省(自治区、直辖市)均启动Ⅰ级响应，各省指挥部根据国务院的决策部署和统一指挥，积极组织协调本行政区域内的疫情应急处置工作。1 月18 日，国家卫生健康委员会高级别专家组赴武汉调查并指导疫情防控工作。 1 月24 日，国家卫生紧急救援启动Ⅰ级响应，国家卫生健康委员会组建首批医疗卫生紧急救援队当日急赴武汉，之后又陆续派出31个省(自治区、直辖市)医疗队共计4.2 万余名医务人员支援湖北全省开展疫情防治工作。 2 月2 日，武汉火神山医院建成并投入使用，另有雷神山医院以及多个方舱医院相继建立并投入使用。 1 月15 日～3 月4 日，国家卫生健康委员会发布了多部多版相关预防与防控(防护)指南、防控技术方案等，保障和保证了确诊病例与疑似病例的有效收治。 2 月28 日，国务院新闻办公室在武汉举行新闻发布会[6]，国家卫生健康委员会主任马晓伟在发言中指出，本次新冠肺炎疫情是新中国成立以来，传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的特别重大突发公共卫生事件。同日，世界卫生组织总干事谭德赛宣布，世界卫生组织将COVID-19疫情的全球风险调至最高级别——“非常高”，让世界各国为可能到来的疫情做好准备。至此，COVID-19疫情的爆发与传播成为21 世纪以来最严重的全球性突发公共卫生事件。

梳理上述应对本次疫情所开展的防控工作可见，这是本世纪以来中国政府应对重大突发公共卫生事件响应最为快速、预防措施最为严厉、全国动员最为积极有效的一次抗疫行动，充分体现和表达了中国政府及全国人民抗疫的坚定信心以及与国家命运同舟共济的精神。世界卫生组织2020 年2 月25 日发布的《中国—世界卫生组织新型冠状病毒肺炎(COVID-19)联合考察报告》[7]给予中国应对新冠肺炎这一重大突发公共卫生事件很高的评价：面对这种前所未知的病毒，中国采取了历史上最勇敢、最灵活、最积极的防控措施。中国采取的果敢措施有效遏制了这一新的呼吸道病原体的迅速蔓延，改变了疫情扩散流行的危险进程。